農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的受理范圍

陳春旭

前言

隨著我國農(nóng)村土地制度的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作也必須要與時俱進，如何規(guī)定農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的受理范圍，如何讓糾紛得以更好的處理，這才是我們要研究的重點。

1 農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度現(xiàn)狀

雖然我國出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，但該法僅僅明確了土地承包經(jīng)營者和相關(guān)人員可以向仲裁機構(gòu)提出仲裁申請，卻并沒有明文規(guī)定仲裁機構(gòu)的權(quán)力職責(zé)范圍，也沒有列出任何約束仲裁程序執(zhí)行的明確條文，使得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的可執(zhí)行性大打折扣。因此，積極研究、探索農(nóng)村土地經(jīng)營承包糾紛調(diào)解、仲裁的具體實施方案和方法擺在當(dāng)前相關(guān)政府機關(guān)和部門的重要任務(wù)。

2006年6月，農(nóng)業(yè)部針對農(nóng)村土地承包矛盾和糾紛問題通過電話咨詢、網(wǎng)絡(luò)通話等多種方式向社會各階層人士公開征求解決辦法和意見，并發(fā)布《中華人民共和國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》征求意見稿，采集廣益，尋求農(nóng)村土地承包合同糾紛的最佳解決辦法。經(jīng)過半年時間的對各種方案、意見的研究和討論，07年3月，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》送審稿編寫完成。在此之后的歷屆政府會議上，陸續(xù)有幾百件法律草案提請討論研究，充分體現(xiàn)了我國政府領(lǐng)導(dǎo)班子對農(nóng)村土地承包矛盾糾紛問題的高度重視和重大決心。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》對仲裁機構(gòu)的獨立仲裁權(quán)有明文規(guī)定，堅決禁止社會、個人或行政團體干涉仲裁、執(zhí)法行為的執(zhí)行。然而，在我國現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)營管理和土地承包糾紛仲裁體系中，行政、仲裁機關(guān)合二為一，同時行使行政權(quán)和司法仲裁權(quán)，嚴重違背了仲裁機構(gòu)的獨立仲裁原則。農(nóng)村經(jīng)營行政管理和農(nóng)村土地承包司法管理本為兩個互不干涉、各自獨立工作體系，如果將農(nóng)村經(jīng)營管理摻雜在土地承包糾紛仲裁和調(diào)解工作中，則會增加仲裁工作辦事流程，延長仲裁執(zhí)行時間，導(dǎo)致仲裁過程中的人力、物力浪費，使承包方、受讓方兩方利益受損。財務(wù)資源緊缺是我國農(nóng)業(yè)人員普遍面臨和亟需解決的問題，而精簡農(nóng)村土地承包糾紛仲裁流程，將仲裁機構(gòu)與行政機構(gòu)嚴格劃分開，是減少土地承包糾紛仲裁經(jīng)費的有效途徑，從而極大地緩解農(nóng)村財務(wù)壓力。

2 農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的特點

2.1 仲裁機構(gòu)設(shè)置具有基層性

普通民商事仲裁機構(gòu)的設(shè)置主要考慮某個地域的商業(yè)活動的發(fā)展情況，在我國當(dāng)前普通民商事仲裁機構(gòu)均設(shè)置在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的中央直轄市、省會城市和設(shè)區(qū)的大中城市。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)的設(shè)置帶有鮮明的基層色彩，根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會主要在縣和不設(shè)區(qū)的市（即縣級市）設(shè)立。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2012年統(tǒng)計，我國現(xiàn)有60多萬個村級集體經(jīng)濟組織、500多萬個組級集體經(jīng)濟組織、2億多農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶。農(nóng)村土地承包經(jīng)營量廣面大，情況復(fù)雜，具有很強的基層性、地域性和政策性。我國農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)設(shè)置在基層，與廣大農(nóng)民群眾最為接近，最了解農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實際，這樣十分有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的處理與化解。

