日本市郊軌道交通發(fā)展模式

蔣俊杰

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 北京 100044)

日本市郊軌道交通發(fā)展模式

蔣俊杰

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 北京 100044)

日本軌道交通在世界處于領(lǐng)先地位，其市郊鐵路在城市軌道交通中更是占據(jù)重要比例。分析日本的市郊鐵路建設(shè)與經(jīng)營(yíng)模式，將其取得成功的原因歸納為3個(gè)方面： 1) 經(jīng)營(yíng)主體多元化； 2) 主動(dòng)創(chuàng)造交通需求； 3) 土地綜合開發(fā)與主兼業(yè)經(jīng)營(yíng)策略。通過對(duì)日本的分析，希望可以為我國(guó)市郊鐵路的建設(shè)發(fā)展提供借鑒，同時(shí)引發(fā)對(duì)如何利用民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的思考。

軌道交通； 市郊鐵路； 衛(wèi)星城； 日本

面臨著交通壓力的日本東京，在城市軌道交通方面具有領(lǐng)先地位。東京都市圈44.16%的出行由市郊鐵路提供，其日客運(yùn)量達(dá)到近3 000萬人次[1]。日本的軌道交通長(zhǎng)期以來形成了獨(dú)具特色的“日本式鐵路經(jīng)營(yíng)”[2]，其中日本民營(yíng)鐵路在日本城市近郊乃至城際交通中一直發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)日本的軌道交通經(jīng)營(yíng)模式是有效利用民間資本進(jìn)行城市開發(fā)的典范。

1 文獻(xiàn)綜述

目前,對(duì)于市郊鐵路并沒有明確統(tǒng)一的概念，各路學(xué)者雖然有不同的表述，但其本質(zhì)基本相同。秦永平[3]認(rèn)為市郊鐵路是中心城區(qū)至其管轄的次級(jí)城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、市郊村鎮(zhèn)的鐵路(有些也可以叫城際鐵路)，一般只承擔(dān)客運(yùn)，站間距幾千米，客車行車速度120～200 km/h，可以引導(dǎo)居民和產(chǎn)業(yè)向城市中心外遷移，降低中心人口密度,促進(jìn)新城發(fā)展。徐行方等[4]認(rèn)為市郊鐵路作為城市軌道交通系統(tǒng)的重要有機(jī)組成部分,為城區(qū)及市郊地區(qū)或衛(wèi)星城之間提供鐵路客運(yùn)服務(wù),可滿足通勤、通學(xué)和城市及郊區(qū)之間居民往來的需要。綜合各學(xué)者觀點(diǎn)，本文的市郊鐵路定位為城市軌道交通的一部分，是服務(wù)于郊區(qū)和城市中心承擔(dān)大運(yùn)量客流，以通勤、通學(xué)為主要目的的軌道交通方式。

由于我國(guó)軌道交通正處于建設(shè)的發(fā)展期，不少學(xué)者研究了市郊鐵路與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合的問題。林仲洪[5]提出走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，對(duì)城市交通發(fā)展提出了新的要求，建設(shè)市域客運(yùn)鐵路是城市交通發(fā)展的新模式，符合中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，有利于轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、推進(jìn)鐵路投融資體制改革，具有良好的社會(huì)效益。應(yīng)江黔[6]論述了國(guó)家鐵路在城市交通發(fā)展與城市開發(fā)中的主體作用，認(rèn)為國(guó)家鐵路應(yīng)充分利用既有鐵路資源，積極參與城市鐵路與城市及市郊一體化開發(fā)。趙堅(jiān)[7]指出城市在大規(guī)模建設(shè)軌道交通時(shí)主要修建地鐵而忽視了通勤鐵路的建設(shè)，這樣的發(fā)展將會(huì)拖累中國(guó)的城市化進(jìn)程，因而發(fā)展軌道交通應(yīng)該包括通勤鐵路(市郊鐵路)。以上這些學(xué)者在討論軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展的關(guān)系時(shí)，均將日本的軌道交通模式作為成功范例，但沒有進(jìn)行較為具體的分析。

對(duì)日本軌道交通的研究多集中在其多元經(jīng)營(yíng)模式，如孫志毅[8]在探討日本鐵路經(jīng)營(yíng)模式時(shí)指出，日本大城市圈的民營(yíng)鐵路公司在日本城市近郊乃至城際交通的發(fā)展中具有的重要作用，各大私鐵公司均毫無例外地發(fā)展多元化經(jīng)營(yíng)模式，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)了民間資本在軌道交通建設(shè)中發(fā)揮的價(jià)值。葉霞飛[9]等通過研究日本城市軌道交通指出,沿線的不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)是日本私鐵兼業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，這一模式是私鐵獲得巨額利潤(rùn)的直接方式，而且不動(dòng)產(chǎn)的開發(fā)又間接地為所建軌道交通帶來了可觀的運(yùn)費(fèi)收入。

