在公平與效率之間尋找平衡

謝寶富

【摘要】在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功，不僅取決于香港政府深諳住房市場與住房保障相互競合之道，善于視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、房價(jià)等變化，為居民動(dòng)態(tài)提供不同層次的住房保障，而且取決于香港土地政府所有、政府高度依賴土地財(cái)政、法治完備、政府廉能等關(guān)鍵因素。香港住房保障政策對(duì)內(nèi)地保障房建設(shè)的啟示是，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)適用房視為住房市場的平衡器，不能因其存在亂象而予以停建;公租房租金標(biāo)準(zhǔn)不宜單一化，應(yīng)視承租者的資產(chǎn)和收入差異予以區(qū)別;應(yīng)將保障房建設(shè)視為促進(jìn)住房市場繁榮、推動(dòng)新區(qū)開發(fā)、開展托老托幼等社區(qū)建設(shè)的抓手。

【關(guān)鍵詞】香港 住房保障 公平 效率

【中圖分類號(hào)】 F299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009

1953年以來，香港政府逐步實(shí)施了完備的住房保障政策，成功地解決了中低收入者的住房問題。香港公屋政策是香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的基石（葉國謙，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委會(huì)不無自豪地宣稱，香港之所以繁榮昌盛，活力無限，“公共房屋這塊基石不可或缺”（吳開澤、譚建輝、鄒偉良，2013）。關(guān)于香港公屋政策，學(xué)界雖多有研究，但對(duì)其在公平和效率之間尋找平衡的運(yùn)行機(jī)制及其啟示，尚語焉不詳。①鑒于此，本文擬對(duì)該機(jī)制及其對(duì)內(nèi)地保障房政策的啟示，謹(jǐn)予探討。

效率與公平：住房的兩個(gè)世界

在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，越有需求的東西，越具價(jià)值，越有商品化的潛能，市場的魅力就在其可將一切有需求、有價(jià)值的東西盡可能商品化。住房作為人類最昂貴、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有著稀缺的土地資源、昂貴的建設(shè)成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市場經(jīng)濟(jì)的必然現(xiàn)象。通常情況下，只有市場機(jī)制，才能保證其充足供給。

市場經(jīng)濟(jì)信奉“效率優(yōu)位”和“貨幣選票”。住房作為大宗生活必需品，難免有昂貴性特征。市場競爭的結(jié)果必然是富人擁有越來越多、越來越好的住房，窮人則很難憑借個(gè)人力量買房置業(yè)。然而，住房在作為富人奢侈品的同時(shí)，又是窮人賴以生存的必需品，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)住房涉及到馬斯洛所說的人類生理、安全、社交、尊重乃至自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)各層次需求（衛(wèi)欣，2008）。政府應(yīng)履行社會(huì)價(jià)值再分配職能，積極為在市場上買不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

由于住房兼具商品和社會(huì)保障品雙重屬性，所以住房應(yīng)分為兩個(gè)世界：一個(gè)是體現(xiàn)效率優(yōu)位的住房市場，另一個(gè)是體現(xiàn)公平優(yōu)位的住房保障，兩個(gè)世界之間相互競合。

首先，二者之間存在競爭關(guān)系。若住房保障涵蓋面過廣，保障房品質(zhì)過好，則商品房需求相應(yīng)萎縮，效率機(jī)制在住房問題上很難發(fā)揮作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了價(jià)廉物美的政府組屋，保障房政策高度成功。與之相應(yīng)，新加坡商品房市場一直比較萎縮。反之，若保障房覆蓋面越小，越來越多的人需通過市場解決住房問題，商品房需求旺盛，住房市場繁榮，則公平機(jī)制在住房問題上就難發(fā)揮作用。

其次，二者之間存在合作關(guān)系。一方面，如果住房保障涵蓋面過廣，保障房品質(zhì)過好，商品房市場過于萎縮，那么政府就很難通過賣地和房地產(chǎn)稅來獲得較多財(cái)政收入。除非政府財(cái)政狀況好，無需土地財(cái)政，否則政府將難有財(cái)力推動(dòng)住房保障工作。同時(shí)，過度的住房保障還會(huì)培養(yǎng)懶漢，有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，若住房過度市場化，低收入者的住房權(quán)益沒有得到基本保障，則社會(huì)很難穩(wěn)定。社會(huì)不穩(wěn)定，反過來會(huì)影響營商環(huán)境，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，在購房需求過旺、房價(jià)高企的情況下，普通公民的收入會(huì)被高房價(jià)和高租房稀釋，會(huì)產(chǎn)生很多不良后果。諸如，減少低收入者對(duì)低薪的忍受力，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本上升;減少低收入者的教育及其他方面的生活支出，對(duì)其身心健康以及素質(zhì)、能力的提升構(gòu)成不良影響;減少中低收入者進(jìn)行小規(guī)模投資創(chuàng)業(yè)的幾率等。所有這些都會(huì)影響效率的提升，有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限終會(huì)傳導(dǎo)到住房市場，使其發(fā)展受阻。

