環(huán)境影響評價行業(yè)2016年發(fā)展綜述

（中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價行業(yè)分會，北京 100037）

環(huán)境影響評價行業(yè)2016年發(fā)展綜述

（中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價行業(yè)分會，北京 100037）

綜述了2016年中國環(huán)境影響評價行業(yè)的發(fā)展環(huán)境及現(xiàn)狀等，提出了解決行業(yè)存在的主要問題的對策和建議，對行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了展望。

環(huán)境影響評價；行業(yè)發(fā)展；對策建議

1 2016年環(huán)境影響評價行業(yè)發(fā)展環(huán)境

1.1 國家利好政策推動行業(yè)發(fā)展

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位愈加重要，一系列重要文件相繼出臺，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，對包括環(huán)評在內(nèi)的現(xiàn)行環(huán)保管理體制進(jìn)行了重大調(diào)整。

2016年11月24日，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，把環(huán)評改革作為生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的重要內(nèi)容，做出了系統(tǒng)安排?！耙?guī)劃”明確提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調(diào)控、環(huán)境質(zhì)量底線控制、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導(dǎo)，制定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源用上限和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單（簡稱“三線一單”）技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。

2016年是環(huán)評改革繼續(xù)深化的一年，各級環(huán)境保護(hù)部門主動調(diào)整管理思路，加快創(chuàng)新體制機(jī)制，法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)突破，制度建設(shè)取得新進(jìn)展，簡政放權(quán)成效顯著，戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評地位日漸突出，項(xiàng)目環(huán)評穩(wěn)步推進(jìn)，隊(duì)伍建設(shè)不斷強(qiáng)化，以“一網(wǎng)一庫一平臺”為重點(diǎn)的環(huán)評信息化建設(shè)開始起步。

2016年是“十三五”元年，這一年可以稱得上是環(huán)保政策的爆發(fā)年。這一年中，環(huán)評法修訂、土十條頒布、排污權(quán)改革、環(huán)保稅等各大領(lǐng)域?qū)用娴牧⒎üぷ鞣€(wěn)步推進(jìn)。

1.2 環(huán)評制度全方位進(jìn)行改革

為充分發(fā)揮環(huán)境影響評價從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，推動實(shí)現(xiàn)“十三五”綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部于7月15日發(fā)布《“十三五”環(huán)境影響評價改革實(shí)施方案》（以下簡稱“實(shí)施方案”）?！皩?shí)施方案”堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對普遍反映的突出問題，加快工作方式和管理模式轉(zhuǎn)變，對“十三五”環(huán)評改革做出了全面安排和部署，涵蓋了戰(zhàn)略、規(guī)劃、項(xiàng)目環(huán)評全過程，共涉及46項(xiàng)具體改革任務(wù)?！皩?shí)施方案”明確了戰(zhàn)略及規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評、事中事后監(jiān)管、信息公開和公眾參與將是環(huán)評制度改革的重點(diǎn)。

“實(shí)施方案”基于“放、管、服”三統(tǒng)一，明確了環(huán)評改革的總體方向。在“放”上，體現(xiàn)下放審批權(quán)限，便于企業(yè)就近辦理；優(yōu)化審批流程，公開辦事進(jìn)展，提升服務(wù)水平；減少審批事項(xiàng)，減少與其他部門的職能交叉，理清項(xiàng)目環(huán)評的管理邊界。在“管”上，把更多力量放在提高環(huán)評管理質(zhì)量上來，加強(qiáng)事前、事中、事后管理。在“服”上，充分利用全國環(huán)評審批信息聯(lián)網(wǎng)、環(huán)評基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、智慧環(huán)評監(jiān)管平臺，提升環(huán)評服務(wù)管理水平。

“實(shí)施方案”突出管理模式改革的著力點(diǎn)，明確環(huán)評改革路徑。環(huán)評改革在程序上不斷優(yōu)化，是簡政放權(quán)的重要保障；在管理上不斷規(guī)范，將從根本上推動環(huán)評制度回歸源頭預(yù)防的本意；在打擊弄虛作假上不斷加力；同時加大信息公開力度，改革公眾參與辦法。

“實(shí)施方案”明確了環(huán)評改革的主要領(lǐng)域，一是在戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評領(lǐng)域要畫好框子；二是在項(xiàng)目環(huán)評領(lǐng)域要定準(zhǔn)規(guī)則；三是在事中事后監(jiān)管領(lǐng)域要嚴(yán)查落實(shí)；四是在信息公開和公眾參與領(lǐng)域要講規(guī)范。

