美國2014年新農(nóng)業(yè)法改革及其對我國的啟示

摘 要：美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》在農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)研發(fā)、農(nóng)業(yè)保險、擴大農(nóng)業(yè)支持領(lǐng)域、高附加值農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域進行了優(yōu)化和調(diào)整，通過分析我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的農(nóng)戶受教育程度較低、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平較低、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平較低以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融支持不足等方面問題，從農(nóng)產(chǎn)品附加值提高、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)公共物品投入以及農(nóng)業(yè)保險體系等方面提出了美國新農(nóng)業(yè)法改革對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗啟示。

關(guān)鍵詞：《2014年農(nóng)業(yè)法案》；農(nóng)業(yè)改革；經(jīng)驗借鑒

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。美國是世界著名的農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，據(jù)統(tǒng)計，美國300多萬涉農(nóng)人口憑借極高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率為美國約3億人口提供農(nóng)產(chǎn)品保障。以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為例，美國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)高度發(fā)達，80%以上的農(nóng)產(chǎn)品都是經(jīng)過加工后上市，農(nóng)產(chǎn)品增值達到5倍以上，美國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模大，集約化程度高，產(chǎn)出效率高。美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》于2014年2月經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署并獲得美國國會通過和實施，本法案在農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)研發(fā)、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)支持領(lǐng)域擴大、高附加值農(nóng)產(chǎn)品等領(lǐng)域進行了優(yōu)化和調(diào)整。作為最新一期的農(nóng)業(yè)法案，《2014年農(nóng)業(yè)法案》在后續(xù)很長一段時間內(nèi)對美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮政策指導的功能。通過分析《2014年農(nóng)業(yè)法案》的特點，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，梳理美國新農(nóng)業(yè)法對我國的啟示，具有重要的理論意義和實踐意義。

一、美國新農(nóng)法改革及其特點分析

農(nóng)業(yè)立法體系建設(shè)，是美國加強農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀管理和調(diào)控重要政策性工具，2008年，美國國會頒布實施的《2008年食物、自然保護與能源法案》通過并實施，該法案于2012年失效，作為該法案的后續(xù)法案，美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》，又稱為《2014年美國農(nóng)場法案》于2014年2月經(jīng)奧巴馬總統(tǒng)簽署后獲得美國國會通過和實施。作為最新一期的農(nóng)業(yè)法案，《2014年農(nóng)業(yè)法案》在后續(xù)很長一段時間內(nèi)對美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮政策指導的功能。較《2008年食物、自然保護與能源法案》，美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》的政策調(diào)整主要體現(xiàn)在以下方面：

1.建立了較為全面的農(nóng)業(yè)支持體系?！?014年農(nóng)業(yè)法案》繼續(xù)保持了較高強度的農(nóng)業(yè)發(fā)展財政支持力度，2014—2023年度，美國聯(lián)邦政府預算9560億美元用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)支出，其中食品營養(yǎng)項目預算7560億美元，農(nóng)作物保險預算898億美元，農(nóng)業(yè)自然保護項目預算560億美元，農(nóng)業(yè)商品化項目預算444億美元，農(nóng)業(yè)其他支出預算約82億美元。

2.農(nóng)業(yè)補貼政策方面。《2008年食物、自然保護與能源法案》建立了直接面向農(nóng)戶和農(nóng)產(chǎn)品的財政補貼機制，該舉措在后續(xù)實施的過程中收到了世界貿(mào)易組織的強烈反對，認為該政策嚴重違反了國際貿(mào)易公平性原則和世界貿(mào)易組織成員國共同承諾的反國家補貼的原則。為此，《2014年農(nóng)業(yè)法案》大幅度削減了農(nóng)業(yè)直接補貼項目，但是在間接項目的補貼方面依然維持了較高的強度。

3.進一步強化對農(nóng)業(yè)研發(fā)的支持。《2014年農(nóng)業(yè)法案》進一步強化對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性技術(shù)的研發(fā)投入，在資助領(lǐng)域方面，新的農(nóng)業(yè)法案不僅支持農(nóng)業(yè)本身的科學研究，也支持環(huán)境等因素變化對農(nóng)業(yè)的影響以及農(nóng)業(yè)的應(yīng)對機制等宏觀問題研究。美國農(nóng)業(yè)的實踐證明了科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心作用，例如，在科技的驅(qū)動下美國玉米曾創(chuàng)下畝產(chǎn)超過1800公斤的記錄，而我國玉米的平均畝產(chǎn)量僅為400公斤左右。

4.農(nóng)業(yè)支持領(lǐng)域進一步擴大。《2014年農(nóng)業(yè)法案》在農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)科研等項目提供資金支持的基礎(chǔ)上，特別注重農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入等領(lǐng)域的支持力度，例如新農(nóng)業(yè)法案建立了垃圾處理與農(nóng)業(yè)節(jié)能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)教育項目、農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目等項目支持機制，從而進一步擴大了農(nóng)業(yè)支持領(lǐng)域。

5.加強對高附加值農(nóng)產(chǎn)品的支持力度?！?014年農(nóng)業(yè)法案》通過建立“高附加值農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)贈款”計劃加強對高附加值農(nóng)產(chǎn)品的支持力度，實踐中，美國始終致力于通過農(nóng)產(chǎn)品的精深加工提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，例如，美國稻米加工企業(yè)主要生產(chǎn)精米、預煮米和即食食品，稻殼用作燃料轉(zhuǎn)化能源，米糠主要由專業(yè)公司生產(chǎn)米糠油或飼料，又如，美國企業(yè)利用骨頭副產(chǎn)物加工硫酸軟骨素、氨基多糖等預防關(guān)節(jié)病的高附加值營養(yǎng)保健品都是農(nóng)產(chǎn)品精深加工的典型案例。