值得指出的是，住房具有商品和社會(huì)保障品雙重屬性，雖是學(xué)界共識(shí)，但嚴(yán)格意義上說該提法并不準(zhǔn)確，因?yàn)椴⒎撬械淖》慷加羞@樣的雙重屬性，也并非每一套住房都有相同程度的雙重屬性。由政府免費(fèi)提供給無力在市場上購房或租房者的住房和高收入者純粹通過市場購買或租賃的住房，均不具有雙重屬性，而只有社會(huì)保障品或商品的單一屬性。介于二者之間的住房雖兼具商品和社會(huì)保障品雙重屬性，但其雙重屬性一般也會(huì)隨住房品質(zhì)的高低而有所變化。由于政府多“故意”讓保障房在品質(zhì)（如面積、容積率等）上遜于商品房，以激勵(lì)保障對(duì)象奮發(fā)有為，創(chuàng)造條件在市場上購買商品房，以免縱容懶漢，所以總體而言，品質(zhì)越高的住房，商品屬性越強(qiáng)，保障品屬性越淡;反之，則保障品屬性越強(qiáng)，商品屬性越淡。當(dāng)然，這并不意味著品質(zhì)是決定住房是否具有商品性或保障品性的必要條件。

由于除了政府免費(fèi)向最低收入者提供的住房和高收入者完全通過市場購買或租賃的住房外，介于二者之間的住房均不同程度地具有商品和社會(huì)保障品雙重屬性，所以政府首先必須劃定兩端的底線，亦即何種收入以下的公民應(yīng)由政府免費(fèi)提供保障房，何種收入以上的公民須憑借自身力量在市場上購房或租房。前者似乎很好界定，凡是沒有經(jīng)濟(jì)來源、完全依靠社會(huì)救濟(jì)金生活而又沒有住房的公民，政府就應(yīng)免費(fèi)為其提供房屋居住，香港的做法是由社會(huì)救濟(jì)署為無力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需綜合考慮公民收入、房價(jià)、房租以及其他各項(xiàng)支出等多種因素，相對(duì)準(zhǔn)確地判定家庭資產(chǎn)和收入多少以上就能憑借自身的力量到住房市場購房或租房，而后科學(xué)合理地制定一道公民資產(chǎn)和收入標(biāo)準(zhǔn)線，規(guī)定凡是標(biāo)準(zhǔn)線以上者都需到住房市場買房或租房，凡是標(biāo)準(zhǔn)線以下者由政府提供不同性質(zhì)的住房。這種住房雖被視為保障房，實(shí)際上它兼具社會(huì)保障品和商品雙重特征，政府雖不會(huì)根據(jù)市場價(jià)格來決定其售價(jià)和租金，但一般情況下也不會(huì)免費(fèi)供給，通常是在綜合考慮保障對(duì)象的資產(chǎn)、收入、支出及市場上房價(jià)和房租等多種因素后，以保障對(duì)象大體能買得起或租得起的價(jià)格出售或出租給保障對(duì)象，且其價(jià)格還會(huì)隨著保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)情況而有適當(dāng)調(diào)整。保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)情況越好，售價(jià)或租金越高。

政府提供的保障房有出售和出租之別，前者是經(jīng)濟(jì)適用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。

經(jīng)濟(jì)適用房的主要優(yōu)點(diǎn)是：（1）公民擁有產(chǎn)權(quán)，可將其作為資產(chǎn)傳給子孫后代，擁有主人公的感覺，會(huì)加倍愛惜房子。（2）政府建設(shè)、出售經(jīng)濟(jì)適用房后，即由購買者自己管理房屋，政府保障房管理負(fù)擔(dān)較輕。（3）政府出售經(jīng)濟(jì)適用房后可收回建房資金，可借適當(dāng)贏利進(jìn)行保障房滾動(dòng)開發(fā)。相對(duì)公租房而言，該類保障房收回成本快，前期投入少。

經(jīng)濟(jì)適用房的主要缺點(diǎn)是：（1）對(duì)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)水平要求較高，住房是大宗商品，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)成本不菲，政府多以保本微利的價(jià)格出售，盡管其售價(jià)比商品房低得多，但也不是所有低收入者所能承受，因此經(jīng)濟(jì)適用房難以滿足最低收入群體的住房需要，即使像廣泛地向公民提供經(jīng)濟(jì)適用房（政府組屋）的新加坡，對(duì)約占人口總數(shù)10%以上的最低收入者，也只能提供租賃性政府組屋。（2）相對(duì)公租房而言，經(jīng)濟(jì)適用房的公平性有所不足。經(jīng)濟(jì)適用房只售不還，一個(gè)人購買經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)經(jīng)濟(jì)情況較差，并不意味著他日后經(jīng)濟(jì)情況一直都較差，但即使他日后經(jīng)濟(jì)情況變好，政府也難要求他退還經(jīng)濟(jì)適用房。而公租房則“永遠(yuǎn)”只提供給中低收入者，一旦承租者的資產(chǎn)和收入超越了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就須退出公租房，因而更顯公平。（3）經(jīng)濟(jì)適用房只售不還，政府手中的房源始終緊缺，幾無陳量房可供周轉(zhuǎn)，需持續(xù)建房，以滿足低收入者不斷增長的住房需要;而公租房卻不一樣，運(yùn)轉(zhuǎn)幾個(gè)輪回后，政府手中的陳量房較多，可不斷地租給新的中低收入者，雖然公租房為了保證必要的居住穩(wěn)定性，需進(jìn)口大、出口小，政府也要不斷建房，但相對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房而言，建房規(guī)模還是要小得多。（4）若經(jīng)濟(jì)適用房售價(jià)不菲，且廣泛實(shí)施，則會(huì)降低勞動(dòng)者對(duì)低薪的忍受力，導(dǎo)致本地勞動(dòng)力成本提升，保障對(duì)象勉力購買后，很易導(dǎo)致家庭投資、教育及生活等其他開支的擠出效應(yīng)，給城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。（5）經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有或近于個(gè)人所有，相對(duì)中低收入者而言售價(jià)不菲，在與公租房同時(shí)面對(duì)保障對(duì)象時(shí)，居住品質(zhì)多強(qiáng)于公租房，這一點(diǎn)已在香港和新加坡的公屋實(shí)踐中得到了證明。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房過于擴(kuò)張，容易侵犯商品房市場，會(huì)對(duì)政府土地財(cái)政產(chǎn)生不良影響，除非這個(gè)國家或地區(qū)土地并非國有、不存在政府賣地現(xiàn)象，或者雖有政府賣地現(xiàn)象，但政府財(cái)政狀況甚好，幾乎不依靠土地財(cái)政。香港是一個(gè)土地政府所有且土地資源高度稀缺的城市，政府需借土地財(cái)政來實(shí)行低稅制，以吸引投資和人才，這就決定了香港的經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展必然受限。

