中國(guó)特色國(guó)企治理理論體系基本形成

秦永法

國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的完善既有靜態(tài)內(nèi)容也有動(dòng)態(tài)內(nèi)容，既有外部治理要素也有內(nèi)部治理要素，就目前的情況看，實(shí)現(xiàn)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等提出的目標(biāo)，相關(guān)方面的改革任務(wù)依然很重

完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是“全面推進(jìn)依法治企、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”，國(guó)務(wù)院辦公廳2017年5月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》）繼承、豐富了中共中央歷次全會(huì)關(guān)于完善國(guó)企治理的要求，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定}生作用以及國(guó)企是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體這一改革基本遵循，把實(shí)踐探索尤其是中央企業(yè)2004年開(kāi)展的董事會(huì)試點(diǎn)以來(lái)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，上升到中央政府完善國(guó)企治理的政策層面，與《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]22號(hào)）、《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2015]44號(hào)）、《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]63號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]79號(hào)）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2017]38號(hào)）等，系統(tǒng)回答了實(shí)踐中存在的一些重大問(wèn)題，建立和完善了具有中國(guó)特色的國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)理論體系。

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以管資本為主

《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中的職能和作用，對(duì)職責(zé)定位、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式和監(jiān)管手段提出了工作努力方向和目標(biāo)要求，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》對(duì)監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)職能進(jìn)一步細(xì)化，《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》從治理的角度對(duì)不同股權(quán)結(jié)構(gòu)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的依據(jù)、履職的內(nèi)容以及工作方式進(jìn)行了界定。

《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》提出逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋，監(jiān)管的重點(diǎn)包括加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)監(jiān)督等依照《公司法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)行使的股東職權(quán)，監(jiān)管依托市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，依托責(zé)任體系建立以及違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)責(zé)任追究、重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制，形成責(zé)權(quán)利對(duì)等的制度閉環(huán)；充分考慮到國(guó)企的產(chǎn)權(quán)屬性和改革的進(jìn)行時(shí)態(tài)，文件對(duì)企業(yè)分類及分類后的考核體系和方法、產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、激勵(lì)約束機(jī)制的完善、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理等作出了制度安排。文件提出，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)集團(tuán)的整體監(jiān)管，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，由一級(jí)企業(yè)依法依規(guī)決策；將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合承擔(dān)的公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位?！薄蛾P(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》專題就國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、監(jiān)管方式和手段進(jìn)一步作了細(xì)化安排，按照事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)的思路，更多運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化的監(jiān)管方式。上述兩個(gè)文件、《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》都給予公司章程很重要的地位，全文有17處提到“公司章程”，其中將“法律法規(guī)和公司章程”并列作為“行為準(zhǔn)則、依據(jù)”的有8處。公司章程是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管“一企一策”最重要的法律文本，是出資人機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利、履行股東義務(wù)的重要依據(jù)，《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定出資人機(jī)構(gòu)有關(guān)監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)依法納入公司章程。

黨組織在國(guó)企治理中具有法定地位

加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)方面，《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：將黨建工作總體要求納入國(guó)企章程，明確企業(yè)黨組織在企業(yè)決策監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，明確黨組織在國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位；堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制；中央企業(yè)黨組織書(shū)記同時(shí)擔(dān)任企業(yè)其他主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立1名專職抓企業(yè)黨建工作的副書(shū)記等。

《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)思想政治工作，支持董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層依法履行職責(zé)，保證黨和國(guó)家方針政策的貫徹執(zhí)行；要求國(guó)企董事、監(jiān)事、經(jīng)理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報(bào)告?zhèn)€人履職和廉潔自律情況；上級(jí)黨組織對(duì)國(guó)企紀(jì)檢組組長(zhǎng)（紀(jì)委書(shū)記）實(shí)行委派制度和定期輪崗制度，紀(jì)檢組組長(zhǎng)（紀(jì)委書(shū)記）可列席董事會(huì)和董事會(huì)專門(mén)委員會(huì)的會(huì)議；黨組（黨委）書(shū)記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任，推進(jìn)中央企業(yè)黨組（黨委）專職副書(shū)記進(jìn)入董事會(huì)。在董事會(huì)選聘經(jīng)理層成員工作中，上級(jí)黨組織及其組織部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨委發(fā)揮確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等作用；積極探索董事會(huì)通過(guò)差額方式選聘經(jīng)理層成員。這些內(nèi)容在其他法律法規(guī)中較少提及，如《公司法》第19條僅規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！倍凇镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，對(duì)于黨組織在國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中的地位并無(wú)規(guī)定。

董事會(huì)在國(guó)企治理中具有突出的作用

《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》將董事會(huì)建設(shè)作為健全國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，重申董事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、董事會(huì)議事規(guī)則、董事隊(duì)伍建設(shè)提出了比較明確的指向和要求，明確提出要充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、“一把手”說(shuō)了算的問(wèn)題。這是中央文件第一次提出外部董事這一概念并要求董事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬來(lái)源渠道。

