城鎮(zhèn)化進(jìn)程下城市交通擁堵治理研究①

孫冰 方舟卿

摘 要：城市交通的發(fā)展?fàn)顩r是評定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展等級的重要指標(biāo)，是市民幸福感指數(shù)的重要影響因素。但隨著城市化進(jìn)程不斷加快，現(xiàn)代化水平不斷提高，城市交通發(fā)展出現(xiàn)畸形，嚴(yán)重阻礙了城市永續(xù)發(fā)展。針對南昌市交通擁堵治理長期未達(dá)到預(yù)期效果的問題，本文提出了公共治理，通過探究城市交通擁堵治理的公共資源屬性，得出城市交通擁堵的治理不能單靠政府，還應(yīng)該引入市場、第三方組織、公眾等相關(guān)利益主體。應(yīng)建立公共治理視角下的城市交通擁堵多中心治理模式。

關(guān)鍵詞：交通擁堵 多中心治理 城市道路資源 公共治理

中圖分類號：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）09（b）-141-02

1 公共治理的理論概述

公共治理是由寬泛的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，主要表現(xiàn)為多元化的治理主體、多樣化的治理依據(jù)、多樣化的治理方式等。公共治理是政府理念從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，主張政府與其他社會組織、公眾的共同參與，協(xié)同治理。其關(guān)鍵是導(dǎo)入第三方組織管理模式，以提高政府職能部門的管理績效。讓政府以絕對統(tǒng)治者的角色不復(fù)存在，成為公民的服務(wù)者；政府職能部門在行政執(zhí)法過程中，能夠與公眾共同協(xié)商，形成合作共贏新局面。

公共治理對城市交通治理的影響是深遠(yuǎn)的，它為現(xiàn)代城市治理提供了新思路，能夠有效彌補(bǔ)市場與政府在城市交通擁堵治理中存在的缺陷。

2 南昌市交通擁堵治理存在的問題

2.1 城市道路供給方統(tǒng)籌規(guī)劃能力待提高

2.1.1 城市空間規(guī)劃不合理

南昌市空間發(fā)展規(guī)劃并沒有對各功能區(qū)進(jìn)行合理劃分。土地開發(fā)利用過于集中，使得部分區(qū)域城市交通供需矛盾緊張。如八一廣場，為南昌市的經(jīng)濟(jì)中心。高密度的土地開發(fā)及交通流量，使該地區(qū)成為南昌市主要交通擁堵區(qū)域之一。

2.1.2 城市道路規(guī)劃不合理

南昌道路規(guī)劃中部分功能混亂，使得路網(wǎng)功能層次混亂，未能發(fā)揮城市流通主動(dòng)脈作用。而某些道路出入口車道不匹配、環(huán)交路口通行能力不足，使其成為交通擁堵多發(fā)點(diǎn)，事故高頻點(diǎn)。

2.1.3 公共停車設(shè)施建設(shè)滯后

公共停車設(shè)施的年增長速度滯后于私人小客車增長速度，直接增加了路面上車流量，造成城市交通擁堵。

2.2 城市交通擁堵治理方服務(wù)意識待加強(qiáng)

2.2.1 職能部門行政效率低

南昌市城市交通管理由多個(gè)職能部門分塊負(fù)責(zé)。城管局負(fù)責(zé)違章占道經(jīng)營、交警負(fù)責(zé)交通秩序管理等。由于部門利益最大化，各職能部門間易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致城市交通擁堵問題長期存在。

2.2.2 追求行政權(quán)力的擴(kuò)張

由于地方政府是“理性的經(jīng)濟(jì)人”角色，在缺乏有效監(jiān)督和制約的情況下，行政主體追求權(quán)力的無限擴(kuò)張。努力爭取、鞏固有利職權(quán)，如處罰、收費(fèi)、審批等，而部分涉及到公共利益的問題則出現(xiàn)無人管理情況。

