淺談行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編制存在的問(wèn)題與對(duì)策

楊晴 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

淺談行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編制存在的問(wèn)題與對(duì)策

楊晴 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理改革是完善我國(guó)公共財(cái)政體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著體制改革的不斷深化，部門(mén)預(yù)算的編制和執(zhí)行也成了政府和社會(huì)備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。部門(mén)預(yù)算的有效實(shí)施對(duì)單位強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性，加強(qiáng)預(yù)算收支管理，提高財(cái)政資金使用效益等發(fā)揮著重要作用。在堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)精細(xì)、有保有壓、績(jī)效評(píng)價(jià)及真實(shí)合法的原則下，從嚴(yán)從緊編制各項(xiàng)支出預(yù)算，深化部門(mén)預(yù)算改革。本文重點(diǎn)分析行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編制中所存在的問(wèn)題，并提出有效的對(duì)策建議，旨在提高財(cái)政資金的使用效率。

行政事業(yè)單位 部門(mén)預(yù)算 問(wèn)題 對(duì)策

一、行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算概述

部門(mén)預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是加強(qiáng)單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個(gè)方面、集預(yù)測(cè)與決策一體的綜合性工作。從操作層面講，部門(mén)預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各部門(mén)編制，來(lái)反映所有收入和支出情況的政府預(yù)算。預(yù)算編制是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各預(yù)算單位依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、政府指示、財(cái)政部門(mén)的部署以及單位履行工作職能的需要，制訂籌集和分配預(yù)算資金年度規(guī)劃的活動(dòng)。部門(mén)預(yù)算由基層預(yù)算單位編制，經(jīng)過(guò)“二上二下”的編報(bào)流程，逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總、最終經(jīng)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，它包括了部門(mén)單位的收入預(yù)算，基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，也充分體現(xiàn)了預(yù)算編報(bào)內(nèi)容的完整性。

二、加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算科學(xué)合理編制的現(xiàn)時(shí)意義

（一）有利于提高財(cái)政資金的使用效率

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的有效實(shí)施，不僅是作為財(cái)政資金的監(jiān)督執(zhí)行手段，更是健全單位財(cái)政資金收支管理的有效抓手。在“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算控制”這四個(gè)環(huán)節(jié)中，預(yù)算編制作為首要工作流程，在預(yù)算管理方面扮演了重要角色。此外，在國(guó)庫(kù)集中支付制度深入推行的背景下，部門(mén)預(yù)算資金的撥付方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，部門(mén)預(yù)算編制的明確和細(xì)化程度將對(duì)集中支付制度的執(zhí)行產(chǎn)生直接影響。進(jìn)一步科學(xué)、合理的編報(bào)部門(mén)預(yù)算，促進(jìn)財(cái)政資金支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和改善，將有利于財(cái)政資金充分合理分配使用，保證其使用效益大大提升。

（二）有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平

單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的本質(zhì)是資金運(yùn)用，而財(cái)政資金最基本的管理方式是預(yù)算管理，在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)層面中，將預(yù)算業(yè)務(wù)控制作為單位內(nèi)部控制的“主線”至關(guān)重要，而合理的預(yù)算編制則是預(yù)算管理控制的起點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。按照財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制管理要求，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)范預(yù)算編制方法的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，加強(qiáng)行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算管理工作，將有效發(fā)揮預(yù)算管理控制的規(guī)范和監(jiān)督職能。

（三）有利于提升政府宏觀調(diào)控能力

行政事業(yè)單位的工作職能是日常履行社會(huì)公共服務(wù)和公共管理，所需資金來(lái)源大部分主要為財(cái)政撥款，隨著財(cái)政改革力度不斷加強(qiáng)，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算資金的監(jiān)督和管理更為嚴(yán)格。因此，實(shí)施科學(xué)合理的預(yù)算編制，能夠提高政府對(duì)財(cái)政性資金的統(tǒng)籌和調(diào)度能力，更好的將財(cái)政資金有效的用在改善民生、提高公共服務(wù)水平上，實(shí)現(xiàn)政府高效的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)國(guó)家政策有效落實(shí)。