公租房的主要優(yōu)點(diǎn)是：（1）只租不售，租賃者無需像經(jīng)濟(jì)適用房購買者那樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保障范圍相對(duì)較廣。（2）保障對(duì)象沒有購房壓力，既可使他們?nèi)淌芟鄬?duì)低薪，以利降低勞動(dòng)力成本，又可使他們擁有一定的經(jīng)濟(jì)能力，進(jìn)行家庭教育投資，或進(jìn)行小規(guī)模經(jīng)營性投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。（3）更顯公平合理。一個(gè)人在中低收入時(shí)期可以租賃公租房，等到他們由中低收入者變成較高收入者，就須退出公租房，因而更顯公平合理。（4）由于公租房一般不是根據(jù)租房市場而是根據(jù)中低收入者的經(jīng)濟(jì)承受能力來確定租金，加上政府財(cái)力和中低收入者的經(jīng)濟(jì)承受能力均較有限以及過度保障會(huì)培養(yǎng)懶漢等原因，政府一般不會(huì)為低收入者提供較寬敞、舒適的公租房，而只提供可以“遮風(fēng)擋雨”、滿足基本生活需要的公租房，以激勵(lì)保障對(duì)象奮發(fā)有為，積極賺錢購買寬敞、舒適的商品房，因而公租房既能全面地為中低收入者提供住房保障，也能較好地保護(hù)住房市場，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，相對(duì)適宜于政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度較深的國家和地區(qū)。

公租房的主要缺點(diǎn)是：（1）房屋承租、退租、維護(hù)諸環(huán)節(jié)上管理任務(wù)瑣碎、繁重，需健全到位的管理制度相配套;否則，公租房勢必淪為亂象紛呈的雞肋，政府也會(huì)對(duì)其失去建設(shè)興趣。（2）建設(shè)資金籌措難，回籠慢，前期財(cái)政投入大。（3）居住空間小，不易滿足中等甚至中等偏下收入者的住房需要。因?yàn)橹械取⒅械绕率杖胝呒纫蛴幸欢ń?jīng)濟(jì)實(shí)力而對(duì)公租房的居住品質(zhì)不滿，卻又無財(cái)力購買商品房，所以在以公租房為保障房主體的國家和地區(qū)一般都會(huì)以少量經(jīng)濟(jì)適用房作為公租房的補(bǔ)充，以滿足所謂“夾心層”的居住需要，香港地區(qū)便是如此。（4）公租房租賃者不是房屋產(chǎn)權(quán)人，公租房不能繼承，租賃者即使長期居住，也難產(chǎn)生“主人翁”之感，很難像產(chǎn)權(quán)人那樣愛護(hù)房子，若政府廉能水平有限，則監(jiān)管、維修公租房的負(fù)擔(dān)會(huì)沉重?zé)o比，公租房制度會(huì)變得腐敗不堪。

香港的土地屬政府所有，自然資源貧乏，政府需借助賣地收入來維系低稅制，以吸引投資和人才。也就是說，香港政府既有條件又有必要搞土地財(cái)政，維護(hù)住房市場的繁榮。同時(shí)，香港上世紀(jì)五六十年代因救火賑災(zāi)建立了大批廉價(jià)公屋可資運(yùn)轉(zhuǎn);經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，香港法治健全、社會(huì)透明、政府廉能，能勝任公租房高度瑣碎、繁重的管理重任。正因?yàn)槿绱?，香港保障房體系才會(huì)以公租房——公屋為主、以經(jīng)濟(jì)適用房——居室為輔、且居室常以住房市場“調(diào)節(jié)器”的身份而存在。

如何保障公租房的平穩(wěn)運(yùn)行？香港政府的做法是：首先，準(zhǔn)確界定何種經(jīng)濟(jì)水平以下者需政府為他們提供公屋，科學(xué)設(shè)定公屋承租者的資產(chǎn)和月收入限額，以保證公屋資源不被濫用。香港房屋署根據(jù)居民家庭資產(chǎn)、收入、支出、房價(jià)、房租、人數(shù)等因素，決定家庭資產(chǎn)、月入息（即收入，下同）多少以下可承租公屋，家庭人數(shù)及年齡不同，申請公屋的資產(chǎn)、入息標(biāo)準(zhǔn)不同，承租的公屋面積也有所區(qū)別，該標(biāo)準(zhǔn)每年調(diào)整一次?，F(xiàn)行資產(chǎn)和入息的標(biāo)準(zhǔn)見表1、表2：

