論政務(wù)信息資源權(quán)屬及其應(yīng)用

李樹永

【摘 要】時至今日，云計算、大數(shù)據(jù)、智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)、移動政務(wù)的發(fā)展日新月異，而上述技術(shù)、概念的焦點或者核心是數(shù)據(jù)，唯有數(shù)據(jù)才能支撐智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)、移動政務(wù)的發(fā)展，唯有數(shù)據(jù)，云計算才有更廣闊的應(yīng)用空間。而數(shù)據(jù)可分為社會數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)，論文針對政務(wù)數(shù)據(jù)，進行層層深入，探討政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)屬。明確了權(quán)屬問題，即可解決信息共享、信息開放的理論問題，從而方便部門進行信息共享、信息開放的相關(guān)工作，進而明確其應(yīng)用方向。

【Abstract】At present， the cloud computing， big data， smart city， networking and mobile government developed rapidly， the focus and core of all the above technologies are data， only data can support the development of smart city， networking and mobile e-government， and the cloud computing will have a broader application space because of the data. The data can be divided into social data and government data， this paper aims at government data， and discusses the ownership of government data at different levels. After clarifying the ownership， we can solve the theoretical problems of information sharing and information opening， so as to facilitate the department to share information and open information， and then clarify its application direction.

【關(guān)鍵詞】政府；信息資源；權(quán)屬；應(yīng)用

【Keywords】government； information resources； ownership； application

【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）06-0062-02

1 引言

探討政務(wù)信息資源的權(quán)屬前，首先要明確政務(wù)信息資源的定義。根據(jù)國家文件、標(biāo)準(zhǔn)中的定義，政務(wù)信息資源是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。

2 政務(wù)信息資源歸部門所有

從定義的字面可以看出政務(wù)信息資源是由“政務(wù)部門”“制作或獲取的”。按此原則，各部門擁有政務(wù)信息資源的采集權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)，即，政務(wù)信息資源所屬權(quán)歸各部門所有。

以此為基礎(chǔ)，在本世紀(jì)前10年中，國家及各省的各個部門推進了各種“金”字工程，大大加快了政府部門信息化的進度，一定程度上方便了百姓辦事和部門的內(nèi)部管理。但是，作為信息化初級階段的產(chǎn)物，各部門建立了服務(wù)于本部門的信息系統(tǒng)，形成了眾多的信息孤島，限于體制機制的原因，部門間信息共享推進困難，妨害了信息化的進一步發(fā)展以及政府服務(wù)水平的進一步提高。

3 政務(wù)信息資源歸各級政府所有

我們不妨對政務(wù)信息資源的定義深入分析一下，“制作或獲取”政務(wù)信息資源的主體為“政務(wù)部門”。從政務(wù)部門下手分析政務(wù)信息資源的權(quán)屬問題。首先，政務(wù)部門的人員及工作經(jīng)費均來源于各級政府的財政支出；其次各部門信息系統(tǒng)的建設(shè)、維護費用也來自財政資金。即，獲得政務(wù)信息資源的系統(tǒng)、人員，均是由各級政府財政提供的資金。據(jù)此可以得出，政務(wù)信息資源歸各級政府所有。因而，各部門不應(yīng)將政務(wù)信息資源作為部門資產(chǎn)進行管制，只供本部門進行相關(guān)應(yīng)用，而應(yīng)提供給屬于本級政府的其他部門依法辦理日常業(yè)務(wù)。