本文研究日本城市軌道交通的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，在上述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，多方面分析了在日本大都市圈中發(fā)揮重要作用的市郊鐵路建設(shè)取得成功的原因，對(duì)我國(guó)發(fā)展市郊鐵路提出幾點(diǎn)借鑒。

2 日本軌道交通模式

日本的鐵路經(jīng)營(yíng)模式被稱為“日本式鐵路經(jīng)營(yíng)”。其軌道交通網(wǎng)絡(luò)在大都市區(qū)更為發(fā)達(dá)，甚至可以將就業(yè)圈和居住圈擴(kuò)大到50～100 km半徑范圍的地域，大大地促進(jìn)了地區(qū)發(fā)展和都市圈的形成。尤其在東京城市圈，民營(yíng)鐵路在城市建設(shè)與綜合開發(fā)方面一直發(fā)揮著積極而重大的作用，其經(jīng)營(yíng)的線路與市中心地鐵銜接，承擔(dān)著城際尤其是城市近郊的通勤、通學(xué)運(yùn)輸，成為東京都城市交通體系不可或缺的重要組成部分。

2.1 經(jīng)營(yíng)主體多元化

日本的城市軌道交通有多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，形成了互為補(bǔ)充、互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。經(jīng)營(yíng)主體從資本所有者角度劃分為：民間資本、民間資本與國(guó)家或地方公共團(tuán)體、國(guó)家或地方公共團(tuán)體。從法律角度劃分為：私法人、特殊法人、地方公共團(tuán)體，具體見表1。

東京經(jīng)濟(jì)繁榮、人口密集，為了解決擁堵大力建設(shè)城市軌道交通，在東京主要有地鐵、JR鐵路和私鐵，分別由不同的經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在半徑50 km 的日本東京圈范圍內(nèi)，地鐵里程為301.10 km(東京地下鐵192.1 km，都營(yíng)地鐵109 km)、民鐵1 170.50 km，JR國(guó)鐵1106.1 km，合計(jì)2 577.70 km[10]。其中，地鐵共有12條由2家公司運(yùn)營(yíng)，分別是東京地下鐵公司和東京都營(yíng)地下鐵，JR則主要負(fù)責(zé)國(guó)鐵民營(yíng)化后的區(qū)域性鐵路和部分市郊鐵路，私鐵主要運(yùn)營(yíng)的則是市郊鐵路，見表2。

表1 日本城市軌道交通經(jīng)營(yíng)主體分類說明

① 特殊法人是依據(jù)專門立法而設(shè)立的法人，日本鐵道建設(shè)公團(tuán)是依據(jù)《日本鐵道建設(shè)公團(tuán)法》設(shè)立的，一般來說，特殊法人從事公益性很強(qiáng)的工作，且被置于國(guó)家的強(qiáng)力保護(hù)和監(jiān)督之下，設(shè)立特殊法人的目的在于有些事務(wù)不適于國(guó)家直接插手但也不適合直接交給私營(yíng)企業(yè)去運(yùn)營(yíng)———來自日本的特殊法人制度和鐵路改革新動(dòng)向。

注:此表在參考文獻(xiàn)[7]的基礎(chǔ)上，結(jié)合最新資料整理編輯而成。

表2 東京城市軌道交通運(yùn)營(yíng)主體情況

注：此表參考文獻(xiàn)[2]整理編輯而成。

市郊鐵路具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，這一特點(diǎn)決定了政府并不是唯一的參與主體。東京的市郊鐵路主要分為兩大主體：私鐵公司和JR集團(tuán)。其中,以私鐵為代表的民間資本力量在市郊鐵路中具有重要地位，且實(shí)現(xiàn)了盈利目標(biāo)。東京的地鐵線路不多，承擔(dān)區(qū)域鐵路功能的JR和私鐵則在東京城市軌道交通中占據(jù)重要地位。雖然東京的城市軌道交通有公營(yíng)與民營(yíng)之分，但是為了方便市郊與中心的乘客來往，為私鐵進(jìn)入市中心提供條件，同時(shí)保證地鐵的客運(yùn)量需求，地鐵、JR鐵路和私鐵之間實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。20世紀(jì)五六十年代，隨著東京經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市區(qū)成為越來越多經(jīng)濟(jì)、科教、政治的聚集地，出現(xiàn)了嚴(yán)重的職住分離情況，此時(shí)對(duì)外圍鐵路進(jìn)入市區(qū)，實(shí)現(xiàn)與地鐵互聯(lián)互通的需求愈加迫切。目前，除軌距不統(tǒng)一問題和采用直線電機(jī)系統(tǒng)的2條線路外，東京其余10條地鐵線路均實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通運(yùn)營(yíng)[11]。

