走進(jìn)富饒大海上的朋友圈
——在“一帶一路”戰(zhàn)略下推動(dòng)我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)

□ 閆 楓 漢春偉

走進(jìn)富饒大海上的朋友圈
——在“一帶一路”戰(zhàn)略下推動(dòng)我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)

□ 閆 楓 漢春偉

“一帶一路”戰(zhàn)略串聯(lián)起了富饒大海上的“朋友圈”。從太平洋經(jīng)南海，過印度通歐洲，將給沿線各國釋放發(fā)展新機(jī)遇，但海洋環(huán)境保護(hù)問題也不容忽視。如何借鑒海洋發(fā)達(dá)國家在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國國情，并具有一定前瞻性的海洋環(huán)境戰(zhàn)略，具有重要意義。

一、一些海洋發(fā)達(dá)國家保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)

1.美國與加拿大

美國與加拿大將海洋環(huán)保納入海洋戰(zhàn)略，設(shè)立明確的分權(quán)目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃，值得借鑒。美國是世界上最早實(shí)行海洋管理的國家，頒布了世界上第一部綜合性的海岸帶管理法規(guī)，即《海岸帶管理法》,其諸多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國將海洋環(huán)保納入海洋戰(zhàn)略，設(shè)立明確的分級(jí)目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃。從近海管理方面，美國海岸帶管理體系分為兩級(jí)，中央為聯(lián)邦政府，地方為州政府及郡縣政府。各州在海岸帶管理的規(guī)劃和事實(shí)上有較大的主導(dǎo)權(quán)與獨(dú)立性。美國于 1977 年通過《海洋法案》，隨即成立美國國家海洋領(lǐng)導(dǎo)小組（后改為美國國家海洋委員會(huì)），由商務(wù)部、內(nèi)政部、運(yùn)輸部、能源部、國防部、運(yùn)輸部的海岸警備隊(duì)、環(huán)境保護(hù)局等部門負(fù)責(zé)人組成，在共同協(xié)調(diào)下，以不同方式參與海岸帶管理工作。各州設(shè)立海洋管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由州長任命，在 413 個(gè)沿海縣設(shè)立第二級(jí)海洋機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)管理。

美國國家海洋委員會(huì)于 2013年發(fā)布《國家海洋政策實(shí)施計(jì)劃》，通過梳理聯(lián)邦政府涉海部門間的工作協(xié)作，優(yōu)化決策程序，改進(jìn)涉海審批流程，合理利用海洋資源與環(huán)境，形成的更加具有可操作性的實(shí)施方案。

加拿大于新世紀(jì)形成了三大原則、四大目標(biāo)為主要內(nèi)容的海洋戰(zhàn)略。三大原則聚焦可持續(xù)開發(fā)、綜合管理、預(yù)防。四大戰(zhàn)略形成相互配合的綜合管理方法；形成海洋管理和研究機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，強(qiáng)化各機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和運(yùn)營能力；協(xié)調(diào)海洋環(huán)境保護(hù)與利用海洋經(jīng)濟(jì)的潛能的關(guān)系，保障海洋的可持續(xù)開發(fā)的目標(biāo)體系。

2005 年，加拿大海洋與漁業(yè)部和環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》。這是繼《加拿大海洋戰(zhàn)略》和《加拿大海洋行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布后聯(lián)邦政府的又一重大舉措。加制定了包括加深對(duì)海洋的研究、保護(hù)海洋生物多樣性，加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)海洋的綜合規(guī)劃等方面的具體措施，尤其是在海洋的環(huán)境保護(hù)方面，制定了海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和海洋環(huán)境污染界限標(biāo)準(zhǔn)，并采取了對(duì)石油等有害物質(zhì)流入海洋的預(yù)防措施，設(shè)立了沿海護(hù)衛(wèi)隊(duì)。在實(shí)施海洋開發(fā)和管理的過程中也非常注重生態(tài)和環(huán)境的保護(hù)，并將工作的重點(diǎn)放在對(duì)生態(tài)環(huán)境和動(dòng)物植物的保護(hù)，通過借助于各執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的宣傳教育，通過有效的項(xiàng)目實(shí)施，不斷提升公眾對(duì)于相關(guān)海洋環(huán)境的法律和參與意識(shí)。

2.英國

英國著力保障海洋環(huán)境研究與政策的體制機(jī)制，制定海洋科學(xué)計(jì)劃，建立資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫。英國政府在海洋資源的開發(fā)利用過程中高度注重對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，完善區(qū)劃管理政策，從而保護(hù)海岸帶水域環(huán)境和生物資源以及海岸帶土地資源。英國形成了《全面保護(hù)英國海洋生物計(jì)劃》，為英國海域的海洋物種提供更好的棲息地環(huán)境。在大西洋東北海域環(huán)境保護(hù)公約組織的建議下，英政府還形成起了包括海洋科學(xué)、發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展前景等內(nèi)容的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而推進(jìn)海洋環(huán)境綜合管理，以此保護(hù)英國的海洋生態(tài)系統(tǒng)及資源。