“實(shí)施方案”明確環(huán)評改革的重要舉措，首先強(qiáng)化“三線一單”硬約束，保障戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評“落地”；明確提出要建立項(xiàng)目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量三者的聯(lián)動機(jī)制，即“三掛鉤”，推動環(huán)評審批從減緩單一項(xiàng)目的不利影響，向促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量總體改善轉(zhuǎn)變；嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目全過程管理、深化信息公開和公眾參與、加強(qiáng)相關(guān)科普宣傳；狠抓“三級聯(lián)網(wǎng)”和大數(shù)據(jù)建設(shè)，從根本上改變事中事后環(huán)評的管理模式。

1.3 環(huán)評法律體系得到進(jìn)一步完善

新《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱“環(huán)評法”）于2016年7月2日由第十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過，自9月1日正式施行。此次“環(huán)評法”的修改，對部分地方頻繁發(fā)生的環(huán)評未批先建等違法行為收嚴(yán)了處罰措施；環(huán)評審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件；取消環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的預(yù)審，將環(huán)境影響登記表審批改為備案；簡化了部分項(xiàng)目的環(huán)評行政審批；強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評，將規(guī)劃環(huán)評作為建設(shè)項(xiàng)目的重要依據(jù)；增加規(guī)劃環(huán)評專家審查環(huán)節(jié)。對于強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，都將發(fā)揮重要作用。

2016年11月2日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》（以下簡稱“辦法”），自2017年1月1日起施行。此“辦法”規(guī)定了登記表備案的格式、管理流程、法律責(zé)任等，明確由環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一布設(shè)網(wǎng)上備案系統(tǒng)，地方環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)實(shí)施；建設(shè)單位自行填報(bào)、在線提交登記表；環(huán)境保護(hù)部門對備案信息予以公開，并開展相應(yīng)的監(jiān)督檢查。此“辦法”是落實(shí)新“環(huán)評法”有關(guān)規(guī)定的具體舉措；是貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)簡政放權(quán)、加快審批制度改革部署精神，深化“十三五”時期環(huán)境影響評價改革的重要內(nèi)容；是堅(jiān)持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制的重要措施；有利于將環(huán)評管理重點(diǎn)聚焦到環(huán)境影響較大的項(xiàng)目上，強(qiáng)化環(huán)評源頭預(yù)防作用，進(jìn)一步提升環(huán)評有效性；有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，釋放中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力。

1.4 排污許可制度改革進(jìn)一步實(shí)施

中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等明確提出要改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業(yè)單位控制污染物排放許可制。2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》。

《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出，要銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度，將控制污染物排放許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度。通過實(shí)施控制污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制的轉(zhuǎn)變。根據(jù)方案，將分行業(yè)推進(jìn)排污許可管理，逐步實(shí)現(xiàn)排污許可證全覆蓋。率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計(jì)劃》和《水污染防治行動計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。建立控制污染物排放許可制，實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。

12月23日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（國辦發(fā)〔2016〕81號），從國家層面統(tǒng)一了排污許可管理的相關(guān)規(guī)定，主要用于指導(dǎo)當(dāng)前各地排污許可證申請、核發(fā)等工作，是實(shí)現(xiàn)2020年排污許可證覆蓋所有固定污染源的重要支撐，同時為下一步國家制定出臺排污許可條例奠定基礎(chǔ)。

1.5 相關(guān)環(huán)保政策出臺

2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2016〕31號）（以下簡稱“土十條”）。根據(jù)“土十條”，我國到2020年土壤污染加重趨勢將得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定；到2030年土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控；到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。“土十條”還對土壤安全利用提出了具體要求，明確指出重度污染的土壤嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品。繼《大氣污染防治行動計(jì)劃》（“大氣十條”）和《水污染防治行動計(jì)劃》（“水十條”）之后，“土十條”的發(fā)布，讓環(huán)境污染防治領(lǐng)域三大戰(zhàn)役的“武器”全部齊備，是我國當(dāng)前和今后一段時期土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，作為我國第一部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，《環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年1月1日起施行，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)與征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

