區(qū)域公共管理：一種連接行政區(qū)行政和跨域治理的新范式

周靖

摘要：自改革開放開始，中國逐步實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展和具有地理“溢出”效應(yīng)的社會公共事務(wù)，要求管理主體打破既有行政區(qū)劃的邊界，逐步實現(xiàn)跨區(qū)域的合作和聯(lián)動。借鑒西方理論和實踐經(jīng)驗，跨域治理是適應(yīng)這一背景的一種方式，但它并不適用于中國的公共事務(wù)現(xiàn)實。由于中國社會政府依然是最主要的公共事務(wù)管理權(quán)威，其他主體都處于相對初級的階段，不能很好地承擔(dān)治理責(zé)任，區(qū)域公共管理就成為目前中國社會應(yīng)對這一現(xiàn)象的理性選擇，也是從既有行政區(qū)行政到西方跨域治理這兩種道路中選擇的具有可實現(xiàn)性的中間道路。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)行政；跨域治理；區(qū)域公共管理

一、問題的提出

中國長期以來的政府管理模式都是以行政區(qū)區(qū)劃為基礎(chǔ)，進行相對單向性同時也相對封閉的管理模式。在上級政府部門的行政指令下，每個行政區(qū)劃內(nèi)根據(jù)本區(qū)的利益和具體情況進行政府行政管理。應(yīng)該說，這一行政管理模式在計劃經(jīng)濟模式下，并沒有顯示出太大的弊端，相反，它有利于劃分不同行政區(qū)劃政府部門的管理責(zé)任，并在積極的方面能夠因地制宜。

然而，進入到改革開放之后，中國的經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生了很大的改變。但我們不得不承認，中國有自己的現(xiàn)實國情和政府管理上的歷史傳統(tǒng)。所謂“治理”要求多主體，它是基于不同行為主體在不同領(lǐng)域中的能力能夠滿足解決相關(guān)問題的要求這一基礎(chǔ)的。然而，在中國，公共事務(wù)最終還是由政府來解決，其他行為主體暫時不具備相應(yīng)的能力和資源應(yīng)對相應(yīng)的問題。從而，從原有政府管理模式一下改變至跨域治理不具備現(xiàn)實的可行性。以政府為行為主體和最終權(quán)威，打破原有行政區(qū)劃的“區(qū)域公共管理”成為一種可以選擇的模式。

二、行政區(qū)行政：需要被超越的舊范式

“在一級政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)，其權(quán)力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部， 對其它無行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)無權(quán)干涉。”行政區(qū)行政在一定歷史時期符合了中國國內(nèi)各地區(qū)有效的行政管理，但在國內(nèi)市場經(jīng)濟體制下和應(yīng)對新時期出現(xiàn)的一系列跨區(qū)域甚至是跨國公共事務(wù)中卻變得弊端明顯，甚至寸步難行。因為行政區(qū)行政關(guān)于權(quán)力劃分和權(quán)力的地理邊界的嚴格限制，只能利用公共資源和公共權(quán)威在已經(jīng)圈定好的行政區(qū)域內(nèi)部行使權(quán)力、解決問題，這樣強行的地理界限分割造成了跨域公共問題難以找到責(zé)任主體、解決主體，從而要么被擱置，要么被推來推去，要么各行其路。在不同行政原則、行政路徑和區(qū)域利益的作用下，很容易造成“公地悲劇”，導(dǎo)致跨域問題難以解決。

制度與政府行政的發(fā)展是與時俱進的，政府的權(quán)威來自于其能將集中于政府的公共資源應(yīng)用于公共事務(wù)的解決和公共問題的應(yīng)對。社會的快速發(fā)展和公共問題特點、形態(tài)的變化，使得原有的制度與政府行政的設(shè)計具有一定程度的滯后性，此時，對既有制度和政府行政模式的漸進式改革就顯得十分重要。無論是從政府行政效率的角度，還是從政府權(quán)威合法性的角度，致力于最終能有效應(yīng)對和解決公共問題都是其目標。因而，日益顯示出弊端的行政區(qū)行政就成為必須要被超越的舊范式。

實際上，中國不是第一個面臨隨著經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展而帶來的公共問題跨越邊界難以有效解決問題的國家。相反，這是一個日益增長的全球共同問題。公共問題的流動性、外溢性、無邊界性，不僅體現(xiàn)在一個國家內(nèi)部，也體現(xiàn)在國家與國家之間，在一個地理范圍的跨國區(qū)域內(nèi)甚至是整個全球范圍內(nèi)。在國際社會上，中國作為一個“黑箱子”或者說“實心球”似的國家實體，已經(jīng)廣泛參與到全球公共問題的治理過程中，具有打破國家“邊界”通過合作、雙邊乃至多邊努力應(yīng)對和解決公共問題的經(jīng)驗。這也為中國國內(nèi)跨域公共問題的解決找到了一條理論上的道路——跨域治理。