圖1：美國海洋管理機(jī)制圖

3.德國與日本

德國與日本注重海洋環(huán)境國際合作，完善海洋相關(guān)法律和技術(shù)規(guī)范體系。德國高度重視對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，制定有關(guān)海洋保護(hù)的國家戰(zhàn)略，并與歐盟海洋保護(hù)戰(zhàn)略在內(nèi)容上密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)注重在相關(guān)領(lǐng)域開展區(qū)域和國際間合作。德國與相關(guān)締約國通過部長級(jí)會(huì)議，就減少有害物排放、提高航運(yùn)安全以及將海面劃定為特別保護(hù)區(qū)等問題進(jìn)行談判，提出在北海和波羅的海劃定保護(hù)區(qū)，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)按照歐盟海洋保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立鳥類保護(hù)區(qū)和海域保護(hù)區(qū)，保護(hù)海洋生物多樣性資源和典型海洋生態(tài)系統(tǒng)。

日本是高度重視海洋問題綜合管理的國家，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行為極大地依靠其海洋資源。日本注重制定海洋環(huán)境立法和海洋政策，對(duì)海洋開發(fā)利用的各類主體有明確且嚴(yán)格的規(guī)定，通過協(xié)同的方式保障和促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，日本也投入了大量的人財(cái)物力，主要體現(xiàn)在研究海洋生態(tài)建設(shè)技術(shù)，如建造各類人工海藻、人工底棲環(huán)境等和海洋生態(tài)恢復(fù)技術(shù)等。日本重視海洋環(huán)境的研究與國際合作，擁有完善的海洋研究機(jī)構(gòu)與體系，如海洋研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、海洋環(huán)境保全技術(shù)協(xié)會(huì)等，通過相關(guān)國際合作，掌握國際和區(qū)域最新海洋技術(shù)和信息，為日本提供海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與海洋環(huán)境方面的政策建議，為采取系統(tǒng)性、有效的應(yīng)對(duì)措施提供具體支持。

上述發(fā)達(dá)國家的海洋環(huán)境管理實(shí)現(xiàn)了全面的轉(zhuǎn)型，通過部門協(xié)調(diào)和技術(shù)支撐，引導(dǎo)公眾意識(shí)提高，伴隨著促進(jìn)海洋環(huán)境健康和海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)輿論中，制定的海洋環(huán)境戰(zhàn)略與措施取得了比較明顯的實(shí)效，同時(shí)通過法律手段強(qiáng)化全國的海洋環(huán)境管理，形成較為明確的海洋環(huán)境戰(zhàn)略，具體劃分各涉海部門的職責(zé)，發(fā)揮綜合性海洋管理機(jī)構(gòu)的作用和協(xié)調(diào)能力，提高了管理效率。

發(fā)達(dá)國家在海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和具體實(shí)踐中都注重涉及海洋環(huán)境的新技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，尤其注重海岸與海洋工程、海域資源和環(huán)境評(píng)估技術(shù)、海洋監(jiān)測、防治海洋污染和海洋生態(tài)保護(hù)技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的集成，為海洋可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支持，管理和研究方式趨向多行業(yè)、多學(xué)科的綜合應(yīng)用，也更加體現(xiàn)立體化、自動(dòng)化、信息化、智能化的趨勢。

二、對(duì)我國海洋環(huán)境保護(hù)工作的借鑒意義

（一）強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作，提高決策的適用性。發(fā)達(dá)國家在制定海洋環(huán)境保護(hù)的政策時(shí)，基本都會(huì)廣泛征求意見，統(tǒng)籌中央政府、各州（省）、社區(qū)和不同利益群體的訴求與利益，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作，從而提高決策的適用性。我國應(yīng)更好地協(xié)調(diào)海洋環(huán)境保護(hù)方面的綜合科學(xué)、技術(shù)和法律，結(jié)合國內(nèi)相關(guān)最新進(jìn)展，兼顧周邊國家的發(fā)展水平和實(shí)施能力的差異化分階段地穩(wěn)步推動(dòng)我國海洋環(huán)境治理和參與相關(guān)國際合作，將起到重要參考作用。

