法制政府背景下城管執(zhí)法管理研究

顧秀梅

[提要] 違法建筑在全國(guó)范圍內(nèi)存在是不爭(zhēng)的事實(shí)，且有不斷蔓延的趨勢(shì)。盡管各地政府為此付出了不懈努力，但收效甚微。本文立足于我國(guó)國(guó)情，基于違法建筑概念的界定和蘇州市姑蘇區(qū)違法建筑數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以“法治思維”對(duì)違法建筑進(jìn)行類型化分析，結(jié)果表明：在行政難作為的情形下，對(duì)違法建筑進(jìn)行一刀切的方式已難以適應(yīng)依法治國(guó)的要求。由此提出類型化處理違法建筑的“法治方式”，以期對(duì)城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域違法建筑處理標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：違法建筑；類型化；法治思維；法治方式

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金指導(dǎo)項(xiàng)目：“建設(shè)新江蘇背景下城市管理行政執(zhí)法理念重構(gòu)”（編號(hào)：2015SJD589）

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年5月2日

自1997年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，全國(guó)各地先后開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)（試點(diǎn)）工作。“行政處罰法確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的，是為了解決多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題……”，根據(jù)這一目的，各地組局建隊(duì)開展城市管理工作，取得了顯著的成績(jī)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。然而，在攤點(diǎn)管理方面，雖然有些好的做法，由于地區(qū)、人文等差異，可借鑒性不強(qiáng)，街頭攤點(diǎn)的管理仍是城管部門的“短板”所在。

一、街頭攤點(diǎn)管理現(xiàn)狀

街頭攤點(diǎn)是全國(guó)乃至全球普遍存在的現(xiàn)象，是公民生存權(quán)和政府管理權(quán)之間的博弈。從古人素有“趕集”的習(xí)俗和《清明上河圖》描述的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)自古以來(lái)，一直有街頭攤點(diǎn)的存在，現(xiàn)在所說(shuō)的“流動(dòng)攤點(diǎn)”儼然是古市井文化的延續(xù)。

從姑蘇區(qū)目前的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，外來(lái)人員相當(dāng)于戶籍人口數(shù)量的四成，其中有相當(dāng)一部分人員是沒有一技之長(zhǎng)的，加上本地的無(wú)業(yè)人員，數(shù)量會(huì)更大。對(duì)于這些人員來(lái)說(shuō)，自食其力的最簡(jiǎn)單方式就是擺攤設(shè)點(diǎn)，這一點(diǎn)可以從圖表一、二中看出：工商類的違章占比達(dá)21%，市容類達(dá)53%，兩者共計(jì)74%，占了數(shù)字平臺(tái)接警總量的七成以上。（圖1、圖2）

二、街頭攤點(diǎn)管理的困惑

城市管理領(lǐng)域所涵蓋的范圍較為廣泛，而且反復(fù)性高、易引發(fā)矛盾；且原先由多個(gè)部門行使的最為敏感的法律、法規(guī)，現(xiàn)在集中到城市管理部門統(tǒng)一行使。這些因素大大增添了城市管理行政執(zhí)法的難度。集中行政處罰權(quán)制度作為一項(xiàng)新事物，在缺乏可借鑒經(jīng)驗(yàn)的情況下，又肩負(fù)起解決在城市管理工作中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、推諉扯皮等一系列問(wèn)題，因此在實(shí)際的工作中存在種種困惑。

（一）人口變化。從表3和圖3可以看出，蘇州的戶籍人口和流動(dòng)人口以每年數(shù)十萬(wàn)計(jì)的數(shù)量增長(zhǎng)，其中戶籍人口的增加除了本地人口自然增長(zhǎng)外，還包括一部分流動(dòng)人口的轉(zhuǎn)入。流入蘇城的外來(lái)人口中有相當(dāng)比例的人員學(xué)歷偏低，如表1所示，所能從事的職業(yè)是起步于較為低端的行業(yè)，這一點(diǎn)從市公安局公布的來(lái)蘇流動(dòng)人員從業(yè)分類中得到印證，如表2所示。低學(xué)歷、低端就業(yè)決定著低收入。由于自身的生活習(xí)性和收入原因，他們對(duì)商品、服務(wù)質(zhì)量要求不高，以吃飽、省錢為準(zhǔn)，街頭攤點(diǎn)成了他們一段時(shí)間內(nèi)的最愛。以餐飲、日用品為主的街頭攤點(diǎn)中，大部分?jǐn)傊鱽?lái)自外來(lái)人口，從需求到供應(yīng)，在外來(lái)人口內(nèi)部形成一個(gè)較為完成的供求關(guān)系鏈。另外，本地一些低收入人群也有從事擺攤設(shè)點(diǎn)的情況，他們的加入，更壯大了這一群體。戶籍和流動(dòng)人口共同組成的攤點(diǎn)群體，使得政府一些幫扶政策執(zhí)行效果欠佳、推行難度較大，原本要解決本地下崗工人和低收入人員生計(jì)問(wèn)題的“放心早點(diǎn)工程”，因?yàn)檎咧贫ú粔蛲晟疲⑽雌鸬綔p少原有攤點(diǎn)和強(qiáng)化行業(yè)自律的作用，造成了目的和效果相背離的情形。（表1、表2、表3、圖3）

