政府誠信建設(shè)的法治路徑選擇

摘 要 我國自改革開放以來，物質(zhì)極大豐富，經(jīng)濟(jì)高速增長，人民生活水平日新月異，但是近年來社會(huì)道德問題也愈演愈烈，其中凸顯的就是誠信問題。政府誠信問題則是較為復(fù)雜的社會(huì)癥結(jié)表現(xiàn)之一，在立法、行政執(zhí)法，司法裁定等過程中，政府誠信缺失給國家公民帶來的傷害需要從誠信的內(nèi)涵價(jià)值等源頭進(jìn)行分析，并選擇一條法治化的科學(xué)路徑進(jìn)行對(duì)策。

關(guān)鍵詞 政府誠信 傳統(tǒng)價(jià)值觀 道德問題 法治路徑

基金項(xiàng)目： 2016年度中共江蘇省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)調(diào)研課題：江蘇政府誠信建設(shè)的法治路徑研究 項(xiàng)目編號(hào)：XT1638。

作者簡介：蔡宗溢，貴州大學(xué)法律碩士研究生，中共淮安市委黨校黨史黨建教研部講師。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.353

一、政府誠信的概念與現(xiàn)狀

在改革開放，物質(zhì)極大豐富，社會(huì)關(guān)系迅速復(fù)雜化以后，面對(duì)大量錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)行為的過程中，誠信觀念逐漸下滑，在矛盾沖突過程中，利益超越誠信，變成了部分人衡量成功與否的標(biāo)尺。在這其中，政府誠信成為了新的名字，一個(gè)人誠信是指在所處的社會(huì)關(guān)系和行為中，對(duì)他人的交際活動(dòng)中真誠無欺詐所建立起的彼此信任的關(guān)系。政府誠信是指以政府為假想主體，面對(duì)法治下的人民誠實(shí)守信，將誠信作為政府執(zhí)政的一項(xiàng)重要義務(wù)去履行。在任何執(zhí)政行為中，都始終秉承公開、透明、恪守原則，兌現(xiàn)承諾。

現(xiàn)代文明中的社會(huì)，尤其是法治社會(huì)中，政治發(fā)展的最終目標(biāo)是法治文明，而一個(gè)法治社會(huì)最重要的內(nèi)在核心就是政府誠信。維系平民政治的共和國，需要道德作為源動(dòng)力，同時(shí)也需要完善的法律體系作為保障，這就是為什么“以德治國和依法治國”并駕齊驅(qū)，作為我國建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義的重要國策。

（一）政府誠信的概念與特質(zhì)

所謂誠信，誠是指內(nèi)在品質(zhì)，具體指一個(gè)人的言行一致，思想和行為能夠保持相同的內(nèi)容。而信，更多的是指在社會(huì)關(guān)系的處理中，能夠守信用，如遵守相關(guān)的法律規(guī)章制度，對(duì)承諾及時(shí)兌現(xiàn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，公民的社會(huì)行為愈來愈復(fù)雜的情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為、社會(huì)契約行為越來越多，誠信更多集中體現(xiàn)的就是“信”這樣的品質(zhì)，通過對(duì)自己行為的約束從而建立起的一個(gè)人與人之間的信任體系，構(gòu)成了社會(huì)文明向前發(fā)展的基石。政府誠信的概念就是在這樣的一個(gè)社會(huì)背景下有了特定的含義，一個(gè)政府機(jī)關(guān)所擁有的全部職責(zé)是選民所賦予，法律所要求的，我們稱為法定職權(quán)，踐行這種法定職權(quán)，對(duì)公共管理的依法實(shí)施，就是政府誠信的重要內(nèi)容。例如對(duì)行政權(quán)力的代理，從而實(shí)現(xiàn)公民集體的公共權(quán)益，在這樣的過程中，政府實(shí)際上是代理人的關(guān)系，這種代理具有合法性。政府誠信的幾個(gè)重要特質(zhì)也是圍繞這樣的代理關(guān)系而體現(xiàn)的：第一，政府誠信與其他的誠信體系相比，政府作為主體不應(yīng)該以利潤最大化為目標(biāo)，而是以全體委托人即公民的福祉為最終目的，所謂政府不能與民爭利就是這個(gè)道理。第二，政府誠信是一種不對(duì)等的誠信體系。這種不對(duì)等體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府的某個(gè)具體公務(wù)人員發(fā)生了失信行為，對(duì)于代理人來說，將代表整個(gè)政府主體發(fā)生失信行為。二是當(dāng)失信行為發(fā)生以后，對(duì)于委托人，維權(quán)和重新支配權(quán)力的渠道明顯困難和閉塞。因此從這個(gè)角度看，政府誠信是整個(gè)社會(huì)誠信體系的主導(dǎo)力量，同時(shí)也是一把雙刃劍，一方面政府象征著信用，又承擔(dān)著公共責(zé)任的維系，一方面又代表著公共利益，任何一項(xiàng)政策的制定，都要考慮長效性和時(shí)效性兩個(gè)截然不同的方面內(nèi)容。