2.3 城市道路使用利益方公共覺悟待進(jìn)步

2.3.1 公眾和諧交通意識薄弱

在南昌，公交乘客無次序性候車，導(dǎo)致公交司機(jī)到站停車難，道路交通不順暢；僅承擔(dān)客運(yùn)量的小部分的私家車使得道路容量分配嚴(yán)重失衡。以電動(dòng)車車主為代表的非機(jī)動(dòng)車車主，為方便自身行駛而占用機(jī)動(dòng)車車道現(xiàn)象屢見不鮮，成為南昌市交通擁堵無法得到有效治理的重要原因。

2.3.2 特種交通占用道路資源

消防車、救護(hù)車、警車、垃圾清運(yùn)車等特種交通因其自身性能導(dǎo)致其頻頻上路，而環(huán)衛(wèi)灑水車、園林灑水車因其工作之需必須要求城市道路上緩慢行駛。這些特種交通因其自身的特殊性而無法在使用過程中錯(cuò)開高峰期，“公地悲劇”產(chǎn)生。

2.3.3 公共交通運(yùn)力不足

雖然南昌每年公共交通運(yùn)力都有所增長，但仍趕不上人們對公共交通需求增長的速度。高峰時(shí)段，除道路擁堵外，市區(qū)的公共交通非常擁擠，公交和地鐵線路高峰時(shí)段都處于基本飽和狀態(tài)。公共交通運(yùn)力嚴(yán)重不足。

2.3.4 出租車行駛無序

迄今為止，南昌市出租車行業(yè)并未行成科學(xué)合理的管理體系，行駛過程中隨意性、無序性強(qiáng)以及禮讓意識淡薄，這些問題都直接導(dǎo)致城市交通不和諧，直接造就了南昌市交通擁堵。

3 南昌市交通擁堵治理問題存在的原因分析

3.1 治理主體單一化

南昌市交通擁堵治理的主體以南昌市政府為主。政府職能部門主要是通過帶有濃烈的管制和控制色彩的行政手段，對機(jī)動(dòng)車的整治、道路設(shè)備的修繕以此實(shí)現(xiàn)交通需求的有效管理。各級政府在城市交通擁堵治理中大多屬于壟斷地位，非政府組織或者普通民眾很難進(jìn)行干預(yù)。

3.2 利益主體不協(xié)調(diào)

解決城市交通擁堵問題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是各相關(guān)行為主體間及主體內(nèi)部利益博弈均衡過程，需要考慮到多方面的影響因素。南昌市公交行業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、職能管理部門、社會民眾等利益主體，出于趨利的理性，往往考慮自身的直接受益，忽略各自的活動(dòng)可能對于城市交通順暢所帶來的各種影響。

3.3 公眾參與不積極

面對與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)，公眾依賴心理強(qiáng)，尤其是城市交通擁堵治理方面，參與積極性嚴(yán)重不足，“搭便車”現(xiàn)象非常嚴(yán)重，正是因?yàn)椤凹w行動(dòng)”的困境，南昌市市民難以真正參與到政府的決策中，更難以對政府決策提出相關(guān)意見。南昌市交通擁堵治理問題也因?yàn)檫@方面原因而不斷激化。

4 多中心治理主體模式治理南昌城市交通擁堵問題

4.1 積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

4.1.1 加快政府治理職能的轉(zhuǎn)變

治理主體多元化為政府治理公共事務(wù)提供正確思路，政府與其他主體之間為平等的合作關(guān)系。城市交通的公共屬性決定了南昌市交通擁堵治理必須由公共物品的重要提供者政府來主導(dǎo)。為此南昌市政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政治生活中的角色定位，杜絕“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象，將解決城市交通擁堵問題落到實(shí)處。南昌市政府應(yīng)當(dāng)積極引入市場和公眾，將不該管、管不好的區(qū)域進(jìn)行合理分配。地方政府在城市交通擁堵的治理問題上可聯(lián)合各方利益相關(guān)者，充分發(fā)揮多元主體的治理作用。

4.1.2 建立集中統(tǒng)一的交通管理機(jī)構(gòu)