2.2 仲裁范圍明確具體且針對性強

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁受案范圍包括以下幾類：農(nóng)村土地承包合同糾紛、農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)糾紛、農(nóng)村土地承包確權(quán)糾紛、農(nóng)村土地承包侵權(quán)糾紛、農(nóng)村土地承包繼承糾紛等，仲裁的受案范圍明確具體，且十分狹窄，針對性很強。與此不同，普通民商事仲裁受案范圍則比較寬泛，包括了大部分合同糾紛和財產(chǎn)權(quán)益糾紛，即除了涉及身份關(guān)系的糾紛不能進行民商事仲裁之外，大部分平等民事主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同和財產(chǎn)權(quán)益糾紛都可以適用民商事仲裁。

2.3 仲裁程序的啟動較為簡便易行

根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)定，當(dāng)事人要啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序，可以采取兩種途徑：第一種途徑為雙方當(dāng)事人自愿簽訂書面仲裁協(xié)議，相關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛應(yīng)由仲裁機構(gòu)處理，人民法院不能直接予以受理，這與普通的民商事仲裁程序的啟動相同；第二種途徑為雙方當(dāng)事人沒有簽訂書面仲裁協(xié)議，當(dāng)事人一方也可以向仲裁機構(gòu)直接申請仲裁，這種憑單方意愿即可啟動仲裁程序的方式對于普通民商事仲裁而言，是不可想象的。

當(dāng)事人申請土地承包經(jīng)營糾紛仲裁，應(yīng)當(dāng)向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)遞交仲裁申請書，仲裁申請書可以郵寄或者委托他人代交。當(dāng)事人書面申請仲裁確有困難的，還可以口頭申請，由農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)記入筆錄，經(jīng)申請人核實后由其簽名、蓋章或按手指印。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁可以由一方當(dāng)事人申請（包括口頭申請）而啟動，極大地放寬了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的啟動條件，非常有利于廣大農(nóng)民群眾通過仲裁方式方便快捷地解決各種農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。

3 農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的受理范圍

前述各類土地承包糾紛，我們按雙方當(dāng)事人的情況進行歸納，可整理出以下幾種情況：一是發(fā)包方與承包方之間的糾紛，包括土地承包經(jīng)營權(quán)取得糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛和征地補償糾紛；二是承包方與受讓方之間的糾紛，包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；三是發(fā)包方之間的糾紛，包括土地所有權(quán)糾紛；四是承包方與承包方之間的糾紛，包括承包地界糾紛。由于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁不是解決土地承包糾紛的唯一渠道和必經(jīng)程序，仲裁委員會也不同于人民法院，不是各類土地承包糾紛均可受理。

土地承包當(dāng)事人發(fā)生糾紛，能否列為農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)的受理范圍，應(yīng)當(dāng)考慮以下三個方面因素，具備其中之一的，可以受理。一是糾紛當(dāng)事人雙方或多方簽訂有合同或協(xié)議。沒有合同或協(xié)議的，仲裁機構(gòu)缺少具體裁決的標準，不宜受理。二是處理糾紛依據(jù)的法律、法規(guī)和政策，應(yīng)是農(nóng)村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)畢竟不是人民法院，不能作為任何法律、法規(guī)和政策的執(zhí)法主體。處理糾紛過程中，可以參照相關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定裁決，但主要依據(jù)應(yīng)為農(nóng)村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策。不是農(nóng)村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策調(diào)整范圍的糾紛事項，仲裁機構(gòu)不宜受理。三是糾紛涉及事項的管理應(yīng)為農(nóng)村土地承包主管部門的職能。非農(nóng)村土地承包主管部門職責(zé)的，仲裁機構(gòu)不應(yīng)越權(quán)受理。

根據(jù)農(nóng)村土地承包主管部門的職責(zé)權(quán)限、處理農(nóng)村土地承包糾紛的實踐經(jīng)驗以及前述考慮因素，我認為農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理發(fā)包方與承包方之間的糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，不應(yīng)當(dāng)受理土地所有權(quán)糾紛，不宜受理或慎重受理承包地界糾紛。

4 結(jié)束語

綜上所述，掌握農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的方法還不夠，還需要明確農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的受理范圍，這對糾紛處理的工作人員來說，是基礎(chǔ)和前提，是開展所有工作的必要條件，必須要引起重視。

作者單位：燈塔市經(jīng)營管理辦公室