加強(qiáng)農(nóng)村基層政府建設(shè)，夯實(shí)民主法制基礎(chǔ)

李勤

摘要：本文從農(nóng)村發(fā)展與基層政府職能的相關(guān)理論出發(fā)，通過(guò)審視以縣鄉(xiāng)政府所代表的當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題。針對(duì)李克強(qiáng)總理所提的：政府自身建設(shè)所承載著的國(guó)家治理和依法治國(guó)的重任。在推行有限政府，責(zé)任政府，法制政府和透明政府的行為下進(jìn)一步具體探究基層縣鄉(xiāng)政府的改革方向與措施。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；農(nóng)村基層；政府建設(shè)

作為農(nóng)村基層政權(quán)的縣鄉(xiāng)政府，在落實(shí)黨和國(guó)家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。是我們國(guó)家政體的重要組成部分，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家建設(shè)的基石。改革開(kāi)放三十多年間通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、稅費(fèi)改革、分權(quán)改革等一系列措施，我們已逐步建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村基層政府管理體制。但伴隨城鎮(zhèn)化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合，農(nóng)民利益訴求多元化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型。新常態(tài)下的農(nóng)村基層政府行為必須調(diào)整，政府職能建設(shè)勢(shì)在必行。同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是，主導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的是縣級(jí)政權(quán)而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗攀蔷邆渫耆渭軜?gòu)的最基層政權(quán)。所以本文探討的農(nóng)村基層政府指的是縣鄉(xiāng)政府。

1 我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)在當(dāng)前運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

1.1 農(nóng)民對(duì)農(nóng)村基層政府的嚴(yán)重不信任

縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往得不到農(nóng)民的高度信任，民眾的不信任主要表現(xiàn)為對(duì)政府相關(guān)部門(mén)發(fā)布的通知公告、制定的政策決定等本來(lái)是具有權(quán)威和法律效力的政府文件表示懷疑，甚至對(duì)文件的客觀公正性表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿(mǎn)。同時(shí)對(duì)政府工作人員的言論、施政行為等也表示懷疑和不滿(mǎn)。

1.1.1 “全能”政府的強(qiáng)大慣性與民眾的心理預(yù)期之間存在差距，降低了民眾的政治信任度。

改革開(kāi)放后我國(guó)的行政體制改革取得了不小的成績(jī)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府已逐漸將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代原屬政府職能的事務(wù)推向市場(chǎng)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府職能幾乎無(wú)所不包的“全能”政府模式依然具有強(qiáng)大的歷史慣性，加上我國(guó)的改革是一條由政府主導(dǎo)構(gòu)建的變革之路，所以使得民眾對(duì)政府在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會(huì)治安等眾多領(lǐng)域的作為充滿(mǎn)太多的期待。而且在中國(guó)當(dāng)前的主流意識(shí)形態(tài)宣傳中，政府必然是為人民服務(wù)的機(jī)構(gòu)，群眾有事情當(dāng)然找政府解決。這種情況下，政府被迫扮演 “全能”政府的角色，不得不承擔(dān)著很多超出自身能力范圍的職能。

1.1.2 縣鄉(xiāng)級(jí)黨政行“惡政”的能力不受制約，權(quán)力濫用、官員腐敗不能得到及時(shí)的糾正和解決，影響民眾的政治信任。

縣域范圍內(nèi)，對(duì)縣鄉(xiāng)政權(quán)的制約主要依賴(lài)于黨內(nèi)民主和黨外監(jiān)督，而這基本上很難落實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)縣委書(shū)記的制約主要來(lái)自上級(jí)黨委，但天高皇帝遠(yuǎn)，政治制度上的象征意義遠(yuǎn)大過(guò)現(xiàn)實(shí)操作層的實(shí)質(zhì)作用。因此在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中，縣級(jí)政權(quán)處于地方的權(quán)力制衡之上，可以有效擺脫各方面的制約和監(jiān)督，使用公權(quán)力與民爭(zhēng)利。在當(dāng)前我國(guó)利益格局及價(jià)值觀念日益多元化的時(shí)代背景下，有些官員不能堅(jiān)守為官之道，為了一己私利不惜損害國(guó)家或他人利益，有個(gè)別官員甚至利用手中的權(quán)力大搞權(quán)錢(qián)交易、貪贓枉法。這些官員的不當(dāng)行為不僅可能會(huì)使自己受到法律的懲罰，更會(huì)影響政府的公信力，使民眾對(duì)政府的信任感急劇下降。