2 環(huán)境影響評價行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

2.1 全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)按期完成脫鉤

2015年3月25日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤方案》，要求全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分三批，2016年年底前徹底脫鉤。環(huán)境保護(hù)部部屬單位全資或參股的8家環(huán)評機(jī)構(gòu)，2015年底前率先脫鉤，省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤。

自2015年3月全國環(huán)保系統(tǒng)全力推動環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作，截至2016年12月底，358家環(huán)評機(jī)構(gòu)分三批全部完成脫鉤，其中179家通過取消或者注銷資質(zhì)形式完成脫鉤；179家通過原環(huán)評機(jī)構(gòu)職工自然人出資設(shè)立環(huán)評公司或整體劃轉(zhuǎn)至國有資產(chǎn)管理部門等形式完成脫鉤。全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)按期全部完成脫鉤，徹底退出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場。

脫鉤后的環(huán)評機(jī)構(gòu)由原來的事業(yè)單位為主改制為公司制企業(yè)，特別是環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤改制后，從體制上徹底解決了環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場“紅頂中介”問題。脫鉤后，環(huán)評機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位為主改為國企、股份制和民企并存，從業(yè)人員由事業(yè)編制為主全部改為聘用制。

2.2 嚴(yán)格管理環(huán)評隊(duì)伍違規(guī)現(xiàn)象，環(huán)評誠信體系建設(shè)逐漸加強(qiáng)

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》（環(huán)境保護(hù)部令 第36號）（以下簡稱“管理辦法”），自2015年11月1日施行起至今已有1年有余，新的“管理辦法”推動環(huán)評技術(shù)服務(wù)行業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、市場化發(fā)展為導(dǎo)向，以強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門上下聯(lián)動監(jiān)管為手段，努力營造更加公平公正開放的環(huán)評市場，提高行業(yè)整體能力水平，保證環(huán)評制度的有效實(shí)施。

根據(jù)“管理辦法”的相關(guān)要求，環(huán)境保護(hù)部2016年審查通過申請成立環(huán)評機(jī)構(gòu)33家，均為乙級；注銷環(huán)評機(jī)構(gòu)179家，其中甲級9家，乙級170家；從乙級晉升為甲級環(huán)評單位10家。在資質(zhì)管理過程中發(fā)現(xiàn)62名環(huán)境影響評價工程師因存在弄虛作假、掛靠等行為，給予行政處罰，并列入誠信記錄。

2016年在資質(zhì)審查過程中，各級環(huán)境保護(hù)部門對存在違規(guī)問題的132家環(huán)評機(jī)構(gòu)予以行政處理處罰共計(jì)201次。其中，36家環(huán)評機(jī)構(gòu)受到兩次及以上行政處理處罰。

2.3 環(huán)評隊(duì)伍發(fā)展規(guī)模及經(jīng)營模式發(fā)生變化

（1）環(huán)評隊(duì)伍發(fā)展規(guī)模

從環(huán)評機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模來講，根據(jù)全國環(huán)境影響評價資質(zhì)管理信息系統(tǒng)，截至2017年4月，我國環(huán)評機(jī)構(gòu)總計(jì)913家，其中具有甲級資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)181家，具有乙級資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)732家。環(huán)評機(jī)構(gòu)總數(shù)較2015年減少202家，削減了18.1%。環(huán)評機(jī)構(gòu)數(shù)量的大幅縮減，主要受脫鉤改制影響。

按地區(qū)分布，環(huán)評機(jī)構(gòu)總數(shù)位列前三的省份分別為北京77家、山東68家、江蘇64家；甲級機(jī)構(gòu)數(shù)量前三位的省份為北京43家、上海11家、四川及江蘇各10家。按照類型及地域分布見圖1。

圖1 全國環(huán)評機(jī)構(gòu)區(qū)域分布情況（截至2017年4月）

隨著環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤的完成和環(huán)境保護(hù)部對于資質(zhì)審查的更加嚴(yán)格，環(huán)評機(jī)構(gòu)的數(shù)量與前幾年相比明顯減少。環(huán)評市場正處于劇烈的變動時期，內(nèi)部競爭更加激烈，外部資金和企業(yè)的介入也更加明顯。

從環(huán)評工程師人員來講，截至2017年4月，全國已申報(bào)的環(huán)評工程師共計(jì)11,032人，較2015年減少413人，減少了3.7%。全國環(huán)評工程師專業(yè)類別統(tǒng)計(jì)見圖2。