其次，根據(jù)公屋租戶的收入指數(shù)合理確定租金，以保證租戶負(fù)擔(dān)得起租金。2007年6月，香港立法會(huì)通過《2007年房屋（修訂）條例草案》（2008年1月1日起實(shí)施），用新的公屋租金調(diào)整框架取代《房屋條例》（第283章）所訂的根據(jù)法定租金與入息比例中位數(shù)的10%來確定租金的做法，將其改為根據(jù)公屋租戶家庭收入的變動(dòng)而上調(diào)或下調(diào)租金。在新租金調(diào)整機(jī)制下，公屋租金每兩年檢討一次。公屋租金根據(jù)租戶家庭收入指數(shù)的變動(dòng)而上下調(diào)整。新近一次租金檢討在2014年進(jìn)行，雖然期間收入指數(shù)上升19.27%，但是公屋租金由2014年9月1日起的增幅則為上限的10%（香港房屋署，2016）。

在承租公屋者的資產(chǎn)和入息限額、公屋租金設(shè)定后，無論限額之內(nèi)還是限額之外都有值得區(qū)別對(duì)待的具體情況。在限額之外，亦即公屋保障范圍之外，還有一批經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好、具有一定住房購買能力、想置業(yè)而又無力購買商品房的群體，需不同程度的住房保障。還有一些家庭承租公屋后經(jīng)濟(jì)條件有所改善，希望購買租住的公屋。這些人的住房同樣有保障品和商品的雙重屬性，只不過相對(duì)限額內(nèi)的保障對(duì)象的住房而言，其保障品屬性相對(duì)較淡而已。為此，香港房屋署制定了“居者有其屋計(jì)劃”（居室計(jì)劃）、“租者置其屋計(jì)劃”（租置計(jì)劃）以及“置業(yè)資助貸款計(jì)劃”（置貸計(jì)劃）、安置心計(jì)劃等，讓該類居民有能力購買政府提供的居室和公屋，或資助他們到市場上購買商品房。在這些計(jì)劃里，以居室計(jì)劃為主，居室是香港政府提供給居民的最主要的購買類保障房。

需要指出的是，香港保障房以廉價(jià)租賃房——公屋為主，供居民購買的廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房——居室等不僅在保障房體系中所占的份額較小，而且常以住房“調(diào)節(jié)器”的形式出現(xiàn)。每當(dāng)房價(jià)高漲、房租高企、越來越多的人難以通過市場解決住房問題時(shí)，香港房委會(huì)就會(huì)擴(kuò)大公屋的申請范圍，同時(shí)興建居室，以少許贏利但又比商品房售價(jià)低得多的價(jià)格賣給符合條件的居民;當(dāng)商品房售價(jià)低落時(shí)，政府則會(huì)主動(dòng)停建居室，以免其對(duì)住房市場形成沖擊。這也反映了保障房的保障范圍并無絕對(duì)界限，它是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、居民收入尤其是商品房的售價(jià)和租金而不斷變化的。1997年，香港回歸前夕，房價(jià)飛漲，特區(qū)政府計(jì)劃每年推出5萬套居屋給申請者，同時(shí)鼓勵(lì)租住公屋的居民購置居所，希望到2008年70%的香港人居住在自己購置的住宅中。1998年，亞洲金融危機(jī)來襲，香港樓市持續(xù)暴跌，私人樓宇價(jià)格指數(shù)從1997年的163.1下降到2003年的61.6，許多按揭貸款購房者都成為負(fù)資產(chǎn)人士。為了穩(wěn)定樓市，2003年9月特區(qū)政府宣布無限期停建及停售居屋和租者置其屋計(jì)劃，終止私人機(jī)構(gòu)參建居屋，停止推行混合發(fā)展計(jì)劃等，全面暫停“可售”類公屋政策。2004年以后，私人樓宇價(jià)格迅速上漲，2011年超過歷史最高水平，很多居民被房地產(chǎn)市場拋棄，置業(yè)變得十分困難，特區(qū)行政長官在《施政報(bào)告》中宣布重建居屋，而后房屋署決定每年新建約8000個(gè)居屋單位，供符合條件的人購買，以回應(yīng)中低收入家庭的置業(yè)訴求。

在資產(chǎn)和入息限額之內(nèi)，公屋承租者的經(jīng)濟(jì)條件也有不同，公屋租金也有所區(qū)別。香港房委會(huì)的做法是對(duì)限額以內(nèi)的超低收入者予以不同程度的租金減免。從2007年8月開始，公屋租戶如符合下列資格，便可獲減四份之一或一半租金：第一，非長者家庭總收入低于輪候冊入息限額50%，或租金與入息比例超過25%，或家庭總收入介乎輪候冊入息限額50%至70%之間，而租金與入息比例超過15%，均可獲減50%的租金;第二，非長者家庭總收入低于輪候冊入息限額70%、但不低于50%，或租金與入息比例超過18.5%、但不超過25%，均可獲減四分之一的租金;第三，長者家庭（即全部家庭成員年滿60歲或以上）總收入低于輪候冊入息限額70%，或租金與入息比例超過18.5%，均可獲減50%的租金。這些規(guī)定既反映了香港公屋政策的細(xì)膩與公平，也說明香港公屋政策制定者深諳住房保障之道，即使是被冠以保障房之名的住房，除了極少數(shù)以完全免費(fèi)的形式提供給赤貧者的保障房外，其他保障房仍被視為兼具保障品和商品性質(zhì)的住房，且其保障品的屬性有強(qiáng)弱之別。

