遼寧省人口政策之法律解析

摘 要 在東北等老工業(yè)基地振興和全面發(fā)展的背景下有關(guān)人口與經(jīng)濟(jì)的研究變得日益重要，人口與經(jīng)濟(jì)之間的相互協(xié)調(diào)是遼寧老工業(yè)基地改造和振興的基礎(chǔ)。一說起人口政策人們就會想當(dāng)然的想起計(jì)劃生育，但是人口政策遠(yuǎn)不止計(jì)劃生育這一個(gè)方面。我國之前實(shí)行的是限制性的人口政策，但隨著社會條件和人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是針對遼寧省具體情況，過去限制性的人口政策需要轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞 遼寧 人口政策 人口法律 法治化

作者簡介：曲波，遼寧行政學(xué)院法學(xué)教研部，講師，法學(xué)博士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.354

針對人口問題的相關(guān)政策稱之為人口政策，它是一個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)行人口干預(yù)以及影響人口因素發(fā)展變化的文件、法規(guī)和措施的總和，具有一定的強(qiáng)制性和約束性。人口政策是一個(gè)動態(tài)的政策體系，在分類上有廣義的和狹義的人口政策、激勵(lì)性和限制性人口政策、全國性和區(qū)域性人口政策。本文立論的基礎(chǔ)是廣義的人口政策、刺激性的人口政策和區(qū)域性人口政策。

政策和法律只有一步之遙，人口政策和人口法律互相促進(jìn)、相互補(bǔ)充。人口政策調(diào)整的對象是人口，解決的問題是人口問題。

一、遼寧省面臨的人口問題

（一）由人口凈遷入地區(qū)變?yōu)槿丝趦暨w出地區(qū)

從20世紀(jì)80年代以來，包括遼寧省在內(nèi)的東北地區(qū)人口遷移流向發(fā)生巨大的變化。80年代以前主要是向內(nèi)遷移，原因在于遼寧作為東北的重工業(yè)中心，經(jīng)濟(jì)情勢比較好，收入穩(wěn)定，吸引了大量的人口，而到了80年代中期以后，遷移的方向發(fā)生了改變，改革開放最初在南方展開，有更多的就業(yè)機(jī)會和發(fā)展空間，所以人口流動的主要原因是務(wù)工和經(jīng)商，其次為婚姻調(diào)動和工作調(diào)動。這一遷移方向一直沒有大的改變，而且男性因經(jīng)濟(jì)原因遷移的比較多，如務(wù)工經(jīng)商、工作調(diào)動等，在客觀上造成了男性青壯年勞動力的流失，其中不乏具有高學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn)豐富的各方面人才。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化影響人口的分布，反過來也一樣。人口的流失使遼寧省的振興面臨巨大的挑戰(zhàn)。

（二）人口老齡化嚴(yán)重

人口老齡化有“頂部老化”和“底部老化”兩種情況。而遼寧省主要屬于“底部老化”，國家實(shí)行計(jì)劃生育以來，一般城市要比農(nóng)村貫徹落實(shí)的好，由于遼寧的單位多是國企、事業(yè)單位，約束性強(qiáng)，比照南方農(nóng)村人口比重大的地區(qū)，計(jì)劃生育得到了很好的貫徹，所以現(xiàn)在的老齡化問題非常突出。 老齡化對東北經(jīng)濟(jì)振興的影響主要表現(xiàn)在：第一，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這是遼寧轉(zhuǎn)型面臨的最重要的困難，與前面提到的人口流失合并為創(chuàng)造性的勞動力不足。第二，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)大。養(yǎng)老金的支出成為阻礙遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不能承受之重，在集中精力搞建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切要求下，社會養(yǎng)老支出和公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)加重。第三，老年人大多節(jié)儉，不利于開拓市場，刺激消費(fèi)。

（三）人口空間分布不均衡

人口分布的不均衡也限制了經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的沈陽城市群和大連城市群，聚集了大量的人口，人口的分布充分反映出內(nèi)在的社會經(jīng)濟(jì)意義。而遼西北和遼東北則處于發(fā)展的弱勢。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，客觀上也造成了農(nóng)村勞動力不足。

（四）生育意愿下降

正如我們看到的，雖然放開二胎政策了，但是全國并沒有出現(xiàn)井噴式的出生增長率，遼寧省同樣繼續(xù)保持比較低的生育率。遼寧省作為老工業(yè)基地，在職工人比重大，曾經(jīng)是計(jì)劃生育政策執(zhí)行的比較好的省份，現(xiàn)在由于慣性作用，人們更習(xí)慣于接受一胎的生活狀態(tài)，再加上社會經(jīng)濟(jì)條件等各方面影響，育齡婦女再生育的意愿并不是很高。①