三、現(xiàn)階段行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在的主要問(wèn)題

（一）部門(mén)預(yù)算工作意識(shí)不足

一是部門(mén)單位受過(guò)去傳統(tǒng)的預(yù)算做法的思維固化，對(duì)當(dāng)前部門(mén)預(yù)算改革的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的預(yù)算編制任務(wù)重視程度不夠，通常表現(xiàn)在思想不重視、態(tài)度不積極，對(duì)部門(mén)預(yù)算編制敷衍了事，導(dǎo)致預(yù)算編制不精確，年中調(diào)整事項(xiàng)頻頻發(fā)生。二是“基數(shù)+增數(shù)”的剛性思維嚴(yán)重，很多部門(mén)單位都認(rèn)為預(yù)算資金只能逐年增加，不能減少，而不是按照實(shí)際需求和工作計(jì)劃詳細(xì)的作出零基預(yù)算編制。三是認(rèn)為預(yù)算編制只是財(cái)務(wù)人員的工作。部門(mén)預(yù)算涵蓋了行政事業(yè)單位幾乎全部的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，從工程建設(shè)到政府采購(gòu)，從資產(chǎn)信息到人員信息，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都需要單位各部門(mén)全力配合，資金預(yù)算更需要全員參與。

（二）部門(mén)預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作不足

由于年中突發(fā)事件，需要臨時(shí)動(dòng)議的新增申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)常發(fā)生。而這些項(xiàng)目因?yàn)闀r(shí)間的倉(cāng)促，申報(bào)依據(jù)、可行性報(bào)告、績(jī)效目標(biāo)等資料很難準(zhǔn)備充分，使得項(xiàng)目的有效實(shí)施存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，每年部門(mén)預(yù)算編報(bào)安排的時(shí)間很短，從工作部署到匯總上報(bào)時(shí)間多則一周，這往往導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集不全面，計(jì)算不精確，比如人員信息，采購(gòu)信息，任何一處數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確都會(huì)使部門(mén)預(yù)算編制與實(shí)際不符，嚴(yán)重影響了預(yù)算的真實(shí)性和合理性。

（三）部門(mén)預(yù)算編制不科學(xué)、不全面

這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是部門(mén)預(yù)算的編制不夠細(xì)化，對(duì)于實(shí)際要開(kāi)展的項(xiàng)目未落實(shí)到具體的量化分解指標(biāo)上，這就導(dǎo)致了預(yù)算支出較慢，甚至在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中隨意改變支出內(nèi)容的可能性較大，比如，當(dāng)年預(yù)算資金中本應(yīng)該購(gòu)置設(shè)備的，由于預(yù)算細(xì)化程度偏低，中途改變資金用途，支出在維修維護(hù)上。二是中央、市級(jí)一般轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)資金未在部門(mén)預(yù)算中申報(bào)，通常是在年中財(cái)政部門(mén)分配并下達(dá)，項(xiàng)目資金批復(fù)到位所需時(shí)間較長(zhǎng)，財(cái)政資金的支付進(jìn)度很難與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度匹配。像這樣中長(zhǎng)期、或者年中追加、預(yù)算調(diào)整的項(xiàng)目如果不能提前做足充分的準(zhǔn)備工作，預(yù)算編制工作也很難具有科學(xué)性、合理性。三是在編制部門(mén)預(yù)算過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)科目和功能科目分類(lèi)不準(zhǔn)確，資金的用途受到限制。例如：編制工程建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)中“基本建設(shè)支出”與“其他資本性支出”混淆，功能分類(lèi)中“事業(yè)運(yùn)行”與“事業(yè)單位醫(yī)療”混淆，錯(cuò)誤的分類(lèi)無(wú)法將政府支出的內(nèi)容進(jìn)行合理歸納，更不能準(zhǔn)確、科學(xué)的反映出活動(dòng)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模及支出效益。四是績(jī)效目標(biāo)編制不夠完整，主觀隨意性較大?？?jī)效目標(biāo)是編制部門(mén)預(yù)算的起點(diǎn)和依據(jù)，貫穿了預(yù)算管理整個(gè)環(huán)節(jié)，是預(yù)算實(shí)施后所達(dá)到的產(chǎn)出和效果，也是績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，如果預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制不夠完整和準(zhǔn)確，最終將導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法開(kāi)展。

