預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行管理中的難點和對策

周穎 中國人民大學(xué)

引言

隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，在市場經(jīng)濟體制當(dāng)中，企事業(yè)單位必須要強化資金規(guī)劃工作，其中就包括資金預(yù)算。部門預(yù)算主要包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、決算等一系列程序。其中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會直接影響到最終的預(yù)算質(zhì)量。而預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行是整個流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，預(yù)算編制作為預(yù)算工作的基礎(chǔ)性工作，直接影響到部分預(yù)算工作是否能夠走入正軌；預(yù)算執(zhí)行作為開展預(yù)算工作的重要一環(huán)，也就是將預(yù)算編制內(nèi)容轉(zhuǎn)化為行動的一個過程中。因此，需要加強對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的重視程度，分析在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行開展的難點，并針對性的提出相關(guān)問題。

一、預(yù)算編制工作的難點與問題

（一）資金來源不穩(wěn)定，預(yù)算收支矛盾激化

預(yù)算的收入資金來源可以劃分為財政撥款收入和其他收入。其中，財政撥款收入不僅具有財政保證，因此相對穩(wěn)定，但是其他收入則存在著極大的隨機性。如果部門預(yù)算將這些不確定的收入作為當(dāng)年部門預(yù)算剛性支出的資金來源，會導(dǎo)致部門預(yù)算中出現(xiàn)硬性缺口，由此可以看出多個問題，包括部門盡可能壓低非財政預(yù)算內(nèi)撥款收入，盡量增加預(yù)算內(nèi)部的財政申請；部門有意擴大非預(yù)算內(nèi)收入，從而增加部分預(yù)算支出的總量，如果在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)收支缺口問題而作為追加部門撥款理由，會增加兩者預(yù)算支出壓力。

（二）部門預(yù)算編制范圍差異，影響預(yù)算改革進程

目前部分預(yù)算要求資金收支范圍和預(yù)算法規(guī)定的財務(wù)部分資金收支范圍不一致。并且部分預(yù)算管理和部分資金管理不匹配。這兩個問題會直接影響部分預(yù)算改革實施。部分預(yù)算需要將部門各類資金全部都?xì)w納到統(tǒng)一預(yù)算當(dāng)中，并對其進行統(tǒng)籌安排，但是資金管理方法不一致，傳統(tǒng)預(yù)算內(nèi)部資金納入國庫財政部門進行管理，預(yù)算外資金實施收支兩條線管理形式，從而導(dǎo)致部分預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的制約，形式化問題嚴(yán)重。

（三）部門預(yù)算編制時間與部門年度工作計劃不同步

編制部門預(yù)算需要以部門工作作為基礎(chǔ)，從而脫離了部分工作資金需求，所編制出的預(yù)算無疑沒有實質(zhì)性作用。由于部分預(yù)算編制時間有所提前，這就在編制預(yù)算過程中，下年度本部門建設(shè)和發(fā)展政策方針以及具體工作計劃都沒有完全確定，這就需要財務(wù)人員在編制過程中能夠呈現(xiàn)出全年所開銷的經(jīng)費。這樣就會出現(xiàn)兩個問題。一是部分擔(dān)心預(yù)算經(jīng)費過少，從而直接影響明年工作正常開展；反之，如果充分方法資金預(yù)算，又會脫離了資金來源的供給能力；二是部分預(yù)算無法進行精細(xì)化編制，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中需要頻繁進行調(diào)整，無法達到預(yù)算最終的改革目標(biāo)。

（四）部門預(yù)算編制技術(shù)不到位，在一定成度上影響了預(yù)算精準(zhǔn)性

由于部分預(yù)算編制技術(shù)不到位，從而在很大程度上影響了部分預(yù)算編制精準(zhǔn)性，其主要包括了三個方面：

第一，預(yù)算分類不夠完善。預(yù)算科目缺乏統(tǒng)一的部分分類，預(yù)算科目當(dāng)中的目級節(jié)級科目分類偏粗，其中所包含的內(nèi)容相互交叉，在整個編制和執(zhí)行過程中預(yù)算時存在著人為調(diào)節(jié)問題。