（二）法律法規(guī)的不完善。蘇州市對(duì)攤點(diǎn)的行政處罰權(quán)歸在“7+1”中的工商類，具體實(shí)施細(xì)則為：擅自占用道路、人行過(guò)街橋、人行地下過(guò)街通道、地鐵通道以及其他公共場(chǎng)地?cái)[攤設(shè)點(diǎn)；管理依據(jù)是《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十五條第三款；法律責(zé)任是《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第五十條第三項(xiàng)；處罰規(guī)定為責(zé)令停止違法行為，繼續(xù)違法經(jīng)營(yíng)的，暫扣其兜售的物品及裝盛器具，處以20元以上200元以下的罰款；處罰標(biāo)準(zhǔn)為第一次立即改正的不予處罰，第二次處罰20～50元，第三次處罰50～150元，三次以上處罰150～200元。應(yīng)該說(shuō)對(duì)攤點(diǎn)的自由裁量行政處罰權(quán)規(guī)定的很細(xì)，同時(shí)還體現(xiàn)了“教育在先、處罰在后”的立法精神，然而在執(zhí)法實(shí)物中卻遇到了阻力。有些攤主在第一次設(shè)攤被給予立即改正的處罰后，轉(zhuǎn)到不同的地方繼續(xù)經(jīng)營(yíng)又被查處，根據(jù)細(xì)則規(guī)定第二次要予以20～50元的處罰，而攤主提出異議：二次經(jīng)營(yíng)的地點(diǎn)不同，是否能視作同一行為，即能否被認(rèn)作第一次、第二次？面對(duì)這一問(wèn)題，細(xì)則未作出具體規(guī)定和解釋，這里的次數(shù)是指經(jīng)營(yíng)行為，還是同一地點(diǎn)兜售物品的經(jīng)營(yíng)行為，如何界定，執(zhí)法部門陷入被動(dòng)?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷保贫ǖ姆煞ㄒ?guī)，包括司法解釋必須是清晰明了沒有歧義的，這樣才能保證法律的權(quán)威性和無(wú)可爭(zhēng)議性，尤其是熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。顯然，蘇州市關(guān)于攤點(diǎn)的規(guī)定尚未達(dá)到“良法”的范疇。

（三）執(zhí)法困境

1、制約措施缺失。街頭攤點(diǎn)的管理之于城管執(zhí)法部門，好比行人、非機(jī)動(dòng)車違章之于交警，共同特點(diǎn)是：現(xiàn)象普遍，有法可依，卻管理效果差、執(zhí)行難。一方面數(shù)量龐大的攤點(diǎn)從白天到晚上遍布城市的大街小巷，城管部門的執(zhí)法力量不可能面面俱到，執(zhí)法盲區(qū)存在是客觀事實(shí)。即使發(fā)現(xiàn)攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，要實(shí)施依法暫扣物品，這對(duì)執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)控制能力的要求非常高，稍有不慎就會(huì)引發(fā)暴力抗法；另一方面輿論導(dǎo)向。一旦有攤點(diǎn)和城管發(fā)生沖突，圍觀人群覺得攤主靠雙手自食其力，不給政府添負(fù)擔(dān)，城管應(yīng)予以關(guān)照，相反很少有支持城管的聲音。最后，處罰措施難以根治頑疾。由于街頭攤點(diǎn)不像門店經(jīng)營(yíng)，需辦理相關(guān)證照，一旦有違規(guī)行為相關(guān)執(zhí)法部門可處以吊銷證照的行政處罰，從源頭規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。而攤點(diǎn)違章一般施以經(jīng)濟(jì)處罰，力度較輕，從實(shí)踐中也可看出，因受到城管部門的行政處罰后放棄設(shè)攤的情況實(shí)為鮮見。