（二）加強(qiáng)以生態(tài)系統(tǒng)管理等綜合海洋環(huán)境能力建設(shè)。近年來，歐美等海洋發(fā)達(dá)國家逐步形成了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃理念，通過政策和技術(shù)的融合，推動(dòng)了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境綜合管理。當(dāng)前，歐美等海洋發(fā)達(dá)國家的海洋環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)加深了對(duì)以海洋生態(tài)系統(tǒng)為理念和實(shí)施方法的認(rèn)識(shí)和理解，這些將對(duì)國際及區(qū)域海洋環(huán)境政策和技術(shù)路線具有重要參考價(jià)值?？裳芯繎?yīng)用生態(tài)系統(tǒng)的方式管理，規(guī)范海洋開發(fā)行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)應(yīng)考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)目標(biāo)，為海域利用制訂戰(zhàn)略框架。

（三）形成成熟的區(qū)域海洋環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)與模式。區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)在很大程度上取決于對(duì)區(qū)域內(nèi)國家海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體認(rèn)識(shí)和綜合管理水平。應(yīng)進(jìn)一步分析國內(nèi)、國際在海洋環(huán)境合作的差異性，充分借鑒發(fā)達(dá)國家對(duì)海洋環(huán)境戰(zhàn)略管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合區(qū)域海洋環(huán)境中社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域因素，以反映生態(tài)系統(tǒng)下的海洋環(huán)境全要素價(jià)值的視角，開展“一帶一路”海洋環(huán)境保護(hù)及國際合作，促進(jìn)國內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)協(xié)同化、精細(xì)化、國際化的管理模式轉(zhuǎn)變。

三、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)如何展開

我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家成熟的海洋環(huán)境治理模式與經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)海洋環(huán)境管理的內(nèi)外因素、技術(shù)水平等實(shí)際情況，形成以問題導(dǎo)向的海洋環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，并逐步通過制定符合各利益攸關(guān)方需求的行動(dòng)計(jì)劃，采取靈活的管理模式和機(jī)制，完善我國海洋環(huán)境相關(guān)法律和技術(shù)規(guī)范體系，縮小與發(fā)達(dá)國家在相關(guān)領(lǐng)域的綜合能力差距，更好地服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略。

1. 形成海洋環(huán)境管理的綜合體系。從技術(shù)領(lǐng)域切入，明確環(huán)境部門與其他涉海管理部門在海洋環(huán)境領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作界線。適時(shí)建立國家業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方政府積極參與的綜合性海洋決策與管理機(jī)制和具體工作方案。以美國相關(guān)機(jī)制為參考，逐漸形成的由中央政府部門領(lǐng)導(dǎo)或者是多個(gè)政府部門聯(lián)合進(jìn)行的區(qū)域海洋環(huán)境管理模式，并由地方政府聯(lián)合參與具體實(shí)施有助于提高涉及海洋環(huán)境的各方管理要素的協(xié)調(diào)，著力提高決策的準(zhǔn)確性和效率，并且充分考慮海洋環(huán)境條件、地方經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，兼顧責(zé)任主體等利益攸關(guān)方的利益訴求等，配合海洋環(huán)境管理的研究、監(jiān)測和評(píng)價(jià)，從而形成海洋環(huán)境管理的綜合體系。

2.明確國家層面的海洋環(huán)境戰(zhàn)略。應(yīng)依據(jù)國家現(xiàn)有重大戰(zhàn)略和規(guī)劃，充分考量我國海洋環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)容量和發(fā)展需求，結(jié)合海洋發(fā)展的規(guī)劃與需求，合理制定我國海洋環(huán)境戰(zhàn)略，明確目標(biāo)、時(shí)間表、路線圖及基本原則。在戰(zhàn)略中明確建立海洋生態(tài)補(bǔ)償和可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政機(jī)制，建立海洋生態(tài)紅線制度，引入海洋空間規(guī)劃的理念，深入研究在國家、區(qū)域、地方層面的配套資源投入等問題，引導(dǎo)地方政府合理確定海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能定位和規(guī)劃布局等具體內(nèi)容。

3.完善海洋境法律體系和制度建設(shè)，加大海洋環(huán)境執(zhí)法。如何解決海洋環(huán)境挑戰(zhàn)這一問題成為各國政府都面臨的重要課題。發(fā)達(dá)國家通過實(shí)踐，逐步建立了完善的海洋環(huán)境法律制度,形成了一套較為全面的海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系,為海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。我國在海洋環(huán)境的污染治理中存在很多難題,執(zhí)法監(jiān)管難是一個(gè)突出點(diǎn)。美、加、英等國家在海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)較為成熟。這些國家在海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法上主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：都有相對(duì)統(tǒng)一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu),能夠統(tǒng)一行使海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，通過中央政府和地方政府之間、海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他政府機(jī)構(gòu)或民間團(tuán)體的分工合作對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行全面的保護(hù)；為預(yù)防海洋環(huán)境污染專門制定了國家應(yīng)變計(jì)劃,為應(yīng)對(duì)海上石油泄漏與有害物質(zhì)泄漏等突發(fā)性環(huán)境事件做出詳細(xì)安排。