二、現(xiàn)行人口政策調(diào)整的必要性

（一）變抑制性人口政策為激勵(lì)性人口政策

80年代以前，我們過去的計(jì)劃生育政策注是抑制性的人口政策，主要目的是通過晚婚晚育等方式延緩人口增長，在過去的確是起到過積極作用。但是抑制性人口政策的實(shí)行導(dǎo)致了人們生育習(xí)慣和生育觀念的變化，生育意愿過低，人口趨向零增長，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁不足。隨著遼寧省經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，人口流失嚴(yán)重，過去抑制性的人口政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的激勵(lì)性人口政策。對此，遼寧省已經(jīng)做出了轉(zhuǎn)向，《遼寧省人口與計(jì)劃生育條例修正案（草案）（征求意見稿）》對以往的生育政策做出調(diào)整，主要有三個(gè)方面：第一，取消了生育第二個(gè)子女的年齡限制。不再限制為女方年滿26周歲。第二，人口政策趨向于城鄉(xiāng)統(tǒng)一，結(jié)合戶籍制改革，修正案用“農(nóng)村居民”代替“農(nóng)業(yè)戶口”，并相應(yīng)地取消了城鄉(xiāng)差別條文，客觀上放寬了城鎮(zhèn)居民生育的限制。第三，放寬了再婚家庭生育 的限制。這些調(diào)整反映出我省對人口動向已經(jīng)有了比較清楚的認(rèn)識，僅就個(gè)別人口法律的修正和調(diào)整是不夠的，需要對相關(guān)人口政策做全面的整理和調(diào)整，這是一個(gè)系統(tǒng)的龐大的工程，有困難但有意義。

（二）人口政策與人口法律并不完全互相適應(yīng)

在現(xiàn)代社會生活中，政策存在于方方面面，與法律相比，政策適用的范圍更加廣泛和多樣形態(tài)。政策的民主性和科學(xué)性是人口政策的課題，讓政策的制定和施行更加規(guī)范是人口法律的課題，因此應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)人口政策的法治化，就現(xiàn)階段而言，遼寧省的人口政策的法制化程度不高，在政策制定過程中，和施行中也缺乏必要的法律環(huán)節(jié)，人口政策作為公共政策一般由行政機(jī)關(guān)作出，因此也應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則。人口法律雖然具有相對的穩(wěn)定性，也應(yīng)充分反映人口政策的調(diào)整，避免僵化教條不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速要求人口政策隨之調(diào)整

城市化進(jìn)程應(yīng)首先理解為人的城市化，人的城市化首要的表現(xiàn)就是人口布局的空間改變，涉及遼寧的社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是全中國的問題，也是遼寧的問題。城市化進(jìn)程使得大量農(nóng)民進(jìn)程，但是由于遼寧省整體經(jīng)濟(jì)下滑，解決新進(jìn)程的農(nóng)民就業(yè)壓力變大。②對于農(nóng)民而言，故土離去，前程廣大，有很多人不局限于在遼寧省就業(yè)，而是前往經(jīng)濟(jì)形勢好的省份，造成了勞動力的流失，不僅需要高科技人才，同樣需要能夠從事第三產(chǎn)業(yè)等服務(wù)類行業(yè)的勞動力，而遼寧省的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不完善，并不足以完全吸納全部的進(jìn)城人員。人口政策方面應(yīng)調(diào)整戶籍政策和落戶政策等，促進(jìn)勞動力和人口流動，并大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使進(jìn)城農(nóng)民來而安，安而久。

（四）由重效果到重協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變

我國以往的抑制性生育政策重直接效果，似乎只要是生育率降下來就是最大任務(wù)。但隨著社會條件和遼寧省經(jīng)濟(jì)人口的變化，要重新考慮人口政策的實(shí)施，將人口問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來，不能孤立求效果，增長和減少成為計(jì)劃生育的唯一指標(biāo)的時(shí)代必將改變。同時(shí)，人口政策自身尤其運(yùn)行軌跡，政策醞釀、征求意見、制定、宣傳和實(shí)施等各環(huán)節(jié)都是緊密聯(lián)系的。對內(nèi)，人口政策自身不能相互矛盾，對外要保持人口和經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

（五）人口政策關(guān)注重心應(yīng)由小到老傾斜

作為政策來講，與法律相比最重要的是時(shí)效，解決目前緊要的問題，目前遼寧省的問題最突出的是老齡化嚴(yán)重，而相關(guān)的人口政策并不充足和完善，工作重心還停留在出生率上，應(yīng)該依據(jù)情勢將人口政策關(guān)注重心放在養(yǎng)老問題上，尋求更加符合遼寧實(shí)際的養(yǎng)老模式，發(fā)揮余熱，刺激消費(fèi)，為老年人提供更好的公共服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)。目前比較好的養(yǎng)老模式有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等。

三、加強(qiáng)人口政策制定和運(yùn)行的法治化和科學(xué)化

（一）重新闡釋理解“計(jì)劃生育”這一國策

以往對于“計(jì)劃生育”的理解過于狹窄，實(shí)際上“計(jì)劃生育”并不是特制“緊縮型”的生育政策，而只要是為了適應(yīng)社會發(fā)展而進(jìn)行的有計(jì)劃的生育政策都屬于“計(jì)劃生育”，“計(jì)劃生育”同樣包含“擴(kuò)張型”生育政策。長久以來的“一對夫婦只生一個(gè)孩”的宣傳容易讓人產(chǎn)生思維慣性，以為計(jì)劃和減少是同一層含義，當(dāng)時(shí)提出口號的背景決定了并不需要對這一口號的深層次做出解釋。但是，在必須做出激勵(lì)性的人口政策時(shí)，如何理解“計(jì)劃”，讓我們在宣傳上和以往的宣傳保持一致性也成為我們要解決的問題了。只有將“計(jì)劃”這一詞匯做出符合它本來意義的解釋才能活躍人們對生育的態(tài)度，同時(shí)維護(hù)人口政策的權(quán)威，避免讓人口政策處于不連貫的尷尬境地。