圖2 全國環(huán)境影響評價工程師專業(yè)類別統(tǒng)計(jì)（截至2017年4月26日）

因改制脫離環(huán)評工程師崗位，環(huán)評工程師人數(shù)并沒有出現(xiàn)大量削減的情況，根據(jù)目前管理規(guī)定，并沒有對戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評機(jī)構(gòu)及編寫人員進(jìn)行資質(zhì)要求，故大量戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評機(jī)構(gòu)及編寫人員游離在申報(bào)環(huán)評工程師之外，這部分隊(duì)伍具有一定規(guī)模，有待行業(yè)自律及管理。

（2）環(huán)評隊(duì)伍經(jīng)營模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量下降，傳統(tǒng)環(huán)評業(yè)務(wù)萎縮，以及近年來我國各級政府簡政放權(quán)強(qiáng)度大，環(huán)評審批權(quán)限逐級下放，環(huán)評分類管理級別較之前有所降低，環(huán)評程序簡化，使得環(huán)評機(jī)構(gòu)的營業(yè)收入受到一定沖擊。環(huán)評機(jī)構(gòu)單一將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評作為主要業(yè)務(wù)已不能在環(huán)評市場中生存，加之綜合型環(huán)保集團(tuán)進(jìn)入環(huán)評市場，強(qiáng)勢參與市場競爭，給部分環(huán)評機(jī)構(gòu)帶來沖擊。環(huán)評機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍正在向多元化發(fā)展。

隨著環(huán)評改革的進(jìn)程進(jìn)一步進(jìn)行，環(huán)評行業(yè)正在向機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展，積極開展環(huán)評技術(shù)研究，提升技術(shù)優(yōu)勢，增強(qiáng)技術(shù)實(shí)力。

2.4 環(huán)評審批管理及環(huán)評技術(shù)核查

陳吉寧部長在2017年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上的講話中總結(jié)到，2016年，在環(huán)評審批方面，建立項(xiàng)目環(huán)評審批與區(qū)域環(huán)評規(guī)劃、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動的“三掛鉤”機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)部圍繞“劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)”3個環(huán)節(jié)，以“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理。深入推進(jìn)京津冀、長三角和珠三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評，審查45項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價文件。嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評準(zhǔn)入，國家層面批復(fù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件80項(xiàng)，涉及總投資10,584億元；對11個不符合環(huán)境準(zhǔn)入要求的“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目不予審批，涉及總投資970億元。開展建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管工作專項(xiàng)檢查，全國31個?。▍^(qū)、市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和420個地市級環(huán)境保護(hù)部門實(shí)現(xiàn)環(huán)評審批和環(huán)保驗(yàn)收信息每周聯(lián)網(wǎng)報(bào)送。切實(shí)發(fā)揮環(huán)評源頭預(yù)防作用。

深化行政審批制度改革，取消“環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”行政許可事項(xiàng)，環(huán)境影響登記表項(xiàng)目由審批制改為備案制管理，開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價清單式管理試點(diǎn)，制定京津冀環(huán)評管理綜合改革試點(diǎn)方案。

為進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批，統(tǒng)一管理尺度，2016年環(huán)境保護(hù)部頒布了水泥制造、煤炭采選、汽車整車制造、鐵路、制藥、水利（引調(diào)水工程）、航道等七個行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）。

2016年，環(huán)境保護(hù)部對全國10個省及其市縣重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)5家環(huán)評機(jī)構(gòu)8個環(huán)評文件中出現(xiàn)質(zhì)量問題，因文件編制質(zhì)量較差，給予該5家環(huán)評機(jī)構(gòu)限期整改6個月的處罰，并對相應(yīng)的5名環(huán)評文件編制主持人給予限期整改6個月的處罰。

2.5 重構(gòu)環(huán)評導(dǎo)則體系，著力提高環(huán)評工作水平

環(huán)境保護(hù)部《“十三五”環(huán)境影響評價改革實(shí)施方案》中將“優(yōu)化技術(shù)導(dǎo)則體系”列為技術(shù)支撐之一，明確“建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的源強(qiáng)、要素、專題技術(shù)導(dǎo)則體系”。

為適應(yīng)環(huán)保工作的新要求和環(huán)評改革的新精神，環(huán)境保護(hù)部正在進(jìn)行環(huán)評導(dǎo)則體系重構(gòu)。