（四）未建立中長(zhǎng)期預(yù)算體制、項(xiàng)目庫(kù)不完善

部門(mén)預(yù)算是單位各項(xiàng)規(guī)劃以預(yù)算資金形式的反映，中長(zhǎng)期項(xiàng)目的管理長(zhǎng)達(dá)3至5年，則對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目資金也應(yīng)該有中長(zhǎng)期預(yù)算。部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)效期為一年，僅對(duì)下年度開(kāi)展的項(xiàng)目做詳細(xì)的預(yù)算編制，缺乏中長(zhǎng)期預(yù)算管理體制。近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)逐步加強(qiáng)了項(xiàng)目預(yù)算三年滾動(dòng)編制。目前，預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)并不完善，像年中臨時(shí)追加項(xiàng)目、市級(jí)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都未在當(dāng)年部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行申報(bào)。

四、完善行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編制的有效對(duì)策

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，實(shí)行全面部門(mén)預(yù)算管理

加強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)是做好預(yù)算編制工作的前提，單位各部門(mén)應(yīng)認(rèn)識(shí)到部門(mén)預(yù)算編制工作是需要全員全過(guò)程參與。為了提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理效率，促進(jìn)預(yù)算資金的合理利用，提高財(cái)政性資金的使用效益，必須建立并完善部門(mén)單位的預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效考評(píng)，只有完善財(cái)政資金收支計(jì)劃、從制度上根本約束，才能確保預(yù)算資金得到安全有效的利用，從而更好的實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位公共管理和服務(wù)的職能。

（二）完善部門(mén)預(yù)算編制方法

采用科學(xué)、合理的預(yù)算編制方法，完善預(yù)算編制過(guò)程，對(duì)于提高預(yù)算管理質(zhì)量有重要意義。逐步建立零基預(yù)算管理模式，部門(mén)單位根據(jù)下年度的工作計(jì)劃如實(shí)編報(bào)預(yù)算，而不是在以前的年度預(yù)算基礎(chǔ)上增增減減，稍作調(diào)整。以實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)，確定合理的編制基數(shù)，做好數(shù)據(jù)核實(shí)、工作分析等基礎(chǔ)工作，預(yù)算編制時(shí)做到經(jīng)濟(jì)科目、功能科目分類(lèi)準(zhǔn)確，平時(shí)多關(guān)注政策文件，做到資金申報(bào)時(shí)有據(jù)可依，保證部門(mén)預(yù)算編制的可操作性、可行性和合理性。

（三）重視部門(mén)中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理

部門(mén)單位應(yīng)該根據(jù)自身的中長(zhǎng)期規(guī)劃，來(lái)編制中長(zhǎng)期資金預(yù)算，編制好每一年度的資金需求量，統(tǒng)籌安排各年度的收入和支出工作情況，也是為了更好的完善部門(mén)預(yù)算編制工作打下基礎(chǔ)。同時(shí)，注重對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的管理，發(fā)展戰(zhàn)略要靠規(guī)劃來(lái)落實(shí)，實(shí)施規(guī)劃要靠項(xiàng)目來(lái)支撐。項(xiàng)目的儲(chǔ)備是申報(bào)項(xiàng)目、爭(zhēng)取資金的前提，在日常工作中，如果將符合條件、經(jīng)過(guò)評(píng)審的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)管理，將會(huì)大大提高部門(mén)預(yù)算編制的效率，也減少了項(xiàng)目預(yù)算編制的隨意性。

（四）不斷提高行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算編報(bào)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

部門(mén)預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，要求較高，部門(mén)單位預(yù)算編報(bào)相關(guān)人員要強(qiáng)化學(xué)習(xí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》以及財(cái)政部門(mén)部署工作文件，掌握預(yù)算管理的思想，積極參加預(yù)算培訓(xùn)，全面提升專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)勝任能力，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保部門(mén)預(yù)算編報(bào)質(zhì)量。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，科學(xué)、合理的部門(mén)預(yù)算編制是預(yù)算管理改革實(shí)施的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它有助于嚴(yán)格控制部門(mén)預(yù)算收支管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力，提高財(cái)政資金使用效益，為此，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)部門(mén)預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題有充分的認(rèn)識(shí)，并引起足夠的重視，努力提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、合理性，切切實(shí)實(shí)將預(yù)算從基層編起，夯實(shí)預(yù)算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)。

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楊晴（1987.9-），女，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，本科學(xué)歷，科員，會(huì)計(jì)學(xué)在職碩士研究生。