漢代如何雙管齊下監(jiān)督地方官吏

張濤

【摘要】在監(jiān)督制度層面上，漢朝一方面繼承秦朝傳統(tǒng)，另一方面繼續(xù)發(fā)展完善，最終形成了自上而下的御史（刺史）巡視制度和自下而上的上計制度，可謂雙管齊下。這兩種制度，一方面對漢代的地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面都發(fā)揮過積極效用，有效維護(hù)了中央集權(quán)，促進(jìn)了國家進(jìn)步；但另一方面，由于制度本身的局限性，加之中央朝廷走向昏暗、吏治敗壞等因素，最終都隨之崩塌。

【關(guān)鍵詞】漢代監(jiān)察 御史巡視 上計 地方官員 【中圖分類號】K234 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“有生得遇唐虞圣，為政仍逢守令賢”，宋代思想家程顥在《下山偶成》一詩中，感慨了地方官員在國家政治生活中的重要地位。作為維持國家機(jī)器有效運轉(zhuǎn)的重要組成部分，地方官員在日常政治生活中的地位舉足輕重，歷代中央政府對其既依賴又限制。為更好發(fā)揮地方官員的作用，推動國家運轉(zhuǎn)，對其實行有效監(jiān)督成為歷代統(tǒng)治集團(tuán)探索的重點之一。漢承秦制，兩漢對地方行政、地方官員的監(jiān)督在秦朝監(jiān)察制度上不斷鞏固和發(fā)展，最終形成了自上而下的御史（刺史）巡視制度和自下而上的上計制度，雙管齊下。

自上而下——對地方官員的兩級監(jiān)察

秦統(tǒng)一六國后，在地方全面推行郡縣制。兩漢雖自始至終延續(xù)著漢高祖劉邦所創(chuàng)立的郡國并行的基本格局，但卻不否認(rèn)郡縣制在地方行政體制中的主導(dǎo)地位。作為地方大員，郡守集行政、司法、軍事、財政于一身，位高權(quán)重，中央必須對其權(quán)力實行監(jiān)督。由此，兩漢地方監(jiān)察系統(tǒng)的第一級監(jiān)察即由中央御史府（東漢以后稱御史臺）遣派監(jiān)御史（后為刺史）監(jiān)察郡國，他們在漢代發(fā)揮著舉足輕重的作用。

刺史監(jiān)察郡國制的形成并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了較長時段的摸索。秦以及漢初只設(shè)置監(jiān)御史，唐代杜佑《通典》記載：“御史之名，周官有之……在前則皆記事之職也，至秦漢為糾察之任。所居之署，漢謂之御史府，亦謂之御史大夫寺，亦謂之憲臺?！鬂h以來，謂之御史臺，亦謂之蘭臺寺。”隨著豪強(qiáng)地主勢力的恢復(fù)和發(fā)展，地方豪強(qiáng)和官僚地主兼并土地、侵害百姓、擾亂地方吏治，漢武帝時，置“刺”，檢核問事，巡行各部。

隨著監(jiān)御史的廢除，刺史制度的完善，地方監(jiān)察法規(guī)亦由《監(jiān)御史九條》過渡到《刺史六條》，尤其是后者，嚴(yán)格規(guī)定了刺史的重點監(jiān)察對象和監(jiān)察重點，為刺史執(zhí)行地方監(jiān)察提供了依據(jù)。刺史遵照法規(guī)開展工作，在規(guī)范地方大員權(quán)責(zé)、維護(hù)中央皇權(quán)、求賢選拔人才、改善社會風(fēng)氣等方面發(fā)揮了積極效用?！洞淌妨鶙l》的制定和頒布，是漢代監(jiān)察制度形成的重要標(biāo)志之一。明末清初著名思想家顧炎武在其《日知錄》中曾贊許，“刺史六條，為百代不易之良法”，可見《刺史六條》的頒布無論是對漢代監(jiān)察制的完善，還是對后世法律制度的制定，都有促進(jìn)之效，因而得到了名儒的肯定。

除中央派遣刺史監(jiān)察郡國行政和官員這一級監(jiān)察形式外，設(shè)置督郵一職監(jiān)察屬縣長官也是自上而下監(jiān)察制的關(guān)鍵一環(huán)，“督郵分明善惡于外”。漢代每郡分若干部，每部設(shè)置一名督郵，由督郵定期巡察部內(nèi)諸縣，重點監(jiān)察屬縣長官和豪強(qiáng)，對不稱職、擾亂地方吏治者向郡守報請罷免和處罰，對政績突出者則報請推薦以獎賞、升遷。由此可見，督郵在郡內(nèi)任務(wù)重要、職位關(guān)鍵，履行著“分明善惡”的職掌。

綜觀兩漢時期對地方的巡視制度，總體來說監(jiān)察官員品秩一般都比較卑下，但是職權(quán)重大，待遇也頗為豐沃。在這樣的激勵機(jī)制之下，監(jiān)察官員能夠發(fā)揮自主性開展工作，隨著制度的加強(qiáng)，其職能效用也愈加明顯。經(jīng)當(dāng)代學(xué)者總結(jié)，自上而下的兩級監(jiān)察制，尤其是刺史，在懲治貪贓枉法官吏、打擊地方不法劣跡等方面發(fā)揮著積極的職能作用，一定程度上維護(hù)了中央集團(tuán)、改善了吏治，激濁揚清。