為進(jìn)一步提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的科學(xué)性和規(guī)范性，2016年12月6日，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 2.1-2016）正式發(fā)布。此次修訂是繼2011年后的再次修訂，通過對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，推動將環(huán)評關(guān)注重點(diǎn)聚焦在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)對策措施上，在實(shí)現(xiàn)環(huán)評機(jī)構(gòu)瘦身的同時，加強(qiáng)環(huán)評技術(shù)的深化。尤其是將公眾參與和環(huán)境影響評價文件編制工作分離，公眾參與將不再出現(xiàn)在環(huán)評機(jī)構(gòu)出具的環(huán)評報(bào)告中，而是由企業(yè)自行開展，并單獨(dú)報(bào)送。建設(shè)單位將作為環(huán)評公眾參與的唯一責(zé)任主體，由其組織開展環(huán)評公眾參與。

環(huán)境保護(hù)部于2016年1月7日發(fā)布了《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 地下水環(huán)境》；6月24日發(fā)布了《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 核電廠環(huán)境影響報(bào)告書的格式和內(nèi)容》；12月6日發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》，優(yōu)化了環(huán)評工作和環(huán)境影響報(bào)告書（表）編制內(nèi)容；以及《生物多樣性觀測技術(shù)導(dǎo)則 水生維管植物》等48項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

目前，環(huán)境保護(hù)部正在對《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號）進(jìn)行修訂，以期解決環(huán)評公眾參與中弄虛作假、責(zé)任主體不明確、程序復(fù)雜、非環(huán)保訴求影響環(huán)評公眾參與有效性、違法成本低等問題，以及對《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》進(jìn)行修訂，來適應(yīng)國家行政審批制度改革和環(huán)評制度改革的需求，進(jìn)一步提高環(huán)境影響評價的科學(xué)性和審批效率。

2.6 環(huán)境保護(hù)部推動規(guī)劃環(huán)評落地

為推動規(guī)劃環(huán)評落地，環(huán)境保護(hù)部于2016年1月至2月連續(xù)出臺了一系列文件，主要包括《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》《關(guān)于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》等，促進(jìn)了環(huán)評參與宏觀綜合決策并充分發(fā)揮了源頭預(yù)防作用。

2016年10月27日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的通知》，強(qiáng)調(diào)要落實(shí)“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（簡稱“三線一單”）約束，建立項(xiàng)目環(huán)評審批與規(guī)劃環(huán)評、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動機(jī)制（簡稱“三掛鉤”機(jī)制），更好地發(fā)揮環(huán)評制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。

推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評落地，研究開展“三線一單”試點(diǎn)，制定《區(qū)域國土空間環(huán)境評價工作實(shí)施方案》。完成京津冀、長三角、珠三角地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評，開展長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)評和長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價與核查。

3 環(huán)境影響評價行業(yè)存在的主要問題及發(fā)展方向

在環(huán)評改革進(jìn)程中，陳吉寧部長曾多次強(qiáng)調(diào)，環(huán)評制度只能加強(qiáng)，不能削弱；要加快推薦環(huán)評制度改革，圍繞“劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)”三個環(huán)節(jié)，讓環(huán)評回歸本意，真正發(fā)揮其在源頭預(yù)防上的關(guān)鍵作用。

環(huán)評工作面臨新的形勢、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)。在改革進(jìn)程中，也凸現(xiàn)出環(huán)評工作的一些問題，如戰(zhàn)略及規(guī)劃環(huán)評“落地”難，項(xiàng)目環(huán)評背負(fù)太多，公眾參與定位不清，事中事后監(jiān)管機(jī)制不完善，一些地方接不住、管不好，環(huán)評市場存在諸多違規(guī)現(xiàn)象，環(huán)評公信力不夠等。

3.1 環(huán)評行業(yè)整體技術(shù)水平需要進(jìn)一步改進(jìn)

在技術(shù)導(dǎo)則體系方面：技術(shù)導(dǎo)則體系作為環(huán)評行業(yè)技術(shù)的重要支撐，其基礎(chǔ)作用顯著。我國環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系雖然經(jīng)歷了幾十年的修訂和增補(bǔ)，已經(jīng)基本全面，但還存在很多問題。如缺少頂層設(shè)計(jì)，結(jié)構(gòu)不盡合理；內(nèi)容寬泛，定位不夠準(zhǔn)確；針對性不強(qiáng)，未能對最新的環(huán)境管理做支撐；導(dǎo)則的科學(xué)性、規(guī)范性、適用性尚待提高。為適應(yīng)環(huán)保工作的新要求和環(huán)評改革的新精神，重新構(gòu)建環(huán)評導(dǎo)則體系迫在眉睫。