第二，預(yù)算審核不夠科學(xué)。由于沒有制定完整的經(jīng)費支出制度體系，費用額定劃分較粗，從而導(dǎo)致所制定預(yù)算額度和實際需求相差甚遠(yuǎn)，失去預(yù)算編制的指導(dǎo)意義。項目管理缺乏科學(xué)認(rèn)證程序方法，同時也無法掌握項目的需求性、經(jīng)濟性、可操作性，導(dǎo)致預(yù)算編制確定工作成為部門之間的博弈。

第三，基礎(chǔ)管理工作不適應(yīng)。對于部門占用資產(chǎn)動態(tài)變化情況來看，由于不同及時掌握信息變化，再加上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不夠完善，從而導(dǎo)致預(yù)算基礎(chǔ)管理相對落后。同時，再加上計算機應(yīng)用程度不高，預(yù)算管理所應(yīng)用的軟件存在著滯后性，從而影響到了部門預(yù)算編制質(zhì)量。

二、預(yù)算執(zhí)行管理中難點和問題

（一）財務(wù)部門無法理解預(yù)算編制要求，缺乏預(yù)算觀念

財務(wù)部門更多的是充當(dāng)事后支付資金的角色，無權(quán)干預(yù)、監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行工作，從而導(dǎo)致財務(wù)部門的組織資金、資金管理、支出保障職責(zé)嚴(yán)重偏廢，對費用支出監(jiān)控力度非常低?；旧隙际鞘潞蟾鶕?jù)單據(jù)支出，而缺乏對事前編制執(zhí)行進行管理，無法做到違規(guī)退單、適當(dāng)辦理。這種管理方法在當(dāng)今市場經(jīng)濟中屬于滯后性較強的管理模式，容易造成企事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險問題。

（二）各自為政問題，本位主義思想嚴(yán)重

用款部們只顧及自身的資金需求，將資金預(yù)算工作全部推給財務(wù)部門，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行工作過于表面，并對資金預(yù)算抱著無所謂的態(tài)度，其公共資金能用就用，無論預(yù)算內(nèi)容是否被申報，要下達用了再說。而財務(wù)部門強調(diào)預(yù)算內(nèi)部必須要申報、審批，對用款部門所提出的小金額采購申請不予理睬，從而出現(xiàn)各自為政的問題，本位主義非常嚴(yán)重。即使在信息時代下，各個部門也因為各自為政問題，而出現(xiàn)“信息孤島”，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行工作順利開展。

（三）資金緊張

在預(yù)算執(zhí)行過程中，還可能出現(xiàn)資金緊張問題，這對預(yù)算執(zhí)行工作帶來了困難。從資金緊張角度分析，除了一些節(jié)支不力早成的成本增加外，其自然增長不也會造成成本增加問題：

1.人力資源。人力資源開銷是預(yù)算中的重要一項，由于企事業(yè)業(yè)務(wù)量增加，擴大了組織隊伍，從而增加了成本費用，再加上當(dāng)今我國工作人員工資逐年上漲（包括工資、“五險一金”等）；再者，隨著人們的生活水平提高、消費水平提高、房價上漲等因素，從而導(dǎo)致工作人員支出平均水平逐年上漲。

2.出行費用上漲。由于公共費用上漲，包括車費、住宿費等，以及業(yè)務(wù)量不斷增加，特別是一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，其過橋費也是高的離譜，始終居高不下，這也不是人力所能控制，從而導(dǎo)致預(yù)算緊張。

3.公共經(jīng)費問題。公共經(jīng)費也就是企事業(yè)單位日常所支出的費用，包括技術(shù)設(shè)備、辦公用品、辦公設(shè)備，這些都屬于固定資產(chǎn)支出，同時還需要支付一些消耗品費用，包括電費、網(wǎng)費、耗材費、維修費等。

三、針對預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行管理難點的應(yīng)對措施

（一）預(yù)算編制應(yīng)對辦法

1.合理規(guī)劃預(yù)算范圍，統(tǒng)一管理。根據(jù)國家所規(guī)定的公共財政要求表明，需要企事業(yè)單位確定部門預(yù)算范圍，也就是讓部分元素那范圍與財政部所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)一致。針對一些經(jīng)費撥款項目，可以納入到部門預(yù)算編制預(yù)算，并不對其他雜項收入列入到收支范圍當(dāng)中，而是根據(jù)項目收支差別納入到部門預(yù)算中，這樣即可降低其他部門雜項收支資金來源不確定性的問題，避免出現(xiàn)兩次預(yù)算的情況。這樣不僅會降低企事業(yè)單位在收支上的工作量，同時也能夠減少失誤問題。