（二）政府誠信與法治的關(guān)系

根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論來看，公民團(tuán)體通過選舉制度，來授權(quán)政府進(jìn)行合法性的執(zhí)政行為，從這一模型看，政府和公眾是一種政治契約關(guān)系，這一關(guān)系的產(chǎn)生就是依賴于誠信。雙方互定契約，政府要遵守執(zhí)政行為發(fā)生前許下的承諾和規(guī)則，公眾公民也遵守兌現(xiàn)承諾過程前所需要盡到的義務(wù)，在這個(gè)過程中，我們發(fā)現(xiàn)，是處于一個(gè)螺旋的上升順序。首先，政府取得公民的信任，被授權(quán)。其次，執(zhí)政行為發(fā)生以后，政府對(duì)公眾進(jìn)行管理和建設(shè)，這個(gè)過程中，如果政府不遵守承諾，有違民意或者破壞了公共情感，就會(huì)在導(dǎo)致一系列的政治問題，最嚴(yán)重的情況時(shí)，社會(huì)和民眾會(huì)重新陷入一種無序的動(dòng)亂，也稱之為“無政府”狀態(tài)。這種一系列的政治危機(jī)對(duì)國家和社會(huì)所帶來的危害都是由于政府誠信所衍生出的問題，因此，我國目前已經(jīng)高度重視政府誠信的建設(shè)，相關(guān)的信息公開、法律配套制度也開始建立。

（三）江蘇省政府誠信建設(shè)現(xiàn)狀

江蘇省誠信建設(shè)自2012年全面推行“誠信江蘇”建設(shè)以來，在政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信等方面，都取得了明顯成效。十八大以來，江蘇省高度重視誠信建設(shè)，從提高全社會(huì)的誠信意識(shí)入手，以加快社會(huì)信用體系建設(shè)為著力點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)公共信用信息平臺(tái)、構(gòu)建信用服務(wù)體系、推進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)、開展信用城市試點(diǎn)等方面取得了明顯成效。但通過調(diào)研，也發(fā)現(xiàn)江蘇省信用體系建設(shè)尚處于起步階段，誠信建設(shè)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，在部分地級(jí)市信用信息系統(tǒng)和信用法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠充分，誠信意識(shí)在一些地方比較淡薄，失信現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和黨委政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。從文件《關(guān)于加快推進(jìn)誠信江蘇建設(shè)的意見》的內(nèi)容看，其中重點(diǎn)指出“我省正處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型期、城市化加速期、市場(chǎng)化完善期和國際化提升期，進(jìn)入了人均GDP從3000美元向5000美元攀升的發(fā)展新階段，對(duì)誠信建設(shè)提出了新的更高要求。加快推進(jìn)誠信江蘇建設(shè)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本保障，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要載體，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求，也是提升區(qū)域發(fā)展綜合競爭力的重要舉措?！睆倪@一點(diǎn)看，能夠發(fā)現(xiàn)江蘇省政府對(duì)于政府誠信的認(rèn)識(shí)已經(jīng)定位到了政府職能轉(zhuǎn)變的高度，在江蘇省內(nèi)，省政府既是江蘇省體系中社會(huì)制度的制定者、執(zhí)行者和維護(hù)者，又是公共道德的示范者。政府的誠信，是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要一環(huán)和關(guān)鍵，關(guān)系民主法治、公平正義，影響著政府的公信力，決定著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和和諧社會(huì)的建設(shè)。如果說整個(gè)社會(huì)信用體系是一座金字塔，那么政務(wù)誠信就位于金字塔的塔頂，是整個(gè)社會(huì)信用大廈的頂梁柱。政務(wù)失信，社會(huì)信用大廈就會(huì)傾斜。政務(wù)誠信是聯(lián)系政府和公眾關(guān)系的紐帶，始終貫穿于政府與公眾的整個(gè)互動(dòng)活動(dòng)之中，政府誠信建設(shè)的好壞直接或間接影響著公民誠信，也影響著市場(chǎng)誠信和民主政治的建設(shè)。因此，社會(huì)要成為一個(gè)誠信的社會(huì)，政府機(jī)關(guān)首先要做好守法誠信的典范，誠信建設(shè)須政府先行。