制度的發(fā)展是一個循序漸進(jìn)的過程，初始摸索，隨著實踐程度加深，可不斷調(diào)整以臻完善，兩漢的刺史制度亦然。刺史的前身是丞相刺史，后者屬于丞相府臨時派遣，沒有固定的監(jiān)察區(qū)，也沒有固定的辦事機(jī)構(gòu)，其監(jiān)察帶有臨時性，但這并不利于對地方行政、地方官員實行長效監(jiān)督。漢武帝及以后的刺史則屬于常設(shè)地方監(jiān)察長官，由天子派遣，有固定治所，并且擁有自己的屬官，雖位輕但權(quán)責(zé)重大。權(quán)重的特點，一方面便于樹立刺史在地方官員中的威望，以監(jiān)督、約束地方官員；但另一方面，我們必須注意到，刺史有固定治所，加之自身屬官擁戴，很容易做大做強(qiáng)。到東漢后期，刺史部的職責(zé)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，已經(jīng)超出監(jiān)察官范圍。

地方官員在中央的形象很大程度依賴于監(jiān)察官的表述，長此以往，監(jiān)察官與地方官之間形成利益關(guān)系，相互庇護(hù)勾結(jié)，這也是古代中國依靠“人治”的一個必然結(jié)果。除此之外，東漢很長一段時間，外戚宦官輪流專政，朝廷政治氛圍烏煙瘴氣，漢靈帝期間，竟用“出于宦官”的王寓擔(dān)任監(jiān)察官，王寓恃寵而驕，“欲借寵公卿，以求薦舉”，百官眾僚都畏懼他，對他的各種無理要求只能應(yīng)承許諾。當(dāng)時太常張奐剛正不阿，敢于對王寓說不，惹禍上身，被誣陷以結(jié)黨營私之罪，最終免官回到家鄉(xiāng)，教授弟子，誦讀經(jīng)書。在這種狀況下，中央和底層都缺乏對刺史的監(jiān)察，刺史也再難堅守職責(zé)，對貴戚寵臣的不法行為視若無睹，有的甚至與地方大員勾結(jié)作惡，監(jiān)察效用嚴(yán)重受削，群雄割據(jù)成為歷史必然。

自下而上——地方官員的自我檢核

兩漢時期，中央對地方的監(jiān)督，御史（刺史）自上而下的巡視是重中之重，但除此以外，中央對地方的監(jiān)督還采取了一種自下而上的形式，即上計制度。每年年終，地方行政長官需要將地方的戶口、墾田、錢谷、盜賊、稅收、獄政等方面的情況統(tǒng)計后編成簿籍上報到中央，中央以此作為對地方官員政績進(jìn)行評定的主要依據(jù)材料之一。上計制度在戰(zhàn)國、秦朝時已具雛形，漢承秦制，到后來不斷發(fā)展完善，成為較為完備的制度，形成縣、道上計于所屬郡國，郡國上計于朝廷兩個層次，并頒布有專門的法規(guī)《上計律》。

為更好地發(fā)揮制度效用，與自上而下的兩級巡視監(jiān)察一致，自下而上的上計制度也擁有兩個層次。第一級是屬縣上計，各屬縣每年“秋冬集課，上計于所屬郡國”，郡守以屬縣所呈上計簿作為考評縣令（長）的重要依據(jù)，考課結(jié)果分為最、殿兩個等級，最者升遷、殿者受罰。第二級為郡國上計，各郡國以上計簿形式向中央呈報田賦、錢谷、獄政等各方面情況，接受丞相府、御史府的考課，兩府工作各有偏重，丞相府主要是以上計簿為依據(jù)考察郡守的政績，而御史府則重在審核上計簿的真?zhèn)?，“御史察計簿，疑非實者，按之，使真?zhèn)挝鹣鄟y”。與屬縣上計一致，對郡守政績進(jìn)行評定，好者為最，不好者為殿，最者升遷、殿者懲處。

郡國上計簿的編寫以屬縣集簿冊為基礎(chǔ)和依據(jù)，因而各屬縣上計時間早于郡國上計，屬縣上計為秋冬之際，郡國上計則在“歲盡”時?？皻q盡遣吏上計”，即每年年終郡國派遣計吏赴京上計，具體受計時間大體是在春天朝會之后。上計與郡國守令的升遷賞罰緊密關(guān)聯(lián)，因而各郡國都非常重視，在中央由丞相總領(lǐng)的郡國上計儀式也十分隆重，史籍中有關(guān)這方面的記載多處可見。漢武帝在位期間，還曾多次親自受計，如太初元年（公元前104年），“春還，受計于甘泉。”天漢三年（公元前98年），“三月，行幸泰山，修封，祀明堂，因受計?！笨梢娭醒氤ι嫌嫷年P(guān)注程度。