除了公屋和居室的建設(shè)規(guī)模常被用作調(diào)節(jié)住房市場的“調(diào)節(jié)器”外，公屋的單套面積、人均居住面積、建筑高度和密度等也被視作住房市場的調(diào)節(jié)手段之一。為了不損害住房市場的健康運(yùn)行，以便政府能從土地市場獲得較多賣地收入，同時(shí)也為了讓居民租得起或買得起公屋，香港政府堅(jiān)守公屋的高層、高密度、小戶型（單套面積和人均居住面積均?。┑仍瓌t，使居民保有努力工作、攢錢買商品房的動(dòng)力，借以保障住房市場需求，促進(jìn)住房市場繁榮發(fā)展。20世紀(jì)50年代，香港開始建設(shè)公屋時(shí)，成人人均面積僅2.2平米;20世紀(jì)60年代，成人人均居住面積為3.3平米;1973年至1977年，香港政府推行“十年建屋計(jì)劃”，規(guī)定個(gè)人居住面積不少于3.25平米;20世紀(jì)80年代，人均居住面積提高到5平米;20世紀(jì)90年代末，人均居住面積才提高到7.5平米;時(shí)至今日，新和諧式公屋的二至三人單位（室內(nèi)面積約22平方米）可配予二或三人家庭、一睡房單位（室內(nèi)面積約30平方米）可配予三或四人家庭等，人均居住面積也僅10平米左右。20世紀(jì)50年代，公屋（即“救災(zāi)屋”）每戶面積11.14平米，設(shè)備簡陋，沒有廚房，洗手間、浴室和水喉樓層公用。20世紀(jì)六七十年代，公屋單套面積多為23至46平米，每戶有單獨(dú)的廚房、洗手間。1987年，香港推出新款十字星型公屋——青衣華苑的兩房套間僅37平米、三房套間僅52或59平米。1996年以來，香港推出的康和式公寓的兩房、三房單套面積一般也只46平米、61平米，臥室甚至只有4～5平米，三居室一般不超過85平米，且即使85平米的住房內(nèi)住有6人之多，也被視為必須遷出的“優(yōu)先處理寬敞戶”。為了節(jié)省土地，香港公屋采取了高層、高密度的發(fā)展模式，目前新建的公屋都向高空發(fā)展，住宅大廈一般以40層高為標(biāo)準(zhǔn)（葉國謙，2006）。與私人地產(chǎn)商開發(fā)的住宅區(qū)相比，公屋住區(qū)的開發(fā)密度要高出44%～72%（楊靖、郭菂、張嵩，2008）。

在堅(jiān)守高層、高密度、小戶型原則的同時(shí)，盡可能提高公屋住戶的居住品質(zhì)，以增進(jìn)公屋的住房保障意義。在此方面，香港公屋主要通過精巧的室內(nèi)設(shè)計(jì)、豐富的室外景觀設(shè)計(jì)、完備的配套設(shè)施、便捷的交通、嚴(yán)格的管理和細(xì)膩的服務(wù)來彌補(bǔ)公屋的“先天不足”，力求在房屋夾縫中為居民創(chuàng)造出“別樣的洞天”（鄒穎、卞洪濱，1999），讓社區(qū)成為居民的戶外“起居室”，實(shí)現(xiàn)公屋雖小但整體居住環(huán)境卻未惡化的良好效果。

在公平和效率之間尋找平衡的香港住房保障機(jī)制之所以能取得成功，不僅取決于香港住房委員會(huì)明確地將住房分為住房保障和住房市場兩個(gè)部分，根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況、居民收入、房價(jià)等因素為居民提供不同層次的住房保障，而且取決于以下幾個(gè)關(guān)鍵條件。

第一，土地政府所有。香港公屋政策賴以實(shí)行的關(guān)鍵條件之一是土地政府所有，政府能免費(fèi)向房委會(huì)提供用來建設(shè)公屋的土地，若土地并非政府所有，在寸土寸金的香港，政府須花高價(jià)購買土地建設(shè)公屋，則不僅財(cái)政難以承受，而且這樣的公屋即使建成，低收入居民也租不起。

第二，政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴。香港政府需通過賣地收入來維持低稅制，以吸引投資和人才，維持經(jīng)濟(jì)繁榮。如果不依賴土地財(cái)政，那么香港政府完全可以像新加坡政府那樣更廣泛、更高層次地實(shí)行住房保障政策，使住房保障范圍空前擴(kuò)大，住房市場高度緊縮。正因?yàn)橄愀奂纫獙?shí)行具有基本品質(zhì)的住房保障，又要保護(hù)住房市場的持續(xù)繁榮，所以香港政府才不得不根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素而不斷地在住房公平和效率之間艱難地尋找平衡。