三、跨域治理：未達的理想范式

跨域治理是針對于越來越多的“跨域事務(wù)”而興起的新的公共治理和行政管理理念，它在根本上是由跨域事務(wù)的復(fù)雜性而造成。跨域事務(wù)的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三個方面，首先，具有不可分割的公共性，跨域性公共問題的范圍往往超越了任何單一部門、組織或政府層級的管轄權(quán)之外；其次，具有跨越疆界的外部性，政府機構(gòu)采取政策所產(chǎn)生的后果可能是由其他的地方及人民來承擔(dān)；最后，問題解決具有政治性，由于跨域事務(wù)本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無論是共同利益的追求，或是避免共同性災(zāi)難，都需要具備某種政治性的安排。

跨域事務(wù)的復(fù)雜性所要求的有效治理具有不同于傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄和管理的內(nèi)涵和意義。具體而言，跨域治理是“指兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區(qū)，因為彼此間的業(yè)務(wù)、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，即由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社區(qū)參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，解決難以解決的問題?！庇纱丝梢姡缬蛑卫沓降牟粌H僅是行政區(qū)行政的權(quán)力地理邊界、責(zé)任邊界和利益邊界，也在應(yīng)對公共事務(wù)的主體上發(fā)生了改變，是一種既有權(quán)力分配、運行模式的根本性變化。跨域治理要求政府權(quán)力的下放，要求私營部門、非盈利組織、社會團體甚至是公民個人的參與。但是這種純粹的“跨域治理”模式并不適用于中國的國情。首先，中國的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)一直是垂直性的，具有非常明顯的層級制特征，地方政府的自主性權(quán)力尚不充分。其次，中國的公民社會還處于發(fā)展初期，長期對政府權(quán)威的依賴使得來自于社會層面的私營部門、非營利性組織和社會團體沒有培養(yǎng)和形成作為主體身份參與公共事務(wù)治理的能力和意愿。中國社會的行政機制長久以來就具有垂直性特征，不具有權(quán)威分散下放的民主理念根基和基礎(chǔ)，還處在“簡政放權(quán)”的初級階段。從而，所謂“治理”的核心要義，多元主體在現(xiàn)行的中國國內(nèi)政治體制和社會條件下，并不具有實現(xiàn)的可能性。

跨域治理的最終目標是解決跨域公共問題，而對于解決該問題的路徑不應(yīng)該是理論意義上的或者是教條的。公共問題的解決主要依靠的是一種公共產(chǎn)品的供給，因而，從最終目標的實現(xiàn)角度，如何能在中國的現(xiàn)實國情下實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最有效供給才是主要考慮的問題。也就是說，能夠最有效提供公共產(chǎn)品實現(xiàn)跨域公共問題解決的范式就是目前我們應(yīng)該追求的范式，而這種范式，既是對行政區(qū)行政舊范式適應(yīng)社會發(fā)展的改革，也是汲取跨域治理的理念內(nèi)核進行中國化的實踐改良，從而形成連接起行政區(qū)行政舊范式與跨域治理理想模式的中間橋梁。

四、區(qū)域公共管理：可行的現(xiàn)實范式

因為行政區(qū)行政已經(jīng)嚴重制約了中國國內(nèi)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，成為一種具有嚴重滯后性的模式，而跨域治理又遠遠超出了中國政府行政傳統(tǒng)和社會發(fā)展成熟度而成為一種激進的變革，一方面不具備馬上落實的現(xiàn)實基礎(chǔ)，另一方面，這樣激進的結(jié)構(gòu)性變革將造成政府權(quán)威衰落，社會權(quán)威還無法完整建立，從而走向無序狀態(tài)。那么，是否有一種折中主義的方法，走出一條適合中國現(xiàn)實國情的跨域公共事務(wù)管理道路就成為核心的問題。這時，“區(qū)域公共管理”就成為一種被廣泛關(guān)注的可行的現(xiàn)實范式。

“區(qū)域公共管理”是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進行現(xiàn)代治理的社會活動。區(qū)域公共管理之所以可行，是因為它既打破了傳統(tǒng)的行政區(qū)行政政府權(quán)力被限制于地方，眼光和利益僅僅囿于局部的地方利益，對于越來越多的跨域公共問題不愿付出成本提供公共產(chǎn)品從而導(dǎo)致“集體非理性”結(jié)果的弊端。

“區(qū)域公共管理”是個整體性結(jié)構(gòu)化的制度創(chuàng)新過程，它依托于政府權(quán)威和社會發(fā)展現(xiàn)實，同時，在各行為主體的互動博弈中對政府與社會兩方面力量和運行模式進行積極塑造。從而，通過區(qū)域公共管理可以使原來各地方政府單獨提供公共物品的外部利益內(nèi)部化，區(qū)域內(nèi)各地方政府形成利益共同體，在合作協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上根據(jù)區(qū)域整體利益最大化的原則進行決策，提供區(qū)域性公共物品，按照收益大小分攤成本，這樣就可以增強各地方政府供給區(qū)域性公共物品的積極性，在兼顧地方政府利益和區(qū)域整體利益的基礎(chǔ)上，有效改善區(qū)域性公共治理的狀況。

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（作者單位：貴州大學(xué)）