近10年，國家和各地政府以政府文件或法規(guī)的形式出臺了各自的政務(wù)信息資源共享管理辦法或規(guī)定。實際上，是從政策層面明確政務(wù)信息資源應(yīng)當(dāng)供其他部門依法使用。其中2016年出臺的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)〔2016〕51號）中明確提出：“以共享為原則，不共享為例外。各政務(wù)部門形成的政務(wù)信息資源原則上應(yīng)予共享”。在此基礎(chǔ)上，各地建設(shè)了本級政務(wù)信息資源交換共享平臺，并不同程度地建設(shè)了人口、法人、基礎(chǔ)地理、宏觀經(jīng)濟、電子證照等基礎(chǔ)庫，以及針對醫(yī)療、旅游、環(huán)保等主題應(yīng)用的主題庫。依法為各政務(wù)部門提供相關(guān)政務(wù)信息。大大提高了部門工作效率，方便了百姓辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，從而達到了“優(yōu)政、惠民”的目的，進而推動了智慧城市的發(fā)展。這也可以理解為信息化的中級階段。

4 政務(wù)信息資源歸全民所有

十八大以來，反腐工作深入開展。然而，本階段信息化工作主要是信息共享，而信息共享只是停留在政府部門內(nèi)部，無法讓廣大人民群眾對政府進行日常監(jiān)督，從而在根源上杜絕腐敗的發(fā)生。進而，我們可以進一步分析政務(wù)信息資源的權(quán)屬問題。前文中得出政務(wù)信息資源歸各級政府的前提是“獲得政務(wù)信息資源的系統(tǒng)、人員，均是由各級政府財政提供的資金”。我們還是從資金來源的角度進一步探討。各級政府的財政資金從根本上來說，來源于我國的納稅人。由此得出，政務(wù)信息資源歸全體國人所有，因而，政務(wù)信息資源應(yīng)當(dāng)全部開放，供本國個人或企業(yè)進行開發(fā)、利用。在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50 號）中明確提出“推進數(shù)據(jù)資源向社會開放，增強政府公信力，引導(dǎo)社會發(fā)展，服務(wù)公眾企業(yè)”?！熬V要”為各級政府進行政務(wù)信息資源開放共享提供了政策依據(jù)，各級地方政府已在積極推進政務(wù)信息資源開放平臺的建設(shè)，并已逐步將與百姓關(guān)系緊密的民生數(shù)據(jù)進行開放共享。

5 全民所有的政務(wù)信息資源是否該全部開放

說到開放共享，不得不提數(shù)據(jù)安全問題。地球上不止有中國一個國家，而在世界大同，實現(xiàn)共產(chǎn)主義之前，各國之間存在各種各樣的競爭。在當(dāng)今信息流通如此便捷的情況下，如果我國將政務(wù)信息資源完全開放給國人，世界各國皆可極其方便的獲取我國的各種政務(wù)信息資源，從而對我國經(jīng)濟、社會、國家安全等造成威脅，進而損害國家及國人的根本利益。因而，在數(shù)據(jù)開放的過程中，應(yīng)當(dāng)分期、分批逐步進行數(shù)據(jù)開放工作，將不敏感、非涉密的相關(guān)政務(wù)信息先行開放，推動改進政府管理和公共治理方式，借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單的透明化管理，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進政府簡政放權(quán)、依法行政（《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》）。而對于敏感甚至秘密的政務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)進行脫敏脫密處理，直至相關(guān)人員不能通過開放的政務(wù)信息，發(fā)現(xiàn)個人隱私、國家秘密等。