第三，法治完備，社會(huì)透明，政府廉能。實(shí)施住房保障的前提之一是如何確保公房能夠被分配給真正有需要的人，如何根據(jù)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況提供不同層次的住房保障，這就需要該地區(qū)法治健全、征信系統(tǒng)完善、政府廉潔高效，確保申請租賃或購買公屋者的資產(chǎn)和收入真實(shí)可信，每一位申請者都不造假，每一位與保障房建設(shè)、分配、管理相關(guān)的政府工作人員都既不敢腐敗尋租，又有能力把公屋建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)工作做好，否則公屋資源就會(huì)被無謂浪費(fèi)，公屋品質(zhì)也無從保證。

第四，成立專門機(jī)構(gòu)，頒布相關(guān)法律，制定一系列嚴(yán)格到位的政策。為了加強(qiáng)公屋建設(shè)、管理工作，香港政府成立了房屋委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——房屋署，專門負(fù)責(zé)公共住房發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、分配和運(yùn)營管理等具體事務(wù);頒布了《房屋條例》《建筑條例》《業(yè)主與租客條例》等法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定住房保障的適用對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、水平、資金來源、管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)罰則（李小瑩、劉伊生，2011），制定了一系列公營房屋政策，共分為甲、乙、丙三個(gè)部分：甲部是公屋申請、調(diào)遷及資助置業(yè)計(jì)劃，規(guī)定了申請租住公屋的資格、拆遷戶的安置、租住公共房屋編配標(biāo)準(zhǔn)等12個(gè)方面的具體政策。乙部、丙部包括房屋管理、租金政策及一般事項(xiàng)等。這些法律和政策使公屋管理有法可依、有章可循。

第五，沒有流動(dòng)人口及潛在的“洼地”效應(yīng)。香港是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，不像內(nèi)地大城市存在嚴(yán)峻的流動(dòng)人口居住問題，不會(huì)出現(xiàn)潛在的“洼地”效應(yīng)——住房保障越好，流動(dòng)人口就越會(huì)因此大量涌入，使政府不堪重負(fù)。

香港保障房政策評(píng)析：經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與借鑒意義

在保障房供給上，“不把雞蛋放在一個(gè)籃子里”。除了由政府免費(fèi)提供給最低收入者的公共住房和居民全憑私人力量在市場上購買的商品房外，其他住房都兼具商品和社會(huì)保障品雙重特征。居民經(jīng)濟(jì)條件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社會(huì)保障品性質(zhì)。居民經(jīng)濟(jì)情況的差異決定了政府在提供住房保障時(shí)，不能“把雞蛋放在一個(gè)籃子里”：既要為中低收入者提供廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房或租賃房，也要為有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、無資格享受住房保障、但購買商品房又有困難的中等收入者提供適當(dāng)幫扶，還要根據(jù)公租房承租者的經(jīng)濟(jì)情況差異，適度區(qū)別其公租房的租金。只有這樣，才能保證住房保障的公平合理。一段時(shí)間以來，內(nèi)地個(gè)別城市因經(jīng)濟(jì)適用房亂象紛呈而宣布停建經(jīng)濟(jì)適用房、多數(shù)城市公租房租金定價(jià)單一等做法是值得商榷的。

住房保障與住房市場相互競合，在做好住房保障的同時(shí)，應(yīng)保護(hù)住房市場。從香港的經(jīng)驗(yàn)來看，保護(hù)住房市場的主要辦法是：（1）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入、房價(jià)、房租等因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整居民申請公租房的資產(chǎn)和收入標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)居民收入的漲幅趕不上市場上房價(jià)、房租的漲幅時(shí)，該標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)提升，否則就會(huì)下降。（2）將居室等廉價(jià)產(chǎn)權(quán)房作為住房市場的“調(diào)節(jié)器”。當(dāng)房價(jià)高企、居民很難在市場上買房置業(yè)時(shí)，政府就會(huì)主動(dòng)興建居室，以平抑房價(jià);反之，當(dāng)住房市場疲軟，政府就主動(dòng)停建居室，以保護(hù)住房市場。內(nèi)地在實(shí)施住房保障的過程中，應(yīng)注意借鑒該做法，既要每隔一段時(shí)間就合理調(diào)整公租房申請者的資產(chǎn)和收入限額，也要將經(jīng)濟(jì)適用房作為“調(diào)節(jié)器”，調(diào)控住房市場，確保住房市場持續(xù)繁榮和政府財(cái)政收入穩(wěn)定。