1.1.3 中央“恵農(nóng)親民”政策加我國(guó)權(quán)力集中的政治體制更激起農(nóng)民對(duì)基層政府的“恨意”。

中央實(shí)行的惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)業(yè)稅，還給農(nóng)民發(fā)了許多補(bǔ)貼，改善了國(guó)家或中央政府與農(nóng)民的關(guān)系。但中央在制定某些政策時(shí)，卻沒(méi)有考慮到農(nóng)村的實(shí)際情況。比如中央將各種惠農(nóng)補(bǔ)貼直接發(fā)給農(nóng)民這一政策，既達(dá)不到應(yīng)有的作用，又極易激化農(nóng)民與基層干部的矛盾。首先這些補(bǔ)貼沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。如良種補(bǔ)貼發(fā)給農(nóng)民后，農(nóng)民不買(mǎi)良種是常事。而地方政府并沒(méi)有調(diào)控手段。其二，分散的資源，對(duì)改善農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都起不了什么作用。如果集中起來(lái)，就可以在興修水利、改善環(huán)境等方面發(fā)揮很大的作用。其三，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的工作量。每年為了發(fā)這些補(bǔ)貼要求有各種統(tǒng)計(jì)和公示，如有差錯(cuò)，就會(huì)鬧事和上訪(fǎng)。

1.2 農(nóng)村基層政府圖“善治”的能力捉襟見(jiàn)肘，有限權(quán)力與無(wú)限責(zé)任導(dǎo)致無(wú)責(zé)任

當(dāng)前制衡縣級(jí)權(quán)力的是通過(guò)中央集權(quán)以縮小地方黨政的權(quán)力。主要是通過(guò)將有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要部門(mén)，如能源、國(guó)稅、銀行等劃歸中央直管，地稅等劃為省級(jí)直管，剝奪縣級(jí)政府的部分財(cái)權(quán)和事權(quán)。但這些措施同時(shí)又損害了縣級(jí)政府主導(dǎo)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的行政能力，妨礙了其對(duì)地方事務(wù)的管理。由于行政體制上許多部門(mén)都實(shí)行了垂直管理，縣級(jí)政府缺乏綜合調(diào)控能力，沒(méi)有必須的治縣資源特別是行政權(quán)力資源，縣級(jí)政府是在以有限的權(quán)力承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。

1.3 基層政權(quán)與農(nóng)村基層社會(huì)組織的關(guān)系有待理順

伴隨中國(guó)工業(yè)城市化的進(jìn)程，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，從而造成農(nóng)村社會(huì)治理巨大的人力資源欠缺，農(nóng)村民眾的社會(huì)整合壓力日趨嚴(yán)重，而分稅制的改革及農(nóng)業(yè)稅的取消又進(jìn)一步瓦解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)等傳統(tǒng)治理主體的社會(huì)治理能力。所以十七大后我們推出了“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制”的農(nóng)村社會(huì)治理的制度變革。

但農(nóng)村基層社會(huì)組織的加入使得農(nóng)村治理主體構(gòu)成多元化，不同治理主體間的關(guān)系日趨復(fù)雜。如何在厘清多方治理主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合作共治，必將是未來(lái)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理中一個(gè)不可回避而又異常關(guān)鍵的問(wèn)題。首先是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。農(nóng)村基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位除了包括對(duì)于農(nóng)村公共事務(wù)處理的最終決定權(quán)來(lái)加以實(shí)現(xiàn)之外，還體現(xiàn)為對(duì)于農(nóng)村社區(qū)中的其他治理主體的領(lǐng)導(dǎo)。其次是非對(duì)稱(chēng)性互依關(guān)系?；鶎诱?quán)組織離不開(kāi)農(nóng)村基層社會(huì)組織的協(xié)助和支持，同時(shí)，農(nóng)村基層社會(huì)組織的生存和發(fā)展也在相當(dāng)程度上依賴(lài)于基層政府的支持和推動(dòng)。而在這種互依關(guān)系中，政府總體上處于優(yōu)勢(shì)，而民間組織則更多地處于依附地位，雙方的互依關(guān)系本質(zhì)上是非對(duì)稱(chēng)性的。

2 新常態(tài)下基層政府的職能轉(zhuǎn)變

新常態(tài)表明了政府的行為必須轉(zhuǎn)變，政府的職能必須轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變是與政府的基本定位聯(lián)系在一起的。我們說(shuō)理想的政府應(yīng)該是一個(gè)有限政府，責(zé)任政府，法制政府和透明政府。中國(guó)政府當(dāng)前的改革就是回歸這一本源。

2.1 明確界定縣鄉(xiāng)政權(quán)主體關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，使政府成為“有限政府”