在環(huán)評機(jī)構(gòu)技術(shù)水平方面：國家鼓勵環(huán)評機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，積極開展環(huán)境影響評價技術(shù)研究，提升技術(shù)優(yōu)勢，增強(qiáng)技術(shù)實(shí)力，形成一批區(qū)域性和專業(yè)性的技術(shù)中心。我國環(huán)評隊(duì)伍目前的專業(yè)技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量并不理想，很少有環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響評價技術(shù)研究，脫鉤改制前具有研發(fā)背景的事業(yè)單位環(huán)評機(jī)構(gòu)也脫離出來，環(huán)評機(jī)構(gòu)的完全市場化運(yùn)作，對技術(shù)研究氛圍有一定的影響。而原本就沒有科研背景的環(huán)評機(jī)構(gòu)，從零做起，需要一段漫長的進(jìn)程。

在環(huán)評市場方面：在改革轉(zhuǎn)型時，隨著審批權(quán)限下放，分類管理級別調(diào)整，市場氛圍逐漸調(diào)整，各環(huán)評機(jī)構(gòu)逐漸適應(yīng)新的模式，適應(yīng)不同地方環(huán)保主管部門的管理思路。某些環(huán)評機(jī)構(gòu)低價搶占市場，鉆審批權(quán)限下放的空子，搞惡性競爭，使得環(huán)評報(bào)告技術(shù)水平低下，影響環(huán)評行業(yè)技術(shù)水平。此外，某些環(huán)評機(jī)構(gòu)為搶占市場，在沒有完整的分公司管理體制情況下，在地方大量設(shè)立分公司，在與資本市場、報(bào)告質(zhì)量、審批結(jié)果之間進(jìn)行博弈時，通常環(huán)評報(bào)告質(zhì)量會進(jìn)行少許讓步，這種情況使得環(huán)評作用大打折扣，勢必會使環(huán)評公信力受到影響。

在審批機(jī)構(gòu)方面：自從審批權(quán)限下放，如何接得住、管得好、統(tǒng)一尺度就成了各地方環(huán)境主管部門首要解決的問題。2016年年底國家已經(jīng)頒布了水泥制造、煤炭采選等七個行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批原則（試行）。

3.2 與排污許可制度銜接，向環(huán)保管家模式發(fā)展

隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)評行業(yè)也在著手向橫向發(fā)展，環(huán)評工作正在與其他環(huán)境管理制度進(jìn)行銜接與協(xié)同，以期形成合力。環(huán)評是預(yù)防，有很多制度與環(huán)評密切相關(guān)，做好環(huán)評與橫向環(huán)境管理制度的協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。

在排污許可制度方面，為貫徹落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，推進(jìn)排污許可證制度實(shí)施，探討環(huán)評和排污許可及其配套制度的有機(jī)銜接，助力環(huán)評行業(yè)橫向發(fā)展，中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價行業(yè)分會（以下簡稱“環(huán)評分會”）2016年先后在?？?、山東、南京等城市召開排污許可制度交流會，為廣大會員單位提供新視角、新思路。2016年年底成立環(huán)評分會排污許可技術(shù)聯(lián)盟，目前，聯(lián)盟成員為80余家，聯(lián)盟旨在發(fā)揮各自行業(yè)與區(qū)域優(yōu)勢，配合國家排污許可制實(shí)施部署，推進(jìn)排污許可進(jìn)程。

在環(huán)保管家模式方面，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部2016年4月14日頒布的《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》：“推進(jìn)環(huán)境咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵有條件的工業(yè)園區(qū)聘請第三方專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司作為‘環(huán)保管家’，向園區(qū)提供監(jiān)測、監(jiān)理、環(huán)保設(shè)施建設(shè)運(yùn)營、污染治理等一體化環(huán)保服務(wù)和解決方案?！惫膭畹谌阶鳛榄h(huán)保管家進(jìn)行咨詢服務(wù)?！碍h(huán)評分會”2016年先后在成都、石家莊等地開展環(huán)保管家技術(shù)交流，旨在貫徹落實(shí)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》，推動環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，提高第三方治理服務(wù)水平。2016年年底成立環(huán)評分會環(huán)保管家技術(shù)聯(lián)盟，目前聯(lián)盟成員共計(jì)80余家，旨在促進(jìn)環(huán)境綜合服務(wù)行業(yè)內(nèi)優(yōu)勢資源整合和共享，引領(lǐng)會員單位轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)模式，建立健全“環(huán)保管家”服務(wù)理念、服務(wù)模式和服務(wù)內(nèi)容。

