改革體制機(jī)制 推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化

周光禮

一、體制機(jī)制變革是推動(dòng)教育改革發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力

上世紀(jì)中后期，我國(guó)教育的大改革創(chuàng)造了大發(fā)展的奇跡。進(jìn)入新世紀(jì)，能否以新的大改革促進(jìn)教育的大提高，是國(guó)人的熱切期盼。改革由問(wèn)題倒逼而發(fā)生，又在不斷破解難題中得以深化。推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革，就是要著力破除體制機(jī)制障礙，最大限度地增強(qiáng)教育發(fā)展的活力。由于現(xiàn)存體制機(jī)制的不完善，教育面臨發(fā)展動(dòng)力不足的困惑。改革旨在對(duì)教育體系存在的矛盾和困惑作出反應(yīng)，一般涉及體制與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，表現(xiàn)為體制機(jī)制的創(chuàng)新。我國(guó)教育改革的總目標(biāo)是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理和制度是一個(gè)國(guó)家教育性質(zhì)、活力和競(jìng)爭(zhēng)力的根本問(wèn)題。深化教育改革，體制機(jī)制變革是關(guān)鍵。

黨的十八大以來(lái)，隨著教育領(lǐng)域的綜合改革全面深化，一批標(biāo)志性、引領(lǐng)性的改革舉措取得明顯成效，教育公共服務(wù)水平和教育治理能力不斷提升，中國(guó)特色社會(huì)主義教育制度體系進(jìn)一步完善，我國(guó)教育總體發(fā)展水平進(jìn)入世界中上行列。然而，隨著教育改革的深入，一些深層次的體制與結(jié)構(gòu)障礙開(kāi)始顯現(xiàn)。人們逐步認(rèn)識(shí)到，微觀層面的教育教學(xué)改革必須以宏觀的體制機(jī)制改革突破為前提，在宏觀的體制機(jī)制沒(méi)有根本改變的前提下，微觀的教育教學(xué)改革往往也只能事倍功半。《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）聚焦體制機(jī)制，提出有針對(duì)性的改革舉措，確保到2020年人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)一步緩解，教育基礎(chǔ)性制度體系基本形成，教育現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展，為發(fā)展具有中國(guó)特色、世界水平的現(xiàn)代教育提供制度支撐。其中，對(duì)如何推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化提出了前瞻性制度安排。

二、基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化是綜合改革的關(guān)鍵領(lǐng)域

基本公共教育服務(wù)是指在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性四個(gè)主要特征，足主要由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)。

推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化是我國(guó)教育改革的核心。加快推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)，要堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題人手，以普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)為方向，健全國(guó)家基本公共教育服務(wù)制度，完善服務(wù)項(xiàng)目和基本標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公共資源投入保障，提高共建能力和共享水平，努力提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，到2020年我國(guó)要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》將基本公共教育服務(wù)體系的構(gòu)建作為基本公共服務(wù)的首要內(nèi)容，明確將普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育、高中階段教育和繼續(xù)教育納人基本公共教育服務(wù)范圍，并進(jìn)一步明確了“十三五”時(shí)期基本公共教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各級(jí)地方政府有效開(kāi)展基本公共教育服務(wù)提供了重要依據(jù)。

應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化提供了可能的條件，有什么樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r才能產(chǎn)生與之相適應(yīng)的教育發(fā)展水平。教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用力是緩慢而巨大的，教育發(fā)展的水平不能跨越社會(huì)的發(fā)展階段。改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著我國(guó)由生存型階段全面跨人發(fā)展型新階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)教育和人才類型、層次的需求發(fā)生了深刻變化。人民群眾對(duì)高質(zhì)量的基本公共教育服務(wù)的需求更為迫切。比如，義務(wù)教育基本普及后，人民群眾對(duì)接受高質(zhì)量教育的要求；流動(dòng)人口子女的教育需求；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移對(duì)職業(yè)教育的巨大需求；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)創(chuàng)造、日益增長(zhǎng)的中高技能勞動(dòng)者培訓(xùn)教育需求；不斷增長(zhǎng)、與自身發(fā)展密切相關(guān)的個(gè)性化、特色化教育需求等。同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，迫切需要完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化深刻影響著教育改革的內(nèi)容，我們需要一個(gè)更加具有適應(yīng)力的教育模式與之相適應(yīng)。這是中國(guó)基本公共教育發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)。

雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)教育改革領(lǐng)域取得了巨大的成就，但是仍然面臨著社會(huì)發(fā)展與教育改革之間的矛盾，教育關(guān)乎民生，由此帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也格外突出。在教育領(lǐng)域，基本公共教育服務(wù)需求全面增長(zhǎng)、需求結(jié)構(gòu)快速變化與基本公共教育服務(wù)不到位，成為基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)面臨的突出矛盾，影響和制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?；竟步逃?wù)體系的構(gòu)建關(guān)系著中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展方向與民心向背?！兑庖?jiàn)》對(duì)此作出了回應(yīng)：第一，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，從個(gè)人全面發(fā)展的角度將教育作為個(gè)體成長(zhǎng)的主要手段。第二，將國(guó)家戰(zhàn)略需求融人公共服務(wù)體系構(gòu)建的內(nèi)容中，最終將個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)有機(jī)結(jié)合在一起。第三，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合。以人民為中心，著眼促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，集中攻關(guān)、綜合改革、重點(diǎn)突破，擴(kuò)大改革受益面，增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

