長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律保障研究

摘 要 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中占重要戰(zhàn)略地位。筆者試從目前我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律制度現(xiàn)狀入手，分析其存在的問(wèn)題，通過(guò)借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律制度提出一系列完善的建議。

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 生態(tài)修復(fù) 法律制度

作者簡(jiǎn)介：董青，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)本科生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.377

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，但其環(huán)境狀況令人堪憂。上游地區(qū)水土流失和石漠化問(wèn)題頻現(xiàn)，中游地區(qū)濕地破壞嚴(yán)重，下游地區(qū)各種環(huán)境污染泛濫。近幾年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)一直是兩會(huì)熱議的話題，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度的體系化構(gòu)建已是大勢(shì)所趨。

一、生態(tài)修復(fù)法律制度概述

（一）生態(tài)修復(fù)法律制度的理論基礎(chǔ)

生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展的奠基石，是民族未來(lái)的寄語(yǔ)，因此建設(shè)生態(tài)文明對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。完成建設(shè)生態(tài)文明的這一重大任務(wù)，需要我們抓住歷史機(jī)遇，大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作，增加生態(tài)修復(fù)投入，實(shí)現(xiàn)人類文明與生態(tài)文明齊頭并進(jìn)。

生態(tài)修復(fù)實(shí)質(zhì)是對(duì)環(huán)境正義的追求，是對(duì)人們?cè)诃h(huán)境中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)對(duì)等的追求。環(huán)境正義不僅要求實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的代內(nèi)環(huán)境公正，還要求實(shí)現(xiàn)立足當(dāng)下兼顧未來(lái)，為后代子孫平等享有環(huán)境資源而積極作為的代際環(huán)境公正。如果沒(méi)有妥善解決環(huán)境公正問(wèn)題，那么勢(shì)必加劇人與自然及人與人之間緊張的關(guān)系。因此為了環(huán)境正義，確立生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)制度勢(shì)在必行。

（二）構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度的正當(dāng)性和必要性

1.正當(dāng)性

構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度，是實(shí)現(xiàn)法的正義價(jià)值的必然要求。正義作為法的價(jià)值形式之一，它強(qiáng)調(diào)平等和公正，由此出發(fā)，我們應(yīng)該正視人類和自然是平等的，明白人類和自然是唇亡齒寒的關(guān)系，喚醒人與自然的平等、公正意識(shí)，這就迫切需公平、正義、權(quán)力制衡等正確的價(jià)值來(lái)引導(dǎo)人們重視生態(tài)修復(fù)的相關(guān)問(wèn)題，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)建設(shè)出謀劃策。

從法律保障的角度來(lái)講，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律更利于保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依，確保國(guó)家有關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)章制度能夠有效執(zhí)行，為社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了制度保證，讓其成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力途徑。

2.必要性

首先，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)時(shí)期生態(tài)問(wèn)題嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)狀況不容樂(lè)觀，而構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)制度則是從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，從根本上去解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路。

其次，該制度的構(gòu)建是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，我們應(yīng)堅(jiān)持綠色理念，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，采取切實(shí)可行的修復(fù)措施，實(shí)現(xiàn)當(dāng)代和后代資源的永續(xù)利用，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律制度現(xiàn)狀及其問(wèn)題

（一）我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)現(xiàn)行立法

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十二條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。” 這以環(huán)境保護(hù)基本法的形式將生態(tài)修復(fù)制度確立下來(lái)，為生態(tài)修復(fù)提供了法律依據(jù)。

在《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《礦產(chǎn)資源法》等個(gè)別的環(huán)境單行法律及國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)行政法規(guī)如《土地復(fù)墾規(guī)定》、《水污染防治實(shí)施細(xì)則》中也能尋到相關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定?！堕L(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》、《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》等重要規(guī)劃為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展提供了重要的行動(dòng)指南。

同時(shí)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江省市為治理環(huán)境，也加強(qiáng)了立法。在環(huán)境保護(hù)方面，如上海市《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》等；在污染防治方面，如《江蘇省大氣顆粒污染物污染防治管理辦法》、《湖北省水污染防治條例》等；在資源整合方面，有《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》、《安徽省長(zhǎng)江岸線資源開(kāi)發(fā)利用管理辦法》等法律文件。這些法律有力保障了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