對于現(xiàn)有的南昌市城市交通管理部門職能進(jìn)行徹底地體制化改革。應(yīng)積極參考“統(tǒng)一管理、兩個(gè)層面、三大職能”的大交通管理模式，突破體制上的巨大枷鎖，真正實(shí)現(xiàn)交通擁堵治理的協(xié)同管理。

4.1.3 明確政府職能部門在交通擁堵治理中的職能分工

南昌市政府應(yīng)當(dāng)通過不同職能部門的共同努力來實(shí)現(xiàn)城市交通擁堵的有效治理。財(cái)政部門應(yīng)大力鼓勵(lì)公交發(fā)展，對公交出行提高補(bǔ)貼和稅收減免等；宣傳部門應(yīng)通過社區(qū)宣傳和教育，引導(dǎo)人們的出行習(xí)慣多樣化，減少私人出行方式，倡導(dǎo)綠色交通。

4.2 主動(dòng)引入第三方組織參與治理

4.2.1 支持提供交通基礎(chǔ)產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)參與交通擁堵治理

南昌市政府應(yīng)積極落實(shí)“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，用市場化運(yùn)作優(yōu)勢帶動(dòng)公交行業(yè)的發(fā)展。形成多種所有制并存的公交企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度新局面。積極引入民營資本或者國外資本，提高公交行業(yè)的競爭能力。對出租車行業(yè)采用分塊經(jīng)營模式，分地區(qū)或分路線進(jìn)行陽光招標(biāo)，提高行業(yè)競爭力，降低經(jīng)營成本，提高服務(wù)水準(zhǔn)。

4.2.2 積極推進(jìn)政企合作，提高城市交通擁堵治理參與度

加強(qiáng)政企合作，有效解決城市交通擁堵狀況。南昌市政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)為員工提供上下班接送等優(yōu)惠政策，錯(cuò)峰上下班，緩解城市道路的通行壓力，降低政府職能部門的運(yùn)營成本。

4.3 加強(qiáng)社會公眾參與能力培養(yǎng)

4.3.1 提高公眾參與意識

社會公眾應(yīng)積極參與公共事務(wù)的治理，為相關(guān)部門進(jìn)言獻(xiàn)策。在城市交通擁堵的治理中，各相關(guān)利益主體通過聽證會、新聞媒體、電話網(wǎng)絡(luò)等渠道向南昌市政府職能部門反映自身的利益訴求后，政府進(jìn)行積極反饋，體現(xiàn)民意、反映民生。

4.3.2 建立健全公眾參與相關(guān)法律法規(guī)

加速建立健全的法律法規(guī)，保證南昌市市民能夠參與到城市交通擁堵治理中，保障市民在城市交通擁堵治理中的基本權(quán)力，為構(gòu)建和諧、順暢的南昌市城市交通貢獻(xiàn)最大的力量。

5 結(jié)語

在傳統(tǒng)的政府治理中，南昌市政府沒有很好行使協(xié)調(diào)分配有限城市交通資源的職責(zé)，其所制定的城市交通擁堵問題治理決策與公共利益有所偏離，使得交通擁堵問題不僅沒有得到緩解，隨著時(shí)間的推移而顯得更加嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙南昌市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，困擾南昌市市民的生活。在南昌市交通擁堵治理中，政府長期作為單一治理主體，“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象嚴(yán)重。公共治理模式的提出，對于傳統(tǒng)的政府在城市交通擁堵治理方面顯得更加科學(xué)化、民主化，節(jié)約了南昌市政府職能部門的管理成本，體現(xiàn)了南昌市政府的角色轉(zhuǎn)變。因此，在城市交通擁堵治理過程中政府職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與其他利益主體的合作，更應(yīng)該積極鼓勵(lì)各方利益主體主動(dòng)參與到城市交通擁堵治理中來。

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①基金項(xiàng)目：本文系2015年江西省教育廳科技項(xiàng)目課題（GJJ151515）階段性研究成果。

作者介紹：孫冰（1981-），男，江西南昌人，碩士，講師，主要從事旅游管理、旅游公共管理、旅游城市交通管理方面的研究；方舟卿（1994-），女，浙江建德人，公共事業(yè)管理專業(yè)2013級本科生。