上計之所以得到地方和中央的廣泛重視，實則是其與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會之間不可分離的關(guān)系。從政治方面來看，上計雖是縣、道、郡自下而上進(jìn)行的一種自我檢核，以呈遞中央考課，但實則是中央對地方、上級對下級的一種監(jiān)督管理，其用意與御史（刺史）巡視有著內(nèi)在的一致性，旨在加強(qiáng)對地方行政、地方官員的管控，以維護(hù)皇權(quán)，鞏固統(tǒng)治。從經(jīng)濟(jì)方面來看，對地方長官按照計簿進(jìn)行考課外，還要對地方官中掌管財政和財政有關(guān)的屬吏進(jìn)行考評，由此，上計制度就與財政聯(lián)系起來。

綜漢之世，上計對財政的監(jiān)督起到了一定作用，一定程度上打擊了違法亂紀(jì)行為。從社會方面來看，每年向上呈遞的上計簿主要記載著戶口、土地、錢谷等基本數(shù)據(jù)，這些都是朝廷攤派和征斂賦役的依據(jù)，尤其是戶口的調(diào)查核實，漢王朝以此征收口賦、算賦，攤派徭役、兵役，調(diào)發(fā)卒徒工匠，賞賜權(quán)貴等。

漢代監(jiān)督制度與整個國家的政治生態(tài)、吏治清污休戚與共

漢代上計制度涉及范圍廣泛，它與監(jiān)察制度、官員考課、用人制度、法律制度等都有著千絲萬縷的關(guān)系，成為國家運轉(zhuǎn)的軸承之一，并與其他制度融合，互相配合。所以，上計制度在漢代發(fā)揮了它應(yīng)有的歷史作用，它為朝廷穩(wěn)定的財政收入提供了依據(jù)，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了中央集權(quán)財政制度，同時，“最”“殿”的官員考課評級，直接促成了以政績?nèi)斡霉倮舻闹贫刃纬珊屯晟啤?/p>

但專制王權(quán)下的制度有其歷史局限性，上計制度亦在所難免，在肯定它的積極面時，還應(yīng)該注意到它所存在的問題。從微觀實施角度來說，每年“案比”（又稱“算民”），即調(diào)查戶口之時，是一年一度的大動作，上自縣、道，下至鄉(xiāng)、亭、里、什、伍，都將參與進(jìn)來。為了避免謊報以逃避賦役的現(xiàn)象發(fā)生，民眾需要攜老扶幼前往縣府集中，等待驗閱年貌形狀，這對于老百姓來說，無疑是一項困擾之事，尤其是老弱病殘者。因此，但凡能夠體貼民眾，親自到百姓所住區(qū)域進(jìn)行貌閱的官員都將得到稱贊，谷城長張遷即是實例，民眾刻寫碑刻以歌頌他的功德“八月算民，不煩于鄉(xiāng)，隨就虛落，存恤高年?！睆膰液暧^層面來說，上計制度與所處歷史時期的整體政治生態(tài)、吏治清污休戚與共，國家政治清明，則制度見效明顯，且以積極面為主；反之，國家混亂、朝政昏庸，上計制度想要健康前行，就不太切合實際了，畢竟，它不是孤立存在的。

制度的優(yōu)劣、效用與多方面關(guān)涉緊密，并非簡單一兩句話就可概括其成敗緣由。就漢代御史、刺史巡視制度和上計制度來看，統(tǒng)治集團(tuán)可謂殫精竭慮，希望通過多角度、多手段來推進(jìn)地方政治朝著良性方向發(fā)展，消除治理過程中面臨的各種缺陷和弊端。

綜觀漢代監(jiān)督制度，我們可看到地方行政和地方官員的監(jiān)督與整個國家的政治生態(tài)休戚相關(guān)，國家昌明則監(jiān)督有顯著效果，反之，政治陷入昏暗則制度也就逐步走入癱瘓。究其根本，在古代專制皇權(quán)下，監(jiān)察的出發(fā)點主要是為了限制官權(quán)以維護(hù)皇權(quán)，而并非純粹為百姓謀求利益，擁有最高監(jiān)察權(quán)的皇帝雖然受到朝臣的一定制約，但這種制約極為有限，尤其是在面臨強(qiáng)大的皇權(quán)之際。故而，在古代中國，當(dāng)朝局陷入昏暗，皇權(quán)被濫用時，監(jiān)察官個人的品格、素質(zhì)、能力、信仰對于監(jiān)察制度的發(fā)揮就起著關(guān)鍵性作用。同樣，地方官員個人的品德與才能也大范圍、深層次地左右著地方政治的好壞，有時候甚至起到了決定性作用。監(jiān)察制度崩壞之際，是否還能做到仁政愛民、清廉剛正，考驗的就是為官之人的個人信仰和素質(zhì)。

（作者為北京師范大學(xué)中國易學(xué)文化研究院院長；北京師范大學(xué)中國易學(xué)文化研究院張玲莉?qū)Υ宋囊嘤胸暙I(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①[漢]班固：《漢書》，北京：中華書局，2016年。

②[唐]杜佑：《通典》，北京：中華書局，1988年。

責(zé)編/潘麗莉 美編/宋揚