二、“塔西佗陷阱”的危害與重要成因

（一）“塔西佗陷阱”的概念與案例

塔西佗陷阱是近年時(shí)評(píng)中常出現(xiàn)的一個(gè)概念，用來形容政府公信力喪失后的窘境。據(jù)說原本是古羅馬執(zhí)政官塔西佗的執(zhí)政感言（當(dāng)政府不受歡迎的時(shí)候，好的政策與壞的政策都會(huì)同樣的得罪人民），后來成為西方政治學(xué)的定律即當(dāng)一個(gè)政府（或者部門、企業(yè)）失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事）。“塔西佗陷阱”的實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景，在這幾年愈發(fā)常見，正是突發(fā)性公共事件中，一些地方政府或者政府部門的輿情應(yīng)對(duì)，經(jīng)常性掉入這個(gè)陷阱：無論政府說什么，老百姓就是“不信任”。在近幾年的公共輿論和危機(jī)應(yīng)對(duì)中，“塔西佗陷阱”也開始頻繁被媒體提及，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下，這種陷阱的效應(yīng)被進(jìn)一步放大，尤其在自媒體的時(shí)代下，在評(píng)論政府部門應(yīng)對(duì)公共事件的時(shí)候，大部分民眾的心態(tài)集中體現(xiàn)了這一詞語， 2011年中國發(fā)生高鐵特大事故，當(dāng)時(shí)對(duì)于中央電視臺(tái)報(bào)道死亡失蹤人數(shù)，媒體廣泛采取質(zhì)疑的態(tài)度，政府在公共事件中展現(xiàn)透明公開化的力度備受詬病和議論，實(shí)際上，公民對(duì)于政府形象的判定有一個(gè)長期形成的過程，每一次的踐行諾言和信息公開后的對(duì)比，都會(huì)影響公民對(duì)于政府公信力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，由于公民自身的特點(diǎn)，比如申訴渠道狹窄，比如和政府信息不對(duì)等，交流平臺(tái)處于權(quán)利劣勢(shì)等等，在中國傳統(tǒng)封建的歷史中，有“民告官，滾釘板”一說，在長期的壓抑歷史觀的形成中，公民對(duì)于執(zhí)政者（尤其指中國公民）具有一種天然的弱勢(shì)態(tài)度，在不能做出具體的行為維權(quán)或監(jiān)督的情況下，采取內(nèi)心的質(zhì)疑和觀望，是大部分公民的天然選擇，因此，塔西佗陷阱的形成和頻繁出現(xiàn)也就不足為奇了。

（二）政府信任的現(xiàn)實(shí)性成因

政府信任的概念引入，首先應(yīng)該是對(duì)信任的形成機(jī)制有一定的認(rèn)識(shí)和分析，拿公眾知情權(quán)來舉例，當(dāng)公共政策所引起的事件進(jìn)入到民意調(diào)查和司法調(diào)查的階段，公民知情權(quán)往往都是需要靠斗爭和爭取才能換來，當(dāng)然在這個(gè)過程中也會(huì)伴隨民眾民意的失控和虛假信息等種種不良的狀態(tài)產(chǎn)生。此時(shí)唯一能夠使得民眾產(chǎn)生信任的機(jī)制就是政府在復(fù)雜的信息環(huán)境下，不斷的承諾——兌現(xiàn)的過程，如果說政府信任也是一項(xiàng)重要的資產(chǎn)，那么這個(gè)過程也可以等同看作是對(duì)生產(chǎn)資料的維護(hù)和再生產(chǎn)。當(dāng)然這種生產(chǎn)與再生產(chǎn)的循環(huán)工作，不能夠看作是一種純粹為了滿足公眾知情權(quán)等權(quán)力的被動(dòng)過程，而是的確進(jìn)行有效能的調(diào)查，并且生產(chǎn)出具有一定時(shí)效，科學(xué)決策，有規(guī)劃的長效政策和信息。政府在長時(shí)間的強(qiáng)勢(shì)角色扮演下，本身是一個(gè)承載著權(quán)威、正義的化身，民眾對(duì)于政府在介入之后，會(huì)對(duì)政府做出的每一項(xiàng)行為都寄予厚望，希望有效的幫助事態(tài)朝自己期盼的方向進(jìn)展。這一時(shí)期我們稱為政府信任的產(chǎn)生初期。