3.3 推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評落地，提升規(guī)劃環(huán)評技術(shù)力量

規(guī)劃環(huán)評是環(huán)保參與國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策的第一窗口，必然成為推動中國經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型的重要手段。環(huán)評工作以規(guī)劃環(huán)評為龍頭，上接戰(zhàn)略環(huán)評，下推項(xiàng)目環(huán)評，從布局的源頭預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，改善環(huán)境質(zhì)量。

當(dāng)前，規(guī)劃環(huán)評存在落地難、參與宏觀綜合決策能力弱、優(yōu)化空間布局和嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入方面不能充分發(fā)揮重要作用等問題。究其原因，一是規(guī)劃環(huán)評早期介入原則落實(shí)不到位，無法參與到政府最初的設(shè)想當(dāng)中，無法起到提早預(yù)防的作用；二是規(guī)劃環(huán)評制度尚不健全，技術(shù)導(dǎo)則體系不夠完善，不能滿足當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評編寫技術(shù)需求，加之規(guī)劃環(huán)評隊(duì)伍尚未成熟，很多環(huán)評機(jī)構(gòu)在規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方面尚處于摸索階段，規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量難以與其重要性定位相匹配；三是規(guī)劃環(huán)評技術(shù)審查意見難以形成剛性約束，相關(guān)責(zé)任追究制度未落實(shí)；四是規(guī)劃環(huán)評審查結(jié)論并非規(guī)劃執(zhí)行約束性結(jié)論。由此，規(guī)劃普遍存在“無力感”“落地難”的問題，規(guī)劃環(huán)評工作推進(jìn)不平衡、不深入，規(guī)劃“編而不評”“未評先批”、規(guī)劃環(huán)評“評而不用”等現(xiàn)象仍然存在。

為切實(shí)深入推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施，首先需要依據(jù)最新形勢對《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》進(jìn)行修訂，推動規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過程中的環(huán)評工作，加強(qiáng)規(guī)劃及環(huán)評二者有機(jī)互動；加強(qiáng)督政問責(zé)，將規(guī)劃環(huán)評責(zé)任落實(shí)作為環(huán)保督政的重要內(nèi)容；完善相關(guān)技術(shù)。、規(guī)范要求，加強(qiáng)對環(huán)評隊(duì)伍規(guī)劃的環(huán)評技術(shù)培訓(xùn)，提高規(guī)劃環(huán)評技術(shù)能力，壯大規(guī)劃環(huán)評隊(duì)伍技術(shù)力量；同時應(yīng)加強(qiáng)對規(guī)劃環(huán)評行業(yè)的誠信建設(shè)以及自律管理。

3.4 加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，開展行業(yè)自律

環(huán)評是環(huán)保的第一道門檻，是生態(tài)文明建設(shè)的保障措施之一。在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的新要求、新任務(wù)下，開展環(huán)評行業(yè)自律，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，是簡政放權(quán)后從行業(yè)自律的角度加強(qiáng)環(huán)評隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范從業(yè)行為的必然選擇。環(huán)評行業(yè)自律將成為環(huán)評行業(yè)發(fā)展的必然方向。

2016年是環(huán)評行業(yè)深化改革的一年，是制度重建、市場重組的起始年。無論從管理部門、環(huán)評機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員，都面臨著新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，勢必會出現(xiàn)新的問題、新的困難。環(huán)評人將秉持科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的態(tài)度，團(tuán)結(jié)一致，推動環(huán)評工作全面躍進(jìn)新階段，為改善環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

Development Report on Environmental Impact Assessment Industry in 2016

(EIA Industry Branch of CAEPI, Beijing 100037, China)

The paper summarizes the development environment and status of China environmental impact assessment industry in 2016, puts forward the countermeasures and suggestions to resolve the main problems existed in the industries, and makes a prospect on the industry development.

environmental impact assessment; industry development; countermeasure and suggestion

X324

A

1006-5377（2017）06-0022-06