2、執(zhí)法方式欠妥。階段性大規(guī)模集中整治與日常性執(zhí)法結(jié)合不力，形成“經(jīng)常性工作突擊做，突擊性工作經(jīng)常做”的被動(dòng)工作局面。姑蘇區(qū)涉及三類區(qū)域，即：古城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和行政村，每個(gè)區(qū)域、街道所面臨的城市管理問(wèn)題均不相同，重點(diǎn)不一。但作為一項(xiàng)全區(qū)乃至全市的大行動(dòng)，所有節(jié)點(diǎn)必須統(tǒng)一行動(dòng)，缺乏針對(duì)性和科學(xué)性。

三、街頭攤點(diǎn)管理的突破

在2015年12月14日，中共中央政治局召開的“分析研究2016年經(jīng)濟(jì)工作，研究部署城市工作”會(huì)議上，提出了“要提高城市管理水平，落實(shí)城市管理主體責(zé)任，改革城市管理體制”的要求。雖然會(huì)議所指城市管理是廣義概念，而城管執(zhí)法是其重要內(nèi)涵之一。在如此高級(jí)別的會(huì)議上來(lái)研究城管執(zhí)法工作，是對(duì)此項(xiàng)工作的重視，也是為下一步工作在現(xiàn)階段的基礎(chǔ)上改進(jìn)和提高指明方向。對(duì)政府和城市管理部門而言，如何在立法、執(zhí)法和管理中提高法治意識(shí)，優(yōu)化方式方法，使城市管理中的問(wèn)題得到“善治”是當(dāng)務(wù)之急。

（一）依法治理，破解之基石?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，那何為良法呢？法學(xué)教授孫國(guó)華認(rèn)為法是“理”和“力”的結(jié)合，“理”就是道理，“力”是公共權(quán)力。不能兼顧道理和權(quán)力的法律將寸步難行，不會(huì)有權(quán)威。只有符合人間的道理，又有高度的權(quán)威，法治才能夠真正得以實(shí)現(xiàn)，即“善治”。這對(duì)制定良法指明了方向，良法即符合當(dāng)下人們的價(jià)值觀、人生觀和世界觀，又能體現(xiàn)政府意志和權(quán)威的法律法規(guī)。只有統(tǒng)一兼顧法律效果和社會(huì)效果的法律才能行之有效、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，確保公序良俗的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。將法治的理念融入到街頭攤點(diǎn)的管理，是解決問(wèn)題的最有效途徑。立法機(jī)關(guān)盡快修正有關(guān)攤點(diǎn)的法律瑕疵，完善處罰權(quán)和強(qiáng)制措施（執(zhí)行權(quán)）。在此基礎(chǔ)上，充分調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)相應(yīng)的地方性規(guī)定和政策，從根本上解決長(zhǎng)期存在的生存權(quán)和管理權(quán)之間的博弈，切實(shí)達(dá)到長(zhǎng)治久安的效果。

（二）低強(qiáng)度執(zhí)法，破解之策略。低強(qiáng)度執(zhí)法是相對(duì)大規(guī)模集中執(zhí)法而言的，是一種以城市管理行政執(zhí)法力量為主，整合城市管理資源和力量，通過(guò)人性化、近距離、高密度、連續(xù)性的執(zhí)法活動(dòng)，寓服務(wù)于執(zhí)法，在最大限度減少執(zhí)法沖突和降低行政相對(duì)人對(duì)立情緒的基礎(chǔ)上達(dá)到城市管理目的的執(zhí)法方式。

低強(qiáng)度執(zhí)法作為大規(guī)模執(zhí)法必要、有益的補(bǔ)充，它是一種更為人性和靈活的執(zhí)法方式，具有靈活性、溫和性、連續(xù)性和節(jié)約成本等特點(diǎn)。它的運(yùn)用，可以化解城管部門由于缺乏必要的強(qiáng)制手段，處罰達(dá)到的效果難以保障，行政處罰權(quán)呈現(xiàn)出“鞭長(zhǎng)莫及”等尷尬情況。低強(qiáng)度執(zhí)法適用范圍較廣，可運(yùn)用在長(zhǎng)效管理、案件查處和大型行動(dòng)前期工作中，和諧的理念和人性化的操作不僅僅有利于城管工作的開展，還有利于為城管執(zhí)法隊(duì)伍樹立良好的形象。