6 政務(wù)信息資源的權(quán)限劃分

通過上文的論述，可以將政務(wù)信息資源的權(quán)限分為以下幾種：采集權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)以及脫敏脫密權(quán)等五種權(quán)限。下面，嘗試對政務(wù)信息資源的各個權(quán)限進行劃分。①采集權(quán)：無論何時，政務(wù)信息資源都需要各業(yè)務(wù)部門按照本部門的職責(zé)進行采集。因而，毋庸置疑，采集權(quán)歸各部門所有。但是，目前存在多個部門重復(fù)采集信息的問題，不但造成了人員、資金的浪費，而且會出現(xiàn)由于操作失誤或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的各部門數(shù)據(jù)不一致的情況。因而，從節(jié)約資金和便于利用的角度考慮，應(yīng)采用“一數(shù)一源”的原則，將業(yè)務(wù)交叉部門的數(shù)據(jù)采集權(quán)歸于業(yè)務(wù)源頭部門，其他部門只需共享使用業(yè)務(wù)源頭部門采集的數(shù)據(jù)即可。②所有權(quán)：各政務(wù)部門的政務(wù)信息資源均因財政資金而產(chǎn)生，而財政資金來源于國人，因而，政務(wù)信息資源歸全體國人所有。但出于國家安全和個人利益考慮，政務(wù)信息資源不可盡數(shù)開放，需由各級政府進行管理。③管理權(quán)：從所有權(quán)的論述中已經(jīng)明確，政務(wù)信息資源的管理權(quán)歸各級政府，各級政府可委托信息化主管部門或其指定的信息共享主管部門行使政務(wù)信息資源的管理權(quán)。由信息共享主管部門在保證信息安全的前提下，進行政務(wù)信息資源共享與數(shù)據(jù)開放。負(fù)責(zé)政務(wù)信息管理的部門，首先，要歸集各部門采集的政務(wù)信息資源；其次，要按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對歸集的政務(wù)信息資源進行數(shù)據(jù)治理，規(guī)范相關(guān)數(shù)據(jù)；再次，將歸集、治理的信息依法提供給各需要的部門使用；最后，要將脫敏脫密的政務(wù)信息資源開放給社會公眾，并開展數(shù)據(jù)的挖掘分析，為智慧城市的建設(shè)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。④使用權(quán)：各政務(wù)部門均可根據(jù)本部門三定方案、權(quán)力清單，依法獲取、使用本級政務(wù)信息資源。但需要明確，只可用于辦理本部門業(yè)務(wù)或者便民服務(wù)的用途，不可進行任何形式的轉(zhuǎn)讓或者發(fā)布等。⑤脫敏脫密權(quán)：可由各級政府指定專業(yè)公司，或由政府與相關(guān)公司成立合資公司，或由政府招募專業(yè)人員成立國有獨資公司進行政務(wù)信息資源的脫敏脫密。同時，加強對相關(guān)公司的人員、流程等管理要求，防止泄密事件的發(fā)生，加強政務(wù)信息資源安全保障。（注：如采用前兩種方式，不可有外資公司參與。）

7 政務(wù)信息資源的應(yīng)用

明確了政務(wù)信息資源的權(quán)限歸屬之后，即可進行政務(wù)信息資源應(yīng)用的探討。上文中也已提及，政務(wù)信息資源的應(yīng)用主要集中在一是部門間交換共享；二是開放給社會公眾進行應(yīng)用；三是由信息共享主管部門進行挖掘分析。下面分別探討政務(wù)信息資源的三種應(yīng)用情況。①部門間交換共享：各部門可依據(jù)本部門的三定方案和權(quán)力清單，索取辦理相關(guān)業(yè)務(wù)所需的政務(wù)信息資源，讓政務(wù)信息資源在各部門間有序流動，變?nèi)罕娕芡葹樾畔⑴苈?，有效推動“一號一窗一網(wǎng)”工作的開展。②開放給社會公眾：政務(wù)信息資源經(jīng)脫敏脫密后開放給個人、企業(yè)，帶動社會公眾開展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利。③信息共享主管部門進行挖掘分析：通過信息共享主管部門組織專業(yè)人員對政務(wù)信息資源進行挖掘分析，提升政府治理能力，方便群眾辦事。

但在信息共享開放的過程中仍存在一些問題，最突出的問題就是電子信息的法律效力問題，目前，尚無相關(guān)法律法規(guī)明確電子信息與紙質(zhì)信息有同等的法律效力，導(dǎo)致相關(guān)部門在利用電子系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)時，同時采用紙質(zhì)信息的線下辦公方式，費時費力費資金。因而需要出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確電子信息與紙質(zhì)信息具有同等的法律效力。