海南省特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP投融資管理初探

潘琪 中國人民銀行海口中心支行

PPP 模式（Public Private Partners hip，即公共私營合作制）在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面具有巨大的發(fā)展空間，但在現(xiàn)有政策框架下，存在資金投入量大、回收周期長、投資收益不確定性等特點(diǎn)。如何有效地進(jìn)行投融資管理，已成為現(xiàn)階段制約特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施的關(guān)鍵因素。

一、海南省特色小鎮(zhèn)發(fā)展概況

2009 年起，海南省就開始探索特色小鎮(zhèn)建設(shè)。近年來，海南省政府已先后出臺(tái)了《海南省百個(gè)特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)工作方案》、《海南省特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展基金設(shè)立方案》、《海南省特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》等一系列政策措施，統(tǒng)籌地方各級(jí)政府財(cái)力、積極引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)投資，有序推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)。海口演豐互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、文昌會(huì)文佛珠小鎮(zhèn)、瓊海潭門南海風(fēng)情小鎮(zhèn)、瓊中紅毛奔格內(nèi)旅游小鎮(zhèn)等一批特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模，但仍臨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏低、產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等一系列問題。

二、特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作介入領(lǐng)域淺析

投資高、周期長是特色小鎮(zhèn)的建設(shè)的典型特征，政府主導(dǎo)或是純市場(chǎng)運(yùn)作存在較大困難。通過引入PPP模式，整合政府與社會(huì)資本雙方優(yōu)勢(shì)資源，能更有效地推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

涉及環(huán)境治理、地下管網(wǎng)、軌道交通、市政道路、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域。有關(guān)研究顯示，目前海南省本級(jí)債務(wù)已達(dá)到國際公認(rèn)的100%警戒線。政府通過賦予PPP項(xiàng)目公司較為長期的特許經(jīng)營權(quán)以換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于化解政府的財(cái)政困境與債務(wù)壓力。

（二）優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)

《海南省特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出，海南省特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展旅游、熱帶高效農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)、低碳制造、健康養(yǎng)生、民俗文化、休閑體育、互聯(lián)網(wǎng)、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。在該領(lǐng)域，PPP模式運(yùn)作主要以特色產(chǎn)業(yè)孵化園、特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為抓手，通過政府資源與社會(huì)資本的有效整合，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。以熱帶高效農(nóng)業(yè)為例，可通過“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”等形式，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)、休閑觀光園區(qū)，逐步構(gòu)建起農(nóng)業(yè)-加工業(yè)-休閑旅游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）知識(shí)資本導(dǎo)入和品牌培育

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，借由政府與社會(huì)資本的合作，可以導(dǎo)入知名企業(yè)的知識(shí)資本及成熟品牌，在提升特色小鎮(zhèn)知名度和營銷能力的同時(shí)，也滿足了企業(yè)品牌升級(jí)及跨界整合、多元化發(fā)展需求，達(dá)到雙贏的效果。在充分發(fā)揮政府資源優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的方式，也可積極培育適應(yīng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展需求的品牌和產(chǎn)品體系。

三、特色小鎮(zhèn)PPP投融資模式架構(gòu)初探

（一）發(fā)展基金設(shè)立

2017年6月，海南省政府印發(fā)《海南省特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展基金設(shè)立方案》，按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、融資融智、多元參與原則，采用國際上通行和市場(chǎng)上普遍采用的有限合伙制形式，設(shè)立特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展基金，基金總規(guī)模為200億元?；鹪O(shè)立旨在搭建統(tǒng)籌規(guī)劃平臺(tái)，培育特色小鎮(zhèn)；吸引多方社會(huì)資源，深度參與建設(shè)運(yùn)營。這為撬動(dòng)社會(huì)資本，打通多樣化、多渠道的資本介入通道，推動(dòng)PPP模式的良性運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

（二）投資平臺(tái)構(gòu)建

由社會(huì)資本和政府合作成立特色小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目公司；其投入的股本成為項(xiàng)目公司的權(quán)益資本。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目公司作為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌項(xiàng)目融資和財(cái)務(wù)管理工作。通過拓展融資渠道，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金支持。同時(shí)，積極爭(zhēng)取政策支持，通過投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持特色小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目運(yùn)營。

（三）開發(fā)性金融支持

2017年1月，國家開發(fā)銀行與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部舉行高層聯(lián)席會(huì)議，簽署《共同推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，雙方將建立合作推動(dòng)機(jī)制，按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、統(tǒng)籌規(guī)劃、機(jī)制共建、信息共享”原則，協(xié)同推進(jìn)小城鎮(zhèn)提升建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2017年力爭(zhēng)打造一批具有示范帶動(dòng)意義的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，到2020年在全國范圍內(nèi)支持培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。應(yīng)加強(qiáng)與國家開發(fā)銀行合作，發(fā)揮其開發(fā)性金融作用，加大其對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的中長期融資支持力度。

（四）政策性貸款扶持

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在2015年就推出了特色小鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)信貸產(chǎn)品。2016年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)于特色小鎮(zhèn)的融資支持方式。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目提供中長期的政策性貸款，主要為支持特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施提供低成本的信貸資金。

（五）商業(yè)金融信貸產(chǎn)品創(chuàng)新

充分運(yùn)用和發(fā)揮地方政府的增信作用，積極拓展與商業(yè)銀行在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的合作空間，推動(dòng)其根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，開發(fā)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。如特許經(jīng)營項(xiàng)目，可探索利用相關(guān)收益作為還款來源，開發(fā)預(yù)期收益質(zhì)押貸款。對(duì)于特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈培育開發(fā)方面，商業(yè)銀行可發(fā)揮供應(yīng)鏈金融創(chuàng)新作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)為PPP項(xiàng)目量身定做相關(guān)金融產(chǎn)品。

（六）融資渠道拓展

具備條件的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，可從引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券、ABS資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）、定向募集等多個(gè)方面考慮，積極探索拓寬融資渠道，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持。

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