（三）時(shí)間空間管理，破解之措施。街頭攤點(diǎn)是放在城管行政執(zhí)法部門面前的難點(diǎn)，同時(shí)又是管理的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。按現(xiàn)行法律法規(guī)所賦予給執(zhí)法部門的權(quán)利很難達(dá)到管理的要求，但治理街頭攤點(diǎn)又是城管部門的職責(zé)所在，必須要管理到位。面對(duì)困境，傳統(tǒng)的思維和手段已很難收效，轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新方法才是破解之道。

1、劃定區(qū)域。按交通流量、對(duì)外城市形象展示、重點(diǎn)管理等指標(biāo)，劃為：嚴(yán)禁區(qū)、限制區(qū)、一般區(qū)域。（1）將主干道、中小學(xué)校周邊等定為嚴(yán)禁區(qū)。在此區(qū)域內(nèi)，全天候禁止一切攤點(diǎn)和占道經(jīng)營(yíng)，確保高標(biāo)準(zhǔn)的市容秩序、城市形象、學(xué)習(xí)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，展示良好的城市形象；（2）將次干道、交通相對(duì)擁堵、大學(xué)周邊設(shè)為限制區(qū)。在此區(qū)域內(nèi)，根據(jù)路幅和交通實(shí)際情況，選定相對(duì)空曠的點(diǎn)，在限定的時(shí)間內(nèi)予以疏導(dǎo)，在限定以外的時(shí)間禁止設(shè)攤；（3）將地段偏僻、人車流量小的馬路邊、橋洞下等設(shè)為一般區(qū)域。此區(qū)域在無(wú)特殊情況下，對(duì)攤點(diǎn)24小時(shí)開放。

2、經(jīng)營(yíng)物品分類。將疏導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)物品分為：日常用品及服務(wù)（包括修車攤、報(bào)刊攤、擦鞋攤等）、蘇州綠色特產(chǎn)（果農(nóng)）和餐飲類。（1）日用品及服務(wù)。這類商品屬于百姓生活的必需品，納入疏導(dǎo)不但無(wú)安全隱患、無(wú)批量垃圾產(chǎn)生，還能大大方便市民生活。疏導(dǎo)方向：新村小區(qū)周邊、背街小巷等；（2）綠色特產(chǎn)。蘇州本地的果農(nóng)產(chǎn)品，由于種種原因而銷路不暢，而這些又是果農(nóng)們收入的主要來(lái)源，因?yàn)槭潜镜厮a(chǎn)，價(jià)廉物美，深受市民喜愛。這類物品的經(jīng)營(yíng)模式多為挑擔(dān)、拎框等方式。疏導(dǎo)方向：次干道、街巷、新村小區(qū)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)周邊等；（3）餐飲類。餐飲的疏導(dǎo)較為復(fù)雜，不但涉及環(huán)境秩序、消防安全，還牽涉到食品衛(wèi)生的安全，需要多個(gè)部門把關(guān)。首先，從業(yè)人員要辦理健康證，其次由食品藥品監(jiān)督部門對(duì)其流通、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，確保食品的衛(wèi)生，最后由環(huán)衛(wèi)部門督促其做好經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的衛(wèi)生環(huán)境。疏導(dǎo)方向：近期不開發(fā)的閑置地塊、遠(yuǎn)離居民區(qū)的空曠廣場(chǎng)等。

3、時(shí)間限定。按照作息習(xí)慣，劃分高峰和平峰時(shí)段。工作日的7：30～9：00、16：00～17：30設(shè)定為高峰時(shí)段，除了有審批手續(xù)的早攤點(diǎn)外，在“嚴(yán)禁區(qū)”、“限制區(qū)”禁止一切攤點(diǎn)和占道經(jīng)營(yíng)；之外的平峰時(shí)段則按各個(gè)區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。周末除“嚴(yán)禁區(qū)”外，可以設(shè)當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)：在不影響交通、不擾民等的前提下，縮短禁止時(shí)間，增加疏導(dǎo)范圍。

4、疏導(dǎo)對(duì)象。疏導(dǎo)的目的應(yīng)該是對(duì)現(xiàn)有符合條件攤點(diǎn)的疏導(dǎo)，而不是放著現(xiàn)有攤點(diǎn)不管，憑空再增加攤點(diǎn)。在確定了疏導(dǎo)的思路后，要對(duì)轄區(qū)的攤點(diǎn)進(jìn)行排摸，統(tǒng)計(jì)好數(shù)量、經(jīng)營(yíng)物品和攤主戶籍、身份信息等等，根據(jù)疏導(dǎo)區(qū)域的容納量，設(shè)置一些條件，逐步到位。

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