（二）我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)制度存在的問(wèn)題

1.立法不完善，缺乏相應(yīng)的專門立法

現(xiàn)行的關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的法律法規(guī)，基本上都是原則性的規(guī)定，它們大多只是對(duì)生態(tài)修復(fù)的問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述，更多偏向于教導(dǎo)人們?nèi)绾稳ヮA(yù)防，而沒(méi)有涉及生態(tài)修復(fù)的具體實(shí)施準(zhǔn)則及責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，忽略了生態(tài)環(huán)境被破壞后誰(shuí)修復(fù)、怎么修復(fù)的問(wèn)題，因此在實(shí)際操作中多容易出現(xiàn)執(zhí)行難的問(wèn)題。而規(guī)定比較詳備的地方性的立法，又會(huì)產(chǎn)生法律效力低下，法律適用銜接不上、可操作性不高和保障難等問(wèn)題。

2.責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題

現(xiàn)行體制下的生態(tài)修復(fù)多由政府主導(dǎo)，政府充當(dāng)主要責(zé)任主體，而由企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的并不多，政府和社會(huì)主體之間缺乏一種合作機(jī)制。這一現(xiàn)象正是責(zé)任人不明確造成的，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于生態(tài)修復(fù)的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題都未明確具體規(guī)定，因此使得環(huán)境治理效果大打折扣，導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的問(wèn)題不能得到徹底解決。

3.資金保障制度不完備

隨著生態(tài)環(huán)境狀況愈來(lái)愈惡劣，國(guó)家需要更多的資金來(lái)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)。目前我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金籌措的運(yùn)行機(jī)制仍然不足，因?yàn)樨?zé)任主體不明確，所以資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政支出，資金資助范圍較容易受限制，造成資金總量小，最后使得資金保障制度受到?jīng)_擊。同時(shí)資金使用方向不明確、政府企業(yè)投資積極性不高以及缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)修復(fù)資金制度不完善，從而給長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作造成重重困難。

4.監(jiān)督管理體系不健全

目前管理長(zhǎng)江的相關(guān)政府部門有幾十個(gè)，跨地區(qū)、跨行業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作決定了流域保護(hù)中會(huì)遇到各種復(fù)雜的問(wèn)題。地方政府眼光狹隘，多以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，只顧及眼前利益，不顧地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。而長(zhǎng)江水利機(jī)構(gòu)委員會(huì)作為長(zhǎng)江流域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)防洪和水電，權(quán)威性并不高。正因?yàn)槿狈ｉT機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，各政府部門在執(zhí)法中各自管理，彼此缺乏分工與協(xié)作，信息與技術(shù)交流更是寥寥無(wú)幾，這都容易造成利益沖突和效率不高，不利于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的可持續(xù)發(fā)展。

三、國(guó)外生態(tài)修復(fù)制度分析

美國(guó)的生態(tài)修復(fù)立法可以追溯到二戰(zhàn)后，當(dāng)時(shí)人們已經(jīng)意識(shí)到人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，開(kāi)始了生態(tài)修復(fù)的嘗試。20世紀(jì)70年代美國(guó)已出臺(tái)一系列關(guān)于生態(tài)修復(fù)的法律，如《國(guó)家環(huán)境政策法》、《資源保護(hù)及恢復(fù)法》等。特別是1980年美國(guó)制定的《超級(jí)基金法》，這部法律非常的嚴(yán)苛，它的法律追溯是無(wú)限的，實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，罰金可以達(dá)到清理費(fèi)用的三倍。該法案建立分析環(huán)境責(zé)任承擔(dān)制度、美國(guó)超級(jí)基金制度、公眾參與制度等，使得美國(guó)的生態(tài)修復(fù)法律體系更加完善。在實(shí)踐中，美國(guó)成立了聯(lián)合聯(lián)邦機(jī)構(gòu)河流修復(fù)工作組，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是多政府部門合作的聯(lián)合體，主要負(fù)責(zé)河流的生態(tài)修復(fù)，美國(guó)完善的法律制度及實(shí)踐給了我們治理長(zhǎng)江流域重要的啟示。

加拿大上世紀(jì)后期出臺(tái)了《國(guó)家污染場(chǎng)地修復(fù)計(jì)劃》、《加拿大推薦土壤質(zhì)量導(dǎo)則》和《污染場(chǎng)地條例》等。其中，不列顛哥倫比亞省的《環(huán)境管理法》、《污染場(chǎng)地條例》是具有自身特點(diǎn)的污染場(chǎng)地修復(fù)法律制度，《環(huán)境管理法》對(duì)污染場(chǎng)地修復(fù)的部分內(nèi)容屬于概述性的規(guī)定，而《污染場(chǎng)地條例》為一般性規(guī)定，后期可通過(guò)該條例的制定并不斷完善來(lái)促進(jìn)修復(fù)場(chǎng)地的發(fā)展。在實(shí)踐中，加拿大安大略省成立了安大略河流專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水資源的管理和修復(fù)。可見(jiàn)，加拿大的生態(tài)修復(fù)立法實(shí)踐對(duì)于我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)工作也具有重要借鑒意義。