2.2 主動(dòng)創(chuàng)造交通需求

日本運(yùn)用超前的軌道交通建設(shè)思路帶動(dòng)了城市的發(fā)展，這是有別于一般鐵路建設(shè)思路的。一般的鐵路是在兩個(gè)經(jīng)濟(jì)活力需求既存的地點(diǎn)進(jìn)行修建，是滯后的交通建設(shè)，往往形成的是“交通追隨型”。日本則采取逆向模式，用交通建設(shè)來帶動(dòng)發(fā)展，通過先行建設(shè)軌道交通設(shè)施進(jìn)行沿線開發(fā)和多元化經(jīng)營(yíng)，從而創(chuàng)造需求保證客源。以東京為例，1868年東京正式成為日本首都時(shí)的面積僅為如今山手線東半環(huán)為軸線的區(qū)域，而山手線西半環(huán)則為丘陵地帶。1885年，為了生絲貿(mào)易建設(shè)了穿越山手區(qū)的一條鐵路，鐵路建成之后，周圍的校園、民居和軍營(yíng)就明顯增多了。1916年開通了山手線電車，內(nèi)藤新宿町、品川町、澀谷町這些原本屬于東京外圍的市鎮(zhèn)發(fā)展成市民居住區(qū)，周圍的商業(yè)也隨之發(fā)展起來。1923年9月1日的關(guān)東大地震之后，東京、橫濱燒毀房屋464 900戶，而目黑蒲田電鐵沿線的40余所住宅完好無損，一種鐵路沿線可以安慰居住的社會(huì)風(fēng)潮迅速高漲，從而由重災(zāi)的市中心向鐵路沿線轉(zhuǎn)移的居民數(shù)量激增。1932年的市區(qū)外居住人口較之12年前已經(jīng)達(dá)到2倍之多，因此進(jìn)行了市制改革，原屬于近郊農(nóng)村的郡和町村被納入東京市，東京也由原來的15個(gè)區(qū)擴(kuò)大為35個(gè)區(qū)，成為世界第二大都市。

隨著東京市區(qū)不斷擴(kuò)張，城市出現(xiàn)人口過密現(xiàn)象，受到當(dāng)時(shí)倫敦對(duì)其周邊衛(wèi)星城市進(jìn)行建設(shè)的啟發(fā)，日本財(cái)界巨頭澀澤榮一開始就計(jì)劃在東京郊外建設(shè)田園城市。在建設(shè)過程中，項(xiàng)目發(fā)起人認(rèn)識(shí)到要建設(shè)連接郊外與市區(qū)交通設(shè)施的重要性，因此積極展開郊區(qū)鐵路的建設(shè)，東急大井町線、東急目黑線就是在這段時(shí)期建成的。隨后，為了增加客源，保證收入，鐵路建設(shè)方積極進(jìn)行土地開發(fā)以創(chuàng)造需求。為了吸引學(xué)校入駐，私鐵公司把鐵路沿線土地捐贈(zèng)給學(xué)校，從而使沿線土地很快就發(fā)展成住宅區(qū)。以東橫線為例，1930年下半年的客運(yùn)量為550萬人次，在學(xué)校完成遷移后的1935年，其客運(yùn)量達(dá)到下半年的1 000萬人次。而本來位于東京西南的丘陵荒地則圍繞著鐵路沿線建設(shè)住宅和校區(qū)，在較短時(shí)間內(nèi)就發(fā)展成為都市地區(qū)。