將住房保障視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要工具。從香港的經(jīng)驗(yàn)來看，在保護(hù)住房市場的前提下，做好住房保障有以下幾點(diǎn)好處：（1）可以減少政府房價(jià)調(diào)控壓力，促進(jìn)住房市場持續(xù)繁榮。（2）可以減輕中低收入者的買房壓力，減輕其居住之憂，使他們能在一定程度上接受低薪工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。（3）有利于擴(kuò)大內(nèi)需、提升低收入者的生活質(zhì)量和文化素質(zhì)。在適當(dāng)?shù)淖》勘Ｕ舷?，中低收入者既不?dān)心成為房奴，又可用節(jié)省下來的資金，用于非居住類生活支出及子女教育支出，或者進(jìn)行小規(guī)模商業(yè)投資，從而有利于改善低收入者的生活質(zhì)量，提升其素質(zhì)和能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。有調(diào)查顯示，公屋既使住戶免受私人房東高租金的剝削，又間接增加了下一代受教育的機(jī)會(huì)，為其提供了向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。（LEE J. NGAI-MING Y， 2006）香港何文田地區(qū)公屋租戶李愛玲女士深有感慨地說：“沒有公屋，我是不可能供養(yǎng)兩個(gè)孩子讀書的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地說，在香港只有兩種人最快樂：一種是像李嘉誠那樣的富豪，另一種就是租住公屋的“窮人”。（王堯，2016）由此足見香港公屋對(duì)改善低收入者生活質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義。（4）有利于社會(huì)穩(wěn)定。香港公屋實(shí)踐表明，妥善解決低收入者住房保障問題是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的捷徑之一。香港20世紀(jì)50年代初的寮屋區(qū)、50年代中后期的安置區(qū)多是居住條件惡劣、治安情況很差的地區(qū)，械斗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，安置區(qū)一度被稱為香港的“紅番薯”。（美儀，1999）1966年香港動(dòng)亂中，東頭村、黃大仙等人口密集的安置區(qū)群眾破壞活動(dòng)頻發(fā)，居住環(huán)境較佳的廉租屋邨卻相當(dāng)平靜，二者對(duì)比十分強(qiáng)烈，政府由此體會(huì)到居住環(huán)境改善對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的意義。時(shí)任香港總督麥理浩感到，香港人過得并不愉快，首要原因是住得太差，于是啟動(dòng)了為期10年的房屋政策。（劉祖云、吳開澤，2012）（5）有利于開發(fā)城市新鎮(zhèn)。因?yàn)橹械褪杖胝咦》繂栴}由政府來統(tǒng)籌建設(shè)、安排，政府有權(quán)要求被保障者按時(shí)入住保障房，否則有權(quán)將其收回，所以以保障房建設(shè)為紐帶開發(fā)城市新鎮(zhèn)，可有效避免空城、“鬼城”現(xiàn)象，可在新鎮(zhèn)周邊配套建設(shè)商業(yè)、學(xué)校以及污染較輕的工業(yè)等，實(shí)現(xiàn)職住平衡、學(xué)住平衡，減少城市交通潮汐現(xiàn)象。待到以保障房為紐帶建設(shè)的新市鎮(zhèn)成熟到一定程度，就可吸引開發(fā)商來進(jìn)行商品房投資，實(shí)現(xiàn)新鎮(zhèn)建設(shè)的良性循環(huán)。在香港住房發(fā)展史上，公屋經(jīng)常扮演“拓荒牛”的角色，既為廣大天下寒士提供了風(fēng)雨不動(dòng)安如山的“廣廈”，也使眾多新鎮(zhèn)由生地變成熟地，為政府帶來了豐沛的賣地收入。（黃策勛、陳國豪，2012）從這個(gè)角度來看，香港住房保障與住房市場之間確實(shí)存在相互競合的關(guān)系。（6）可以保障房為紐帶開展托老、托幼、文娛等系列社區(qū)建設(shè)，使社區(qū)管理有序、服務(wù)到位。香港公屋社區(qū)多設(shè)有托幼、托老、文娛等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和場所，以便居民相互幫助和休息娛樂。同時(shí)，香港政府還注意通過鼓勵(lì)子女同父母同住或同在一個(gè)小區(qū)的公屋分配計(jì)劃（如“天倫樂”優(yōu)先配屋計(jì)劃等）以及對(duì)老者申請公屋的優(yōu)待措施等，弘揚(yáng)儒家的親情倫理和對(duì)老者的尊重。與香港政府相比，內(nèi)地城市政府通常只把保障房建設(shè)視為政府的負(fù)擔(dān)，而忽視其社會(huì)管理服務(wù)價(jià)值;只看到保障房建設(shè)對(duì)中低收入者安居的局部意義，而忽視其對(duì)促進(jìn)住房市場持續(xù)繁榮、推動(dòng)城市新區(qū)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性意義。內(nèi)地城市政府應(yīng)從香港公屋經(jīng)驗(yàn)中，體會(huì)到為中低收入者提供保障房不僅是政府義不容辭的責(zé)任，也是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手。

香港與內(nèi)地大都市雖市情迥然不同，但香港保障房政策對(duì)內(nèi)地大都市仍有突出的借鑒意義。香港與內(nèi)地大都市存在實(shí)行住房保障政策的相似條件。首先，香港和內(nèi)地大都市都是行政主導(dǎo)型體制，政府具備實(shí)施住房保障政策所必需的執(zhí)行力。其次，香港和內(nèi)地大都市土地均屬政府（或集體）所有，政府可以相對(duì)低廉的價(jià)格獲得建設(shè)保障房所需的土地，有條件為保障房建設(shè)機(jī)構(gòu)無償或廉價(jià)提供土地，否則公共住房無論出售還是出租，其價(jià)格都會(huì)讓中低收入者難以承受。再次，香港和內(nèi)地大都市一樣房價(jià)高企，一方面在高房價(jià)的重壓下大批中低收入者無力購房、租房，亟需政府提供住房保障;另一方面政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴，都須保障住房市場持續(xù)繁榮，以期從土地市場上獲取穩(wěn)定的財(cái)政收入。由此可見，香港住房保障與住房市場相互競合機(jī)制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保護(hù)住房市場繁榮等經(jīng)驗(yàn)，堪為內(nèi)地大都市政府所借鑒。