（三）行政主體與民眾的博弈

當(dāng)然，政府承諾基本上都是以公共政策的形式發(fā)布的。雖然這種公共政策的推行主要是依靠政府的引導(dǎo)，當(dāng)然也離不開民眾的支持。雙方出發(fā)點(diǎn)不同，考慮的視角也有出入，但是經(jīng)過共同協(xié)商做出的決定往往時(shí)效性較長，反響較好。在這樣的溝通中，這種政治體系下的協(xié)商溝通交流就有著特殊的意義，它發(fā)揮了渠道狹窄帶來的橋梁匱乏的問題。這種政治溝通成為樹立政府形象，幫助民眾產(chǎn)生政府信任的重要方式，能夠有效的改善政府形象。并且使得政府信任不停的輸送，和得以健康反饋的民意進(jìn)行交融，形成了新的政府信任和擁護(hù)政府行為的民眾團(tuán)體。

對(duì)于利益而言，每個(gè)人都無法避及，對(duì)于掌握公共決策權(quán)的行政主體而言，更是直面的重要甚至是關(guān)鍵要素。民主協(xié)商或者是公共聽證最終仍然要形成一個(gè)能夠執(zhí)行的決策，這是目的所在，從這個(gè)角度說，民主只是保證公平公正的手段方法?！皼Q策是政治過程的關(guān)鍵性階段，是把有效的政治要求轉(zhuǎn)換成權(quán)威性決策的階段”，這是政治學(xué)中關(guān)于決策的一段經(jīng)典論述，直接揭示了決策的重要性，因此，當(dāng)公民參與民主協(xié)商的過程中，必須要能夠做到避免各自背景不同帶來的主觀局限性，從而才能形成有效的能夠代表集體公共利益的決策，在這個(gè)過程中，行政主體起絕對(duì)的引導(dǎo)責(zé)任。行政主體所支配的公共利益決策權(quán)力進(jìn)一步構(gòu)成了對(duì)我國現(xiàn)有社會(huì)運(yùn)行的支配，這個(gè)支配有別與一般民眾團(tuán)體對(duì)某個(gè)社會(huì)事件形成的集體性認(rèn)知，這個(gè)支配必須區(qū)別于民眾的階級(jí)局限性，從國家層面形成新的意志力。二者在面對(duì)利益的時(shí)候，通常都會(huì)形成博弈，并且缺乏一定的有效交流渠道。

（四）失信懲戒制度不健全

2016年3月13日，最高人民法院院長周強(qiáng)在十二屆全國人大四次會(huì)議上報(bào)告最高人民法院工作時(shí)，莊嚴(yán)承諾：“用兩到三年時(shí)間基本解決關(guān)于失信懲戒執(zhí)行難問題”。 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也緊密聯(lián)系當(dāng)前的形勢(shì)需要，進(jìn)一步加快誠信體系建設(shè)，印發(fā)了一系列如《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》等文件。

但是目前根據(jù)各行各業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)，制定一系列失信懲戒制度已然開展，主要針對(duì)的還是參與行政或社會(huì)交流的公民個(gè)體、企業(yè)等單位。對(duì)于政府失信行為如何進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，還缺乏具體的明文規(guī)定。各級(jí)政府雖然有黨委、紀(jì)委參與監(jiān)督，但總體上沒有準(zhǔn)確、客觀的具體條例，尤其是當(dāng)政府出現(xiàn)失信行為，如何在第一時(shí)間進(jìn)行及時(shí)制止、調(diào)控并將各級(jí)政府納入到有效的監(jiān)管體系中，缺乏有效手段?！安门袉T也是運(yùn)動(dòng)員”的情況普遍存在，尤其對(duì)于部分本身就有維權(quán)難點(diǎn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境安全等問題上，民眾難以通過對(duì)政府失信行為的監(jiān)管而產(chǎn)生懲戒的權(quán)力。下面一個(gè)階段人大作為全國最高立法機(jī)關(guān)也是代表人民公共意志的最高機(jī)關(guān)，能否進(jìn)一步對(duì)政府失信懲戒體系進(jìn)行法制建設(shè)是一個(gè)關(guān)鍵。