4.加大投入力度，提高海洋環(huán)境保護(hù)綜合管理能力。跟蹤國際海洋環(huán)境熱點(diǎn)問題，加大相關(guān)科研投入力度，加強(qiáng)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境管理和空間規(guī)劃研究。

5. 進(jìn)一步加強(qiáng)海洋環(huán)境管理中宏觀決策、微觀協(xié)調(diào)。應(yīng)借鑒國外海洋環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)，完善適合于我國國情的區(qū)域海洋管理機(jī)制，建立適應(yīng)國內(nèi)環(huán)保中心工作和國際合作趨勢的決策支持體系，構(gòu)建專家與決策者之間的科學(xué)決策支撐體系，為“一帶一路”戰(zhàn)略下的區(qū)域海洋環(huán)境合作提供制度銜接，注重對(duì)濱海濕地、珊瑚礁、河口等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究和技術(shù)支撐，建立各專家與決策者之間有效的決策支持體系，統(tǒng)籌建立各利益相關(guān)者參與的輔助決策機(jī)制，綜合各方利益需求，推動(dòng)相關(guān)海洋環(huán)境合作項(xiàng)目的具體落實(shí)。

6.完善“一帶一路”相關(guān)海洋環(huán)境國際合作機(jī)制，優(yōu)化合作領(lǐng)域和內(nèi)容。加強(qiáng)與“一帶一路”國家間的海洋環(huán)境國際合作，應(yīng)明確合作目標(biāo)，在考慮各國不同海洋管理需求的基礎(chǔ)上尋求共同點(diǎn)、利益相關(guān)方，制定區(qū)域海洋環(huán)境合作方案；應(yīng)互惠互利、以優(yōu)先解決重要的海洋環(huán)境問題，開展海洋環(huán)境管理示范項(xiàng)目為主要合作策略；應(yīng)研究考慮拓展“一帶一路”海洋環(huán)境保護(hù)國際合作的資金來源。除了區(qū)域國家出資按照一定比例出資外，還可以探討與國際組織合作建立專項(xiàng)基金、公私合營模式等資金渠道。同時(shí)，可考慮在相關(guān)機(jī)制下設(shè)置獨(dú)立的基金籌集和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使其有效地承擔(dān)起監(jiān)督區(qū)域環(huán)境信托基金的籌集、繳納以及實(shí)施的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)性。

7.優(yōu)化“一帶一路”海洋環(huán)境合作領(lǐng)域和內(nèi)容。結(jié)合我國目前海洋環(huán)境保護(hù)的階段性特點(diǎn)，引導(dǎo)區(qū)域各國海洋環(huán)境合作向綜合類的海洋環(huán)境治理的國際協(xié)調(diào)機(jī)制為主的方向上發(fā)展，重點(diǎn)合作內(nèi)容可以包括但不限于區(qū)域海洋管理政策與法規(guī)、海洋污染防治的科學(xué)與技術(shù)應(yīng)用、海洋環(huán)境監(jiān)測方法、海洋環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)、公眾參與機(jī)制與方式等。

8.統(tǒng)籌國內(nèi)與區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的階段性和需求差異性。沿海地區(qū)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)給海岸帶和海洋造成巨大環(huán)境壓力，部分海域環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重，海洋環(huán)境惡化的趨勢沒有得到根本改善。陸源污染物排海仍然是導(dǎo)致近岸海域環(huán)境污染和生態(tài)損害的主要原因。應(yīng)統(tǒng)籌國內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)階段性與區(qū)域海洋環(huán)境合作階段和需求的差異性，使國內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)制度充分考慮利益差異和能力差異，采用分級(jí)實(shí)施的合作模式,在涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等決策層面設(shè)置與海洋環(huán)境合作相適應(yīng)的總體目標(biāo)、政策、管理體系，以協(xié)調(diào)立法、咨詢、投資、管理等方面的工作，在地方層面建立相應(yīng)的配套支撐體系。合作應(yīng)側(cè)重對(duì)區(qū)域海洋環(huán)境管理與數(shù)據(jù)等方面的比較研究，重點(diǎn)分析區(qū)域各國的海洋保護(hù)在環(huán)境影響、生態(tài)系統(tǒng)特征、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的差異性，了解合作的契合點(diǎn)和訴求，開展以海洋環(huán)境管理、海洋可持續(xù)發(fā)展等為主要內(nèi)容的海洋環(huán)境治理合作項(xiàng)目。

海南三亞