值得指出的是，在保障房建設(shè)、管理細(xì)節(jié)上，香港保障房政策有很多值得內(nèi)地大都市政府借鑒的地方。諸如，香港政府規(guī)定本屆政府只能使用任期內(nèi)一半的賣地收入，另一半賣地收入必須留給下一屆政府，該做法既有利于抑制政府過于強(qiáng)烈的賣地沖動(dòng)，又有利于減少政府財(cái)政收入波動(dòng)。香港政府堅(jiān)持住房保障屬政府公共管理服務(wù)職能，應(yīng)由政府或政府所有的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來行使。為了推行公屋政策，香港政府專門成立了住房委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)房屋署，只有在房屋署能夠確保私營機(jī)構(gòu)可高效、高質(zhì)量地進(jìn)行相關(guān)建設(shè)、管理、服務(wù)活動(dòng)的情況下，才把部分公屋建設(shè)及物業(yè)管理工作，通過招投標(biāo)方式，交給私營部門辦理。而內(nèi)地大多數(shù)城市政府直到今天仍然沒有專門機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理保障房建設(shè)、管理事宜，在所謂“小政府、大社會(huì)”的政策導(dǎo)向下，不少城市政府把保障房建設(shè)、管理直接交給開發(fā)商，導(dǎo)致保障房建設(shè)、管理的混亂、腐敗與不公。中低收入人口居住問題嚴(yán)峻的內(nèi)地大都市應(yīng)率先建立負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、運(yùn)營的專門機(jī)構(gòu)——保障房建設(shè)管理局，統(tǒng)一管理本市戶籍及流動(dòng)人口的保障房建設(shè)及運(yùn)營工作。

堅(jiān)定不移地走漸進(jìn)式住房保障發(fā)展道路。一些人認(rèn)為內(nèi)地城市難以借鑒香港保障房模式的重要理由之一是內(nèi)地城市不及香港經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，難以實(shí)行健全的住房保障政策。實(shí)際上，20世紀(jì)50年代香港開始實(shí)施保障房政策時(shí)，香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不及今天內(nèi)地中等發(fā)達(dá)城市。即使是六七十年代，香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也遠(yuǎn)不及今天內(nèi)地一線城市?？梢娊?jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不一定是制約住房保障的“瓶頸”。真正的“瓶頸”在政府有無實(shí)行住房保障政策的勇氣和決心，在政府是否采用漸進(jìn)式住房保障發(fā)展模式——隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步提高住房保障的品質(zhì)。香港公屋始建之時(shí)，人均面積僅2.2平米，單套面積不到12平米，幾乎沒有商業(yè)及公益配套設(shè)施。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府對(duì)弱勢群體住房問題的日益重視，公屋人均及單套面積逐步提高，交通和配套設(shè)施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面積也不過區(qū)區(qū)10平米左右。（香港房屋署）同時(shí)，香港公屋管理政策也是在長期發(fā)展過程中逐步成熟的。內(nèi)地大都市政府對(duì)日趨嚴(yán)峻的中低收入人口居住問題尤其是中低收入流動(dòng)人口居住問題，既要拿出非凡的勇氣和決心直面問題，更要量力而行，堅(jiān)定不移地走漸進(jìn)式住房保障道路，分層分類地妥善解決中低收入人口的住房保障問題，不斷完善保障房建設(shè)及管理制度，逐步提高保障房的居住品質(zhì)。

（本文系國家社科基金項(xiàng)目“大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口居住服務(wù)管理問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12BGL118）

注釋

如韓繼東指出香港公屋政策有“市場”與“公益”相互矛盾、博弈的特征（韓繼東：《香港公屋政策與財(cái)政運(yùn)營——兼談對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場的借鑒意義》，《財(cái)政研究》，2010年第6期），李健正從“復(fù)雜社會(huì)政策品”的角度分析了香港住房保障與住房市場的關(guān)系，認(rèn)為香港公屋政策是最重要的經(jīng)濟(jì)政策工具（李健正：《社會(huì)政策視角下的香港住房政策：積極不干預(yù)主義的悖論》，《公共行政評(píng)論》，2009年第6期）。

強(qiáng)制性公積金或公積金計(jì)劃下的法定供款可于申報(bào)入息時(shí)獲得扣除。

若全部家庭成員均為年滿60歲或以上的長者，其總資產(chǎn)凈值限額為上表所示限額的兩倍（即1人至10人及以上長者家庭的總資產(chǎn)凈值限額分別為484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。

強(qiáng)制性公積金或公積金計(jì)劃下的法定供款可于申報(bào)入息時(shí)獲得扣除。

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責(zé) 編∕楊昀赟

Abstract： The success of Hong Kong's low-income housing policy， which seeks a balance between equity and efficiency， depends not only on how the Hong Kong Government understands the competitive and cooperative relationship between the housing market and the need for guaranteeing housing， and that it provides the residents with different levels of housing dynamically by taking into account economic development， household income， and housing prices， but also on the key factors that the land is government-owned， the government is highly dependent on revenues from sales of land， the rule of law is complete， and the government is clean and efficient. The insight gained from Hong Kongs experience is that the Mainland should also regard the affordable housing as the market balancer and not stop it because of problems in their construction; the rents of the public rental housing should be differentiated according to the wealth and income situation of the tenants; the Mainland should take building low-income housing as the fulcrum for promoting prosperity of the housing market， pushing forward the development of new areas， and providing care for the old and the children and other community services.

Keywords： Hong Kong， Guaranteeing housing， Fairness， Efficiency