三、政府誠信建設(shè)的法治路徑選擇

（一）強(qiáng)化公務(wù)人員的法治觀念與擔(dān)責(zé)意識(shí)

近年來，通過對(duì)大量行政失信案例的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中占55.4%的比例是由于行政公務(wù)人員法治觀念淡薄，欺下媚上，任意執(zhí)法，曲解政府政策的本意，暗香操作，甚至徇私枉法，貪污受賄，造成了地方政府在群眾眼中的形象大打折扣，最終使政府威望降低，產(chǎn)生“塔西佗陷阱”。公務(wù)人員的法治觀念不僅僅是公務(wù)人員自身遵守法規(guī)的個(gè)人問題，因?yàn)樵谟诿癖姰a(chǎn)生聯(lián)系的時(shí)候，公務(wù)人員往往自身代表著政府客體，其個(gè)體的法治觀念意識(shí)，會(huì)對(duì)政府行為的具體落實(shí)產(chǎn)生完全不同的理解和執(zhí)行。進(jìn)一步增加并細(xì)化公務(wù)員誠信檔案，并進(jìn)行公開查詢，參照西方誠信體系，將公務(wù)員誠信檔案作為公民參與政府誠信監(jiān)督的最主要方法之一。同時(shí)加大公務(wù)員法治精神的培養(yǎng)，例如對(duì)憲法意義的理解、對(duì)法律原則和精神的理解。培養(yǎng)公務(wù)人員的法治觀念不僅僅在于對(duì)法規(guī)法條的理解，更需要做到的是對(duì)中國悠久的道德價(jià)值觀和傳統(tǒng)文化的歷史的學(xué)習(xí)和傳承，“誠信，是人立身處世之本”長期以來處于穩(wěn)定的價(jià)值傳承和文化的基礎(chǔ)，培養(yǎng)一種“鐵肩擔(dān)道義”的公務(wù)人員的職責(zé)信仰，是當(dāng)前對(duì)于誠信建設(shè)法治路徑的一種新探索，公務(wù)人員有信仰，政府才有希望。

（二）有效規(guī)范政府誠信方面的法律制度

政府誠信建設(shè)與構(gòu)建和諧社會(huì)的基石就是行而有效的法律制度。當(dāng)前，除了進(jìn)一步完善《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《行政處罰法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等以外，還應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)《行政程序法》、《行政失信行為懲戒條例》等系統(tǒng)、配套的相關(guān)立法，完善關(guān)于行政失信行為所產(chǎn)生的行政賠償和問責(zé)體系，填補(bǔ)法律真空。同時(shí)也能加強(qiáng)精神文明方向的建設(shè)，加強(qiáng)軟約束機(jī)制。

只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，把政府的所有代表公共利益的決策行為都置于公開透明的監(jiān)督和法制管理體系下，才能避免失信行為的根源性產(chǎn)生。

（三）加快法治化政府建設(shè)、推進(jìn)行政改革與職能轉(zhuǎn)變

針對(duì)政府的行政體系特點(diǎn)，加快推進(jìn)政事分開、簡化行政審批制度等措施的落實(shí)，通過對(duì)原先混淆市場(chǎng)競爭原則的行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管等有可能產(chǎn)生權(quán)力腐敗的環(huán)節(jié)改革，真正發(fā)揮政府在行政職能中的核心作用。同時(shí)將政府的各個(gè)職能部門的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，以圍繞法治化為中心的建設(shè)，才能真正使各職能部門“言必信，行必果”，成為能夠體現(xiàn)代表公民意志的高效行政體系。同時(shí)職能轉(zhuǎn)變還能夠從根源解決中國當(dāng)前尤其例如江蘇、浙江等地的“官宦文化”較為集中的“官本位”思想，在政府職能固守陳舊程序時(shí)，也會(huì)發(fā)生道德滑坡和傳統(tǒng)糟粕所帶來的負(fù)面影響，推行行政體系改革，可以有效消除并增進(jìn)多元化意識(shí)的覺醒。

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