四、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)法律保障制度的構(gòu)建

（一）制定《長(zhǎng)江法》

完善環(huán)境基本法和其他相關(guān)單行法。對(duì)于環(huán)保法和其他單行法，我們應(yīng)該將生態(tài)修復(fù)作為法律基本制度在法律中加以詳細(xì)規(guī)定，讓生態(tài)修復(fù)法律制度在其中扮演一個(gè)重要的角色。對(duì)于地方法規(guī)及規(guī)章，各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況因地制宜，制定出適合本地的實(shí)施辦法，特別要注意與法律的銜接，讓法律更具正當(dāng)性。

應(yīng)盡快制定《長(zhǎng)江法》，保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作的順利開(kāi)展。在立法中需要注意以下幾方面的明確：一是明確立法目的。筆者認(rèn)為，《長(zhǎng)江法》的立法目的是保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境，保障民眾生活，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是明確立法原則。筆者認(rèn)為首先要確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，看到環(huán)境效益大于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)應(yīng)該借鑒環(huán)境法的損害擔(dān)責(zé)及公眾參與原則，將公眾參與的流程具體化、鼓勵(lì)公眾參與決策，監(jiān)督生態(tài)修復(fù)的進(jìn)程。這些原則的明確將會(huì)對(duì)法律的實(shí)施產(chǎn)生普遍指導(dǎo)意義。三是明確適用范圍?！堕L(zhǎng)江法》所要解決的問(wèn)題是三江源的保護(hù)、長(zhǎng)江水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)以及責(zé)任追究等制度。

（二）確定生態(tài)修復(fù)主體與責(zé)任承擔(dān)

政府作為國(guó)家資源的所有者和管理者，自然在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)的過(guò)程中起著不可替代的作用。然而只依靠政府采取行政手段是難以管控國(guó)家資源與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此筆者認(rèn)為可以借鑒新環(huán)保法的損害擔(dān)責(zé)原則，以“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則為指導(dǎo)，長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)法律制度可以建立起以各企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人和政府共同負(fù)責(zé)的生態(tài)修復(fù)法律主體。同時(shí)對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，則以企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)于企業(yè)和個(gè)人發(fā)生責(zé)任不能時(shí)，則由社會(huì)組織和政府起輔助作用，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

（三）完善生態(tài)資金籌措制度

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)工作的順利開(kāi)展，需要生態(tài)修復(fù)資金的支持。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況下，生態(tài)修復(fù)主要依靠國(guó)家的財(cái)政資金，難以從根本上解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此作者認(rèn)為，可以借鑒美國(guó)的基金制度，設(shè)立長(zhǎng)江流域基金，基金可以來(lái)源于社會(huì)中的融資、和捐款、政府資金，資金回收及罰款等。這種多渠道的生態(tài)修復(fù)基金，可以為生態(tài)修復(fù)的工程注入巨大動(dòng)力。

建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償金，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。筆者認(rèn)為，可以按照“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，結(jié)合企業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)與參與環(huán)境治理的積極性，實(shí)行分類別的補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)繳納補(bǔ)償金，鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，政府可以引導(dǎo)社會(huì)資金投入補(bǔ)償金機(jī)制，逐步建立以公共資金為主導(dǎo)，社會(huì)資金廣泛參與，多渠道投資的資金籌措機(jī)制。

（四）設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶需要設(shè)立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)管理的機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以借鑒國(guó)外河流修復(fù)治理機(jī)構(gòu)，成立一個(gè)多政府部門合作的聯(lián)合體，這個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)治理工作的進(jìn)行，對(duì)這里的環(huán)境活動(dòng)進(jìn)行事前預(yù)防評(píng)價(jià)，事中實(shí)時(shí)監(jiān)督與事后修復(fù)工作的開(kāi)展，尤其對(duì)可能產(chǎn)生不良影響的環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。它也需要明確長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境狀況，確定開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單，強(qiáng)化日常監(jiān)測(cè)，防止未經(jīng)修復(fù)治理的土地不當(dāng)使用，同時(shí)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)資金進(jìn)行征收與管理，保證?？顚Ｓ谩＿@個(gè)機(jī)構(gòu)更具專業(yè)性，它能夠在推動(dòng)生態(tài)修復(fù)實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

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