2.延長預(yù)算編制時間，規(guī)范編制流程。為了能夠保障預(yù)算編制質(zhì)量和嚴(yán)謹(jǐn)性，需要給預(yù)算編制工作提供更長的時間。為了能夠解決預(yù)算編制非規(guī)范化等問題，除了要延長編制時間外，還要規(guī)范編制流程，特別是要解決預(yù)算編制中的法律空擋問題，可以考慮將預(yù)算歷年制度改為跨年制度，這樣就可以讓每個部門在新一年的預(yù)算中正式執(zhí)行，從而保證預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，并且能夠提高法制約束力。

3.完善部門預(yù)算編制分類，簡化科目。預(yù)算工作必須要保障精準(zhǔn)性，否則將變得沒有意義。為了能夠提高預(yù)算編制精度，需要執(zhí)行現(xiàn)行的預(yù)算科目的修訂工作，盡快制定更加完善的項目分類標(biāo)準(zhǔn)，對預(yù)算科目進行細(xì)化，減少一些不必要的預(yù)算科目，這樣才能夠讓預(yù)算工作更加簡單、明確，收入科目需要及時反映出各類資金渠道和來源情況，所支出的科目可以全面反映資金的最終用途，預(yù)算科目可以格局各個部門進行設(shè)置，并在類級標(biāo)準(zhǔn)下進一步劃分設(shè)置款項目明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善預(yù)算編制體系、制度。構(gòu)建一個完善的預(yù)算管理體系。一方面結(jié)合預(yù)算執(zhí)行管理的需求，制定和預(yù)算科目想配套的預(yù)算項目定額；另一方面，強化對部門定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集的動態(tài)管理，從而為部門預(yù)算編制提供相應(yīng)的材料。通過完善項目認(rèn)證制度，按照相關(guān)的操作流程，對項目的類型、大小進行區(qū)分，對各個項目的經(jīng)濟性、必要性、可操作性進行綜合評價，并作為預(yù)算依據(jù)。

（二）預(yù)算執(zhí)行管理針對辦法

1.結(jié)合財政復(fù)批，嚴(yán)格申報審批制度。對于一些特殊的日常支出事項，必須要在執(zhí)行過程中通過嚴(yán)格的申報、審批程序，盡最大的努力保證特殊事項支出在規(guī)定范圍內(nèi)，避免超支。確立?？顚Ｓ弥贫?，日常支出不得超出預(yù)算定額。不斷優(yōu)化、調(diào)整經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)， 保障費用支出都用在了重點項目中，提高資金的利用率，針對基本支出實施定額、定員經(jīng)費包干管理體制。

2.規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，加強執(zhí)行管理。在規(guī)范預(yù)算行為上，一方面需要加強企事業(yè)單位資源挖掘，強化資金來源收入應(yīng)收盡收，對資產(chǎn)自產(chǎn)進行進一步的整合，不斷的壯大財源，從而提高資產(chǎn)的使用效益，對預(yù)算內(nèi)容進行合理安排，拓寬籌資渠道，保障經(jīng)費開支的充足性。同時，需要樹立節(jié)約、勤儉的企事業(yè)氛圍，加強節(jié)支力度，需要從預(yù)算執(zhí)行管理中獲得效益。同時，通過加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作，全面對預(yù)算執(zhí)行進行動態(tài)分析，對異常開支進行深度剖析，并提供超支的數(shù)據(jù)和原因，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供充資料，發(fā)揮監(jiān)督部分的預(yù)警作用，做好事前、事中、事后把關(guān)工作。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算工作對當(dāng)今企事業(yè)單位來說尤為重要。本文重點從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行管理難點進行分析，針對現(xiàn)存問題提出了加強編制制度、優(yōu)化編制流程、強化預(yù)算編制分類、合理規(guī)范預(yù)算編制范圍以及加強執(zhí)行監(jiān)督、制定嚴(yán)格申報制度等建議，只有從多個方面加強控制，才能夠避免企事業(yè)單位費用超支，保證財政預(yù)算的合理性，降低財務(wù)風(fēng)險。

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