三、創(chuàng)新基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化的體制機(jī)制

創(chuàng)新基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化的體制機(jī)制，應(yīng)從三個(gè)方面人手：第一，體系建設(shè)。進(jìn)一步完善與平衡基本公共教育服務(wù)的廣度與深度，從更多維度（地域、年齡等）、更高層次審視教育均衡發(fā)展。第二，投入機(jī)制。積極探討促進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化的公共財(cái)政保障機(jī)制，以及通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)。第三，評(píng)估機(jī)制。建立基本公共教育服務(wù)體系有效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)基本公共服務(wù)提供的效果和目標(biāo)之間的差異來(lái)及時(shí)調(diào)整方案。

（一）體系建設(shè)

創(chuàng)新普惠性學(xué)前教育的體制機(jī)制。針對(duì)“入園難、入園貴”問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)多種形式辦園政策。一是以區(qū)縣為單位制定幼兒同總體布局規(guī)劃；二是鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦幼兒園，支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費(fèi)合理、質(zhì)量合格的普惠性服務(wù)；三是加大對(duì)貧困地區(qū)的支持力度。針對(duì)幼兒園“小學(xué)化”傾向，《意見(jiàn)》提出科學(xué)保教原則，強(qiáng)調(diào)要遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?dòng)，合理安排幼兒生活作息；加強(qiáng)幼兒園質(zhì)量監(jiān)管，規(guī)范辦園行為。

創(chuàng)新義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機(jī)制。針對(duì)教學(xué)模式陳舊問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出建立以學(xué)生發(fā)展為本的新型教學(xué)方式，改進(jìn)教學(xué)方式和學(xué)習(xí)方式，變革教學(xué)組織形式，創(chuàng)新教學(xué)手段，改革學(xué)生評(píng)價(jià)方式。針對(duì)學(xué)生課外負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出學(xué)校要提高課堂教學(xué)質(zhì)量，合理設(shè)計(jì)學(xué)生作業(yè)內(nèi)容與時(shí)間，建立健全課后服務(wù)制度，改善家庭教育，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，營(yíng)造健康教育生態(tài)，通過(guò)學(xué)校、家庭、政府、社會(huì)的共同努力，切實(shí)減輕學(xué)生過(guò)重課外負(fù)擔(dān)。針對(duì)義務(wù)教育城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問(wèn)題和擇校問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出加快義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額、建立義務(wù)教育學(xué)校國(guó)家基本裝備標(biāo)準(zhǔn)；均衡配置縣域內(nèi)義務(wù)教育教師，采取學(xué)區(qū)化管理、集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校聯(lián)盟等方式改進(jìn)管理模式，采用“多校劃片”等舉措完善入學(xué)制度，多措并舉化解擇校難題。

創(chuàng)新高中階段提高教育質(zhì)量的體制機(jī)制。推行普通高中和中職高職雙軌教育模式，適應(yīng)我國(guó)大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展，提供民眾所需的“生計(jì)教育”，讓教育能夠?yàn)閭€(gè)人提供謀生的技能。針對(duì)普通高中片面追求“升學(xué)率”問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出推進(jìn)普通高中育人方式改變。針對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量偏低、缺乏吸引力問(wèn)題，《意見(jiàn)》提m健全德技并修、工學(xué)結(jié)合的育人機(jī)制，改進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作的辦學(xué)模式。針對(duì)現(xiàn)代職業(yè)變動(dòng)頻繁的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要?jiǎng)?chuàng)新繼續(xù)教育的體制機(jī)制，建立促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的制度體系，以拓寬知識(shí)、提升能力和豐富生活為導(dǎo)向，大力促進(jìn)終身學(xué)習(xí)。

（二）投入機(jī)制

健全教育投入機(jī)制是推進(jìn)基本公共教育服務(wù)體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性改革。目前，在投入機(jī)制方面，主要存在政府長(zhǎng)效機(jī)制不健全、社會(huì)投入積極性不高、各方投入責(zé)任劃分不清晰等問(wèn)題，其中第一點(diǎn)比較關(guān)鍵。

對(duì)此，《意見(jiàn)》明確提出要完善財(cái)政投入機(jī)制。一是合理劃分教育領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，明確支出責(zé)任分擔(dān)方式，依法落實(shí)各級(jí)政府教育支出責(zé)任，健全各級(jí)教育預(yù)算撥款制度和投入機(jī)制。二是各地結(jié)合實(shí)際抓緊出臺(tái)公辦幼兒園、普通高中生均撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。三是國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)使用，堅(jiān)持向老少邊窮島地區(qū)傾斜，向家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生傾斜，向薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域傾斜；《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要建立獎(jiǎng)、助、貸、勤、補(bǔ)、免多元化的學(xué)生資助制度體系，保障貧困學(xué)生享有平等的受教育權(quán)。四是完善教育轉(zhuǎn)移支付制度，合理安排一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大省級(jí)統(tǒng)籌力度。

（三）評(píng)估機(jī)制

評(píng)估是問(wèn)責(zé)的前提，沒(méi)有評(píng)估就沒(méi)有管理，評(píng)估機(jī)制是教育宏觀管理體制的核心。針對(duì)我國(guó)基本公共教育服務(wù)缺乏國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要完善教育標(biāo)準(zhǔn)體系，研制從學(xué)前教育到高等教育各學(xué)段人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)我國(guó)基本公共教育服務(wù)質(zhì)量保障體系不健全問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要建立健全教育評(píng)價(jià)制度和完善教育督導(dǎo)制度。一是建立貫通大中小幼的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，建立標(biāo)準(zhǔn)健全、目標(biāo)分層、多級(jí)評(píng)價(jià)、多元參與、學(xué)段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，為改進(jìn)教育教學(xué)提供科學(xué)依據(jù)。二是健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性。三是依法加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)政府的督導(dǎo)。四是依法加強(qiáng)對(duì)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的督導(dǎo)。五是強(qiáng)化督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用。