可以說(shuō)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委自2004年開(kāi)始的中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)的一些做法，得到了認(rèn)可并且在《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《治理指導(dǎo)意見(jiàn).》等文件中加以固化?！吨卫碇笇?dǎo)意見(jiàn)》總結(jié)吸收了中央企業(yè)董事試點(diǎn)的一些成功做法。如：國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事，定期向董事會(huì)報(bào)告工作；落實(shí)董事會(huì)年度工作報(bào)告制度；加強(qiáng)公司治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)；落實(shí)董事職權(quán)，增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，探索進(jìn)行董事會(huì)選聘經(jīng)理層試點(diǎn)；建立董事會(huì)決議跟蹤落實(shí)以及后評(píng)估制度；建立完善外部董事選聘和管理制度，擴(kuò)大專職外部董事隊(duì)伍，選聘一批現(xiàn)職國(guó)企負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任專職外部董事；國(guó)有獨(dú)資公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生；以及對(duì)設(shè)立董事專門(mén)委員會(huì)的要求，尤其要求其中的薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)應(yīng)由外部董事組成等，均為中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)的核心內(nèi)容和工作著力點(diǎn)，也是比較成功的做法。在人事安排上，《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事”，其中國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)作為企業(yè)法定代表人，對(duì)企業(yè)改革發(fā)展負(fù)首要責(zé)任。依照《公司法》的立法精神，《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件提出國(guó)有獨(dú)資公司外部董事人選由出資人機(jī)構(gòu)商有關(guān)部門(mén)提名，國(guó)有全資公司、國(guó)有控股企業(yè)的董事由相關(guān)股東依據(jù)股權(quán)份額推薦派出。國(guó)有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦。

治理主體之間的制衡、全方位監(jiān)督和問(wèn)責(zé)進(jìn)一步強(qiáng)化

《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)各個(gè)治理主體責(zé)、權(quán)、利對(duì)等，各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互之間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡，這是形成良好治理機(jī)制的基礎(chǔ)，也是《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)的核心內(nèi)容。

其中，監(jiān)督包括四個(gè)層面。一是來(lái)源于出資人的監(jiān)督?！吨卫碇笇?dǎo)意見(jiàn).》提出要建立對(duì)董事會(huì)重大決策的合規(guī)性審查機(jī)制。這項(xiàng)工作主要依托于出資人機(jī)構(gòu)及其委派的董事、監(jiān)事，董事與監(jiān)事的履職情況出資人要進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，并作為更換董事與監(jiān)事的重要依據(jù)?！吨卫碇笇?dǎo)意見(jiàn)》等文件提出了出資人機(jī)構(gòu)的“清單式”監(jiān)管，強(qiáng)化了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督，延續(xù)了長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資企業(yè)，由政府派出外派監(jiān)事會(huì)依法實(shí)行監(jiān)督，提高專職監(jiān)事比例，增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性和權(quán)威性?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出試點(diǎn)由出資人機(jī)構(gòu)向國(guó)有獨(dú)資公司委派總會(huì)計(jì)師，以強(qiáng)化財(cái)務(wù)事項(xiàng)的監(jiān)督。第二是職工的民主監(jiān)督。第三是加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督，建立國(guó)企重大事項(xiàng)信息公開(kāi)和對(duì)外披露制度?！蛾P(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)企信息公開(kāi)制度，建設(shè)陽(yáng)光國(guó)企。這一規(guī)定符合國(guó)企的屬性，借鑒了上市公司和新加坡淡馬錫公司的做法，幾年來(lái)中央企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了嘗試，一些已公布了企業(yè)年報(bào)、社會(huì)責(zé)任報(bào)告，負(fù)責(zé)人薪酬今年始公布在本企業(yè)網(wǎng)站上。第四個(gè)是加強(qiáng)黨組織的監(jiān)督，《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督作用，國(guó)企董事、監(jiān)事、經(jīng)理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報(bào)告?zhèn)€人履職和廉潔自律情況。上級(jí)黨組織對(duì)國(guó)企紀(jì)檢組組長(zhǎng)（紀(jì)委書(shū)記）實(shí)行委派制度和定期輪崗制度。明確紀(jì)檢組組長(zhǎng)（紀(jì)委書(shū)記）可列席董事會(huì)和董事會(huì)專門(mén)委員會(huì)的會(huì)議。

《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《治理指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策法規(guī)相繼出臺(tái)，明確了國(guó)企的法人治理結(jié)構(gòu)模式，形成了具有中國(guó)特色的國(guó)企治理的理論體系，指明了改革的方向和目標(biāo)?！吨卫碇笇?dǎo)意見(jiàn)》明確設(shè)定到2017年底前國(guó)企公司制改革基本完成、到2020年國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，比如黨組織在國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位更加牢固，國(guó)有獨(dú)資、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，國(guó)有控股企業(yè)實(shí)行外部董事派出制度，黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全面落實(shí)，企業(yè)民主監(jiān)督和管理明顯改善，完成外派監(jiān)事會(huì)改革等。完成這些目標(biāo)任務(wù)，需要造就一大批政治堅(jiān)定、善于經(jīng)營(yíng)、充滿活力的董事長(zhǎng)和職業(yè)經(jīng)理人，需要培育一支德才兼?zhèn)洹I(yè)務(wù)精通、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)亩隆⒈O(jiān)事隊(duì)伍，需要配套推進(jìn)包括完善市場(chǎng)機(jī)制在內(nèi)的其他方面的改革。國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)的完善既有靜態(tài)內(nèi)容也有動(dòng)態(tài)內(nèi)容，既有外部治理要素也有內(nèi)部治理要素，就目前的情況看，實(shí)現(xiàn)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等提出的目標(biāo)，相關(guān)方面的改革任務(wù)依然很重。