城市的擴(kuò)大伴隨著地域范圍的擴(kuò)張與人口的增加，致使城市要承擔(dān)較大的出行需求，而且主要以通勤、通學(xué)為主，表現(xiàn)在軌道交通方面則是具有潮汐現(xiàn)象。為了保證市郊鐵路穩(wěn)定的客流量和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效，要重視衛(wèi)星城市的建設(shè)和市郊鐵路發(fā)展的時(shí)序。如果衛(wèi)星城建設(shè)開發(fā)超前于市郊鐵路建設(shè)，軌道交通所帶來的土地升值等利益就會(huì)落入私人開發(fā)商和業(yè)主，不利于為城市公共交通建設(shè)籌集資金，如果市郊建設(shè)過于超前于衛(wèi)星城開發(fā)，建成后則難以投入運(yùn)營(yíng)或在運(yùn)營(yíng)初期因缺乏足夠的客流量而無法取得較好的經(jīng)濟(jì)收益[12]。東京的成功則是保證了城市建設(shè)與軌道交通建設(shè)的同步發(fā)展，主動(dòng)創(chuàng)造交通需求從而保證了客源與盈利來源。

2.3 土地綜合開發(fā)與主兼業(yè)經(jīng)營(yíng)策略

當(dāng)國(guó)內(nèi)外的城市軌道交通大多處在經(jīng)營(yíng)困難、連年虧損的情況下，日本的幾家大型私鐵公司盈利基本都為100%甚至更高。這與日本采用主兼業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的策略密不可分,而能夠進(jìn)行主兼業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)就是將土地開發(fā)與鐵道經(jīng)營(yíng)同時(shí)進(jìn)行。私鐵主要負(fù)責(zé)城市郊區(qū)至市中心的短距離鐵路網(wǎng)，這些私鐵企業(yè)在日本鐵路沿線商圈的形成上具有重要地位，其經(jīng)營(yíng)范圍除去交通運(yùn)輸外，還包括土地和商業(yè)房地產(chǎn)的開發(fā)，公共汽車、計(jì)程車、旅游觀光、飯店設(shè)施以及大型百貨公司的經(jīng)營(yíng)[13]。

阪急電鐵公司正是將土地綜合開發(fā)與主兼業(yè)經(jīng)營(yíng)模式策略完美實(shí)現(xiàn)的例子。原本的阪急電鐵并沒有占據(jù)到優(yōu)質(zhì)路線，因此他們想到要首先解決客源問題，沿鐵路線進(jìn)行土地住宅開發(fā)吸引住戶，主動(dòng)創(chuàng)造了交通需求，這一做法還疏解了市中心過高的人口密度。只有住宅顯然不能帶來更高的持續(xù)穩(wěn)定的客源，因此在開發(fā)住宅的同時(shí)也在沿線建造娛樂休閑場(chǎng)所，例如動(dòng)物園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、溫泉等，之后又提出在起始站建立百貨商店。這些發(fā)展策略在吸引更多觀光乘客的同時(shí)也帶動(dòng)了周圍商業(yè)區(qū)的發(fā)展，保證了客源,提高了營(yíng)業(yè)收入，方便沿線居民的出行和生活，同時(shí)也為城市開發(fā)做出了貢獻(xiàn)，達(dá)到了多贏的局面。

圖1 軌道交通帶動(dòng)新城發(fā)展模式Fig.1 Development mode of rail guiding the new town

綜合來看，早期日本私鐵的這種經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式分為5個(gè)步驟： 1) 購買鐵路建設(shè)用地; 2) 購買車站周邊的儲(chǔ)備用地； 3) 鋪設(shè)鐵軌并建設(shè)車站； 4) 開發(fā)車站周邊的土地、住宅等不動(dòng)產(chǎn)； 5) 在鐵路車站設(shè)置百貨公司等大型零售設(shè)施。私鐵通過獲取土地并加以開發(fā)，帶動(dòng)了沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造客流并發(fā)展兼業(yè)，從而保證了穩(wěn)定的收益來源，以此來彌補(bǔ)鐵路經(jīng)營(yíng)造成的損失。這種不動(dòng)產(chǎn)的開發(fā)，從人口密集的市中心帶走了一部分居民，隨著住宅和商業(yè)圈的形成，以軌道交通發(fā)展為依托的郊區(qū)新城隨之出現(xiàn)，因此形成了軌道交通帶動(dòng)新城發(fā)展的模式，見圖1。