（二）從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局中統(tǒng)籌人口政策

以振興東北經(jīng)濟(jì)為著力點(diǎn)，實(shí)行適當(dāng)寬松的人口政策，生育政策的調(diào)整是首先要解決的。利用人口遷移對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的刺激作用，出臺優(yōu)惠到底政策有力誘導(dǎo)高素質(zhì)人才流入本地高科技產(chǎn)業(yè)，推動本地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。東北地區(qū)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響根深蒂固，需要適時(shí)出臺適當(dāng)寬松的人口政策吸引外來人員來東北發(fā)展。

遼寧省應(yīng)盡快擺脫靠“人口紅利”來推動遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展模式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程，配套一系列人口政策，建立一個(gè)從高到低的全方位的就業(yè)體系，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對各方面勞動力的不同的需要，人口政策面對靈活復(fù)雜的勞動力需求也應(yīng)作出調(diào)整。③

（三）處理好人口政策和人口法律的關(guān)系

我們提到人口政策和法律的時(shí)候，不能武斷的提出一定要將人口政策上升為人口法律，或者人口政策的歸宿只能是人口法律，而只能提出適時(shí)的上升為人口法律。前一種說法抹殺了人口政策的重要作用，犯了唯法律論的錯(cuò)誤，實(shí)際上人口政策對于任何國家的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。比如人口政策是國家行政機(jī)關(guān)制定的而人口法律是由國家權(quán)利機(jī)關(guān)制定的，人口政策主要是些原則性規(guī)定而人口法律要求高度的明確性，人口政策主要靠宣傳教育和教育，而人口法律一般是將經(jīng)過試行和檢驗(yàn)為正確的人口政策進(jìn)行法規(guī)化?？傮w來說人口政策對于人口關(guān)系的調(diào)整更加寬泛，而人口法律則對于人口關(guān)系的調(diào)整更加細(xì)致，因此，對我國人口政策的解析需要與人口法律相結(jié)合，二者缺一不可。

（四）加強(qiáng)人口政策制定的法治化

這個(gè)問題就是人口政策實(shí)施本身的規(guī)范化和合法化。在省一級層面上，主要是對國家出臺的人口政策的實(shí)施和具體化，這些實(shí)施細(xì)則目前主要以文件的形式出現(xiàn)。在政策和法律之間互動關(guān)系的框架內(nèi)討論這一問題，在依法治國的背景下，法律的地位提高了很多，這是令人欣喜的，但同時(shí)出現(xiàn)了一種傾向，就是唯法律論，似乎只有法律才是治國理政的唯一工具，但實(shí)際上由于法律本身剛性的特點(diǎn)，政策和道德等軟法也是治國理政不可或缺的，法律和政策的應(yīng)當(dāng)互相補(bǔ)充，以利補(bǔ)弊的。政策的優(yōu)勢在于其靈活性，法律的優(yōu)勢在于其規(guī)范性，要充分發(fā)揮法律對政策的規(guī)范性引導(dǎo)和確認(rèn)作用。

（五）修改完善老齡化相關(guān)人口政策

積極應(yīng)對老齡化社會的到來，充分發(fā)揮老年人口對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用，完善社會醫(yī)療保障體系，大力推動醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、旅游保健、社區(qū)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。另一方面，發(fā)揮老年人余熱，鼓勵(lì)老年人退休后二次就業(yè)，同時(shí)，通過發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（六）加強(qiáng)人口政策的宣傳工作

有很多好的政策不為人所了解，因此通過宣傳使盡可能多的人了解人口方面的政策法規(guī)。不僅宣傳懲罰性政策，更要宣傳獎(jiǎng)勵(lì)性政策，建立完善獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先、救助、扶持、保障、優(yōu)惠、“六位一體”的利益導(dǎo)向機(jī)制。

注釋：

①穆光宗、張敏才、姜軍、潘憲君、劉文、洪毅.新時(shí)期人口計(jì)生工作改革與發(fā)展研究——以遼寧省遼陽市為例.人口與發(fā)展.2009（3）.

②張強(qiáng)、李蕓.遼寧老工業(yè)基地振興進(jìn)程中的人口制約因素與對策.人口研究.2004（4）.

③武萍、白長劍.現(xiàn)行生育政策的調(diào)整與選擇——基于遼寧問題.社會科學(xué)輯刊.2004（4）.

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[3]郭志剛.中國的低生育水平與被忽略的人口風(fēng)險(xiǎn).社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2012.

[4]曾毅、顧寶昌、梁建章、郭志剛主編.生育政策調(diào)整與中國發(fā)展.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社. 2013.