6.農(nóng)業(yè)保險的力度和范疇進一步豐富。受制于自然風險的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在較大不確定性，為了穩(wěn)定市場價格、保護農(nóng)戶利益，美國建立了農(nóng)業(yè)保險制度。美國農(nóng)業(yè)保險由巨災(zāi)保險與附加保險兩部分構(gòu)成，《2014年農(nóng)業(yè)法案》降低了直接支付、反周期補貼和平均收入選擇補貼等項目，提高農(nóng)業(yè)保險資金，預算安排農(nóng)作物保險預算898億美元，約占財政預算總數(shù)的10%，體現(xiàn)出美國對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重視程度。

二、我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題分析

實踐中，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題體現(xiàn)在農(nóng)戶受教育程度較低、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平較低、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平較低以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融支持不足等方面：

1.農(nóng)戶受教育程度較低。據(jù)統(tǒng)計我國務(wù)農(nóng)人口中超過50歲以上的務(wù)農(nóng)人口約占務(wù)農(nóng)人口總數(shù)的50%、超過70% 的務(wù)農(nóng)人口僅受過初中教育，這種農(nóng)戶受教育程度的現(xiàn)狀不利于農(nóng)業(yè)科技教育、網(wǎng)絡(luò)化農(nóng)產(chǎn)品營銷等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平較低?？萍疾康南嚓P(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到55.2%，遠低于以色列農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到96%、日本農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率約為80%的發(fā)展水平，亟需建立以農(nóng)業(yè)企業(yè)為核心的技術(shù)創(chuàng)新體系。

3.農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平較低。長期以來，我國農(nóng)業(yè)在發(fā)展的過程中，由于大量使用化學肥料以及農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)較低，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、耕地嚴重破壞，加之休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式缺乏，造成農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展水平較低。

4.農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融支持不足。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融支持主要依托中國農(nóng)業(yè)銀行等政策性銀行開展，農(nóng)業(yè)發(fā)展的擔保、租賃、基金等多層次金融資本與產(chǎn)業(yè)資本缺乏有效融合，同時，發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品種植和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營風險分散功能的農(nóng)業(yè)保險體系尚未有效建立。

三、美國新農(nóng)法改革對我國的啟示

借鑒美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》的有效做法，結(jié)合我國實際，美國2014年新農(nóng)業(yè)法改革對我國提供了以下啟示：

1.通過農(nóng)產(chǎn)品深加工提高產(chǎn)品價值。美國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)高度發(fā)達，80%以上的農(nóng)產(chǎn)品都是經(jīng)過加工后上市，農(nóng)產(chǎn)品增值達到5倍以上，而我國的農(nóng)產(chǎn)品深加工程度較低，以玉米為例，由于缺乏深加工價值，嚴重制約了我國玉米的國際市場競爭力。因此，我國應(yīng)盡快加強提出支持專用原料基地建設(shè)，發(fā)展產(chǎn)地初加工、精深加工、綜合利用、加工企業(yè)的冷鏈物流的政策措施。

2.建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展機制。我國農(nóng)業(yè)在發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染及資源浪費現(xiàn)象，資源不足與過度開發(fā)等問題。借鑒美國《2014年農(nóng)業(yè)法案》的有效做法，我國有必要盡快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)低碳化發(fā)展的立法體系建設(shè)，通過農(nóng)業(yè)化肥使用、開發(fā)低碳農(nóng)業(yè)環(huán)保材料、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展方式等農(nóng)業(yè)低碳立法實踐建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的長效機制。

3.加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)?？萍荚诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮決定性作用，美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立了四大研究中心以及數(shù)千個農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)和農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)，共同形成了美國的農(nóng)業(yè)科技體系。我國應(yīng)構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)需求為導向的農(nóng)產(chǎn)品加工科技創(chuàng)新體系，開展農(nóng)產(chǎn)品加工關(guān)鍵共性技術(shù)裝備的研發(fā)，加快啟動農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地加工技術(shù)集成基地建設(shè)項目，加強農(nóng)業(yè)科研人員培養(yǎng)。

4.構(gòu)建農(nóng)業(yè)公共物品投入體系。為了糾正農(nóng)業(yè)教育、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、醫(yī)療等具有公共物品性質(zhì)投入的市場無效率和低效率問題，《2014年農(nóng)業(yè)法案》特別重視農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入等領(lǐng)域的支持力度。我國農(nóng)戶受教育程度普遍偏低、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)投入不足，為此，應(yīng)大力加強農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)投入、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)農(nóng)民教育、農(nóng)業(yè)公共電子商務(wù)平臺等農(nóng)業(yè)公共物品投入體系。

5.加強農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)。美國在農(nóng)業(yè)保險體系建設(shè)方面的實踐和經(jīng)驗證明農(nóng)業(yè)保險體系在分散風險、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性、維護農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定等方面的積極作用。我國應(yīng)按照政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進的原則，建立健全政府、保險機構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營為主體的政策性農(nóng)業(yè)保險長效機制，健全農(nóng)業(yè)保險及再保險體系，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險品種和覆蓋面。

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作者簡介：許順亭（1963-1-12），男，河北石家莊人，法學研究學士，河北師范大學政法學院副教授，研究方向：經(jīng)濟法、婚姻法、勞動法等。