日本由私人建設(shè)運(yùn)營(yíng)的市郊鐵路取得成功與之土地綜合開發(fā)不可分離，市郊鐵路的建設(shè)會(huì)帶動(dòng)新城的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地增值，這是鐵路外部效益的一個(gè)重要來源。社會(huì)資本參與軌道交通建設(shè)的動(dòng)力是可得利益，這也是推進(jìn)公私合作在該領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐所要解決的首要問題。使參與市郊鐵路投資的社會(huì)資本通過土地開發(fā)進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，以此作為投資回報(bào)機(jī)制來回收初期的投資建設(shè)成本。在進(jìn)行土地綜合開發(fā)之前，涉及到另一個(gè)重要問題，即：土地開發(fā)權(quán)的利益分配。在土地收益分配過程中，將土地發(fā)展權(quán)區(qū)分為市地發(fā)展權(quán)和建設(shè)發(fā)展權(quán)兩個(gè)層次，其中市地發(fā)展權(quán)歸屬政府所有，其價(jià)值應(yīng)由政府回收作為公共資產(chǎn)使用；建設(shè)發(fā)展權(quán)的價(jià)值應(yīng)補(bǔ)償給建設(shè)開發(fā)投資者[14]。

3 對(duì)我國(guó)的借鑒

當(dāng)前，我國(guó)隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的攀升，由“大城市病”所帶來的出行距離不斷增加、交通擁堵、職居分離等矛盾日益突出。不少一線城市的衛(wèi)星城已提前進(jìn)入交通擁堵階段，超越了其城市發(fā)展水平，給居民的出行和生活帶來極大的不便。為解決上述問題，加快軌道交通建設(shè)尤其是城郊鐵路，以軌道交通引導(dǎo)城市空間發(fā)展成為重中之重。北京S2線市郊鐵路是我國(guó)第一條以市郊通勤為目的的客運(yùn)專線，然而其發(fā)展面臨許多問題與障礙，尤其在公益性和經(jīng)營(yíng)性方面存在較大爭(zhēng)執(zhí)[15]。另一方面,為引入市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及給市民提供更加便利舒適的公共基礎(chǔ)設(shè)施，我國(guó)政府大力倡導(dǎo)引進(jìn)民間資本，拓寬民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域的渠道和途徑。近年來，我國(guó)市郊鐵路是政府決策、政府投資、政府提供的典型代表，尚未引入其他公共產(chǎn)品投融資模式[16]。調(diào)動(dòng)民間資本參與鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)也未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。目前，多數(shù)城市已經(jīng)開展市中心之外的新城建設(shè),城市發(fā)展呈“攤大餅”式，對(duì)交通建設(shè)提出了更高的要求，這正是發(fā)揮軌道交通對(duì)城市形態(tài)引導(dǎo)作用的好時(shí)機(jī)，同時(shí)也是積極調(diào)動(dòng)民間資本參與的好時(shí)機(jī)。

地鐵和公交等公共交通，在載客量和建設(shè)成本上次于市郊鐵路，在各大城市爭(zhēng)相建設(shè)地鐵的同時(shí)，不妨將建設(shè)的焦點(diǎn)集中在市郊鐵路。從日本市郊軌道交通的分析中得出我國(guó)在建設(shè)市郊鐵路時(shí)應(yīng)借鑒以下幾點(diǎn)：1) 新城建設(shè)與軌道交通建設(shè)應(yīng)同步發(fā)展；2) 市郊鐵路建設(shè)要實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營(yíng)主體多元化； 3) 推動(dòng)土地綜合開發(fā)模式。衛(wèi)星城的建設(shè)要達(dá)到緩解大城市病的目的，其市郊鐵路的建設(shè)要稍快于衛(wèi)星城的建設(shè)速度，才能實(shí)現(xiàn)主動(dòng)創(chuàng)造交通需求、引導(dǎo)新城發(fā)展。在此建設(shè)過程中，為了給市民提供更加便捷舒適的服務(wù)，同時(shí)降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，要嘗試投資運(yùn)營(yíng)主體多元化，并適時(shí)推動(dòng)土地綜合開發(fā)。

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(編輯：曹雪明)

Development Modes of Suburban Rail Transit in Japan

JIANG Junjie

(School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

Japan has maintained a leading position in the development of urban rail transit in the world, and its suburban railways account for an important proportion in its urban rail transit. An analysis of its developing and operating modes indicates that the country attributes its success in suburban railway development to the followings factors: diversified business operations, creating of traffic demand on its own, comprehensive development as well as the business strategy incorporating both main business and side businesses. It is hoped that the analysis of Japan can provide references for the development of suburban railway construction in China and help to ponder on how to utilize the private capital in the construdion and operation of infrasfructure.Keywords: rail transit; suburban railway; satellite city; Japan

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.025

2016-09-13

2017-03-27

蔣俊杰，女，碩士研究生，主要研究方向：軌道交通，項(xiàng)目評(píng)價(jià)，jiangjunjie_15@163.com

北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基地重點(diǎn)項(xiàng)目(15JDJA083)

U231

A

1672-6073(2017)03-0124-05