強(qiáng)化基層政府的法律地位，充分明確基層民主在地方治理過(guò)程中的重要地位，是解決和完善我國(guó)當(dāng)前基層治理存在問(wèn)題的關(guān)鍵。通過(guò)法律法規(guī)明確界定縣鄉(xiāng)政權(quán)各權(quán)力主體的關(guān)系，嚴(yán)格按照法律法規(guī)履行職責(zé)，遵循基層政權(quán)組織和民眾自治組織的法定程序，使其規(guī)范運(yùn)行。創(chuàng)新農(nóng)村基層民主運(yùn)行的體制機(jī)制，有效回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)不同群體的利益訴求。政府權(quán)力和行為必需受到的制衡與監(jiān)督，政府的公共服務(wù)和行政應(yīng)體現(xiàn)民意，滿(mǎn)足廣大人民群眾的需求與呼聲。同時(shí)積極培育和發(fā)展基層社會(huì)組織?；鶎诱挥型ㄟ^(guò)引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上建立各種中介服務(wù)組織和民間社區(qū)組織，探索完善農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)體制和經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，才能不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的新活力。有序發(fā)展文化娛樂(lè)、民事調(diào)解、紅白喜事理事會(huì)等社區(qū)性社會(huì)組織，發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的作用。要建立健全維護(hù)群眾權(quán)益的機(jī)制，健全法律援助制度，規(guī)范暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

2.2 重新確立縣級(jí)政權(quán)的政治定位，建立真正的“責(zé)任政府”

基層地方政府應(yīng)該是對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)任的政府，但在當(dāng)前的中國(guó)這種責(zé)任理論而模糊。就當(dāng)前中國(guó)整體而言，要建立真正的責(zé)任政府，從縣域政治方面來(lái)看，“黨政分開(kāi)”并不一定會(huì)取得實(shí)際性的效果，實(shí)行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實(shí)的選擇。也就是執(zhí)政黨必須承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)轄區(qū)民眾意志和利益的政治責(zé)任。在目前的制度下，縣政領(lǐng)導(dǎo)具有政務(wù)官的責(zé)任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵(lì)機(jī)制是之上而下的公務(wù)員管理體系。而重新確立縣級(jí)政權(quán)的政治定位，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。這樣縣域政治才可能職業(yè)化、常態(tài)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成一個(gè)創(chuàng)造成就感、受人尊重、值得長(zhǎng)期擔(dān)任的工作，才能吸引對(duì)本縣人民有擔(dān)當(dāng)?shù)牡胤秸尉?。建立縣域政治中剛性的政治負(fù)責(zé)制度，才能使在基層政治決策和行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個(gè)人的代價(jià)，無(wú)法托庇于干部流動(dòng)，基層政府才會(huì)建立公信力，才有可能真正成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的基層地方政府。

2.3 構(gòu)建司法制衡制度，切實(shí)推行“法制政府”

在縣級(jí)政治中，地方各級(jí)人民法院和人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民法院和檢察院的工作。這是制度設(shè)計(jì)上司法權(quán)的地方化。而在現(xiàn)實(shí)中，司法權(quán)的地方化更突出的表現(xiàn)為各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)力的限制及影響。其主要原因就是：法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)和物資資源來(lái)源于同級(jí)財(cái)政，受制于地方行政部門(mén)。而司法審判權(quán)力的地方化，影響到了司法獨(dú)立，影響了法律實(shí)施方面的統(tǒng)一性，使法官的公正公平執(zhí)法沒(méi)有充分有效的法律保障。同時(shí)，也助長(zhǎng)了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。所以我們需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。而建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、事、物脫離縣級(jí)政權(quán)的控制，在財(cái)政、人事、業(yè)務(wù)三方面不是對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而是直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。為了防止縣檢察院和縣法院與縣級(jí)政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實(shí)行司法人員的流動(dòng)回避制。另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)，排除地方政法委對(duì)地方司法的影響和干預(yù)。

2.4 發(fā)展黨內(nèi)民主、推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，建立基層政權(quán)公開(kāi)運(yùn)行的“透明政府”

黨政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，是規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措，所以在縣鄉(xiāng)基層建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制意義重大。以規(guī)范權(quán)力為起點(diǎn)，以“勘界限權(quán)”為特征，以公開(kāi)、透明為手段，通過(guò)規(guī)范縣委權(quán)力特別是縣委書(shū)記的權(quán)力，逐步削弱“一把手”權(quán)力過(guò)大已至一手遮天的狀況，讓權(quán)力在陽(yáng)光下透明地運(yùn)行。

比如可以試行議決權(quán)、否決權(quán)分離制衡機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)工程、規(guī)劃的審批等由縣政府研究決定，縣委常委會(huì)只保留否決權(quán)。取消書(shū)記辦公會(huì)，形成常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)、全委會(huì)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度。擬定 “縣委書(shū)記權(quán)力清單”，明確規(guī)定縣委職權(quán)項(xiàng)，縣委常委職權(quán)項(xiàng)，縣委書(shū)記職權(quán)項(xiàng)等。同時(shí)將縣委中效應(yīng)最大的人事任免權(quán)作為突破口，實(shí)行了公開(kāi)預(yù)提名制、認(rèn)可度測(cè)評(píng)制、公開(kāi)通報(bào)制等。

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（作者單位：中共荔浦縣委黨校）