美國(guó)反貧困政策及對(duì)中國(guó)扶貧工作的借鑒和啟示

鄧大松+仙蜜花

摘要：作為最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)也面臨著貧困問(wèn)題。在過(guò)去的50多年，美國(guó)形成了較為完善的福利體系，其中很大一部分福利項(xiàng)目是針對(duì)低收入群體。在具體的福利項(xiàng)目及做法上，美國(guó)既有較為成功的經(jīng)驗(yàn)，也有效果不理想的政策。文章介紹了美國(guó)的貧困問(wèn)題及針對(duì)低收入者的福利計(jì)劃，分析福利項(xiàng)目的運(yùn)行效果及存在的問(wèn)題。我國(guó)在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要避免出現(xiàn)類(lèi)似的問(wèn)題，推動(dòng)扶貧工作順利開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：貧困；精準(zhǔn)扶貧；福利政策；實(shí)施效果；福利依賴(lài)

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）04-0124-005

“十三五”規(guī)劃提出要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，在此期間我國(guó)扶貧形勢(shì)較為嚴(yán)峻，面臨宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、貧困群體數(shù)量多、扶貧難度加大以及其他不確定的因素。我國(guó)在過(guò)去的扶貧工作中積累了豐富的扶貧經(jīng)驗(yàn)，但仍存在一些問(wèn)題，需要重新審視和總結(jié)扶貧工作，認(rèn)清當(dāng)前的扶貧形勢(shì)和任務(wù)，也應(yīng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)有益的扶貧經(jīng)驗(yàn)。在反貧困過(guò)程中，美國(guó)主要采取了四種措施：政府反貧困計(jì)劃、政府反貧困對(duì)策、政府反貧困公共政策和落后地區(qū)區(qū)域援助政策[1]，其中反貧困公共政策主要指福利政策。本文以美國(guó)的福利政策為研究對(duì)象，分析其在反貧困中的作用及缺陷，為我國(guó)在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中提供借鑒。

一、美國(guó)貧困現(xiàn)狀及福利政策分析

（一）美國(guó)貧困現(xiàn)狀

貧困閾值也稱(chēng)貧困線(xiàn)，用來(lái)定義個(gè)人或家庭是否處于貧困的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)貧困閾值是基于家庭規(guī)模，其內(nèi)在假設(shè)是兩個(gè)或更多的人生活在一起更為經(jīng)濟(jì)，因?yàn)榭梢怨餐謸?dān)費(fèi)用。2015年美國(guó)貧困閾值如下：?jiǎn)紊碇?、兩口之家、三口之家、四口之家、五口之家和六口之家的年收入分別為12081、15391、18871、24257、28741和32542美元。[2] 2015年，美國(guó)總?cè)丝?.185億，貧困人口4310萬(wàn)，貧困率為13.5%。從年齡上看，18周歲以下、18—64周歲、65周歲及其以上年齡層的貧困率分別為19.7%、12.4%和8.8%；從人種上看，非西班牙裔的白種人、黑種人、亞裔和西班牙裔的貧困率分別為9.1%、24.1%、11.4%和21.4%；從婚姻狀況看，已婚夫婦、單親母親和單親父親的貧困率分別為5.4%、28.2%和14.9%。在過(guò)去30年里，美國(guó)貧困率一直很穩(wěn)定，平均比率為13.5%。[3]聯(lián)邦政府在過(guò)去50年里用于福利扶貧的支出大大增加，福利費(fèi)用支出已從1960年的人均421美元增加到2015年的人均16497美元。[4]需要指出的是，美國(guó)的貧困是一種相對(duì)貧困，許多貧困個(gè)人或家庭擁有房產(chǎn)、汽車(chē)、電視機(jī)、微波爐、洗衣機(jī)、電冰箱、空調(diào)、電腦等。[5]

（二）美國(guó)的福利體系

美國(guó)聯(lián)邦政府安全網(wǎng)體系（Federal Safety Net）包括醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、失業(yè)救濟(jì)和福利制度，同時(shí)州政府和非營(yíng)利組織項(xiàng)目也是社會(huì)安全網(wǎng)的重要組成部分，分為繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型福利計(jì)劃兩種。其中醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、失業(yè)救濟(jì)屬于繳費(fèi)型的計(jì)劃，而福利制度則是非繳費(fèi)型的制度安排，它包括醫(yī)療補(bǔ)助制度在內(nèi)的14個(gè)旨在消除貧困的獨(dú)立項(xiàng)目。福利項(xiàng)目有兩個(gè)共同點(diǎn)，一是需要根據(jù)收入調(diào)查確定受益資格，二是福利項(xiàng)目向低收入者免費(fèi)提供。

（三）美國(guó)反貧困的福利項(xiàng)目

美國(guó)共有14項(xiàng)反貧困的福利項(xiàng)目，分別為：1）負(fù)所得稅計(jì)劃，由勞動(dòng)所得退稅補(bǔ)貼政策（EITC）和兒童稅收抵免政策（CTC）兩項(xiàng)組成。EITC運(yùn)用稅收手段，根據(jù)家庭類(lèi)型及收人狀況，通過(guò)退稅補(bǔ)貼形式給予中低收人勞動(dòng)家庭一定的現(xiàn)金補(bǔ)償；CTC是針對(duì)低收入和中等收入的育有兒童的工薪家庭提供的一種稅收優(yōu)惠。2）補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃，由美國(guó)農(nóng)業(yè)部運(yùn)作的針對(duì)低收入個(gè)人或家庭的食品計(jì)劃。3）住房援助計(jì)劃，是一項(xiàng)向低收入個(gè)人或家庭提供住房援助的計(jì)劃。4）補(bǔ)充保障收入計(jì)劃，該計(jì)劃向65歲以上者和65歲以下的殘疾或盲人兩類(lèi)低收入者支付現(xiàn)金。5）佩爾助學(xué)金計(jì)劃，主要向低收入的本科生和研究生提供資助金。6）貧困家庭臨時(shí)救助計(jì)劃，由聯(lián)邦和州政府共同參與和管理的以資助低收入家庭的扶貧計(jì)劃。7）兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃，為學(xué)齡兒童提供學(xué)校午餐、早餐及點(diǎn)心等。8）啟蒙計(jì)劃，通過(guò)全面綜合的措施推動(dòng)低收入家庭兒童從出生到5歲這一年齡段的發(fā)展。9）兒童保育計(jì)劃，通過(guò)提供負(fù)擔(dān)得起的、高質(zhì)量的早期護(hù)理及其他服務(wù)項(xiàng)目以支持低收入的工薪階層家庭。10）工作培訓(xùn)計(jì)劃，是一項(xiàng)為低收入者提供就業(yè)培訓(xùn)的計(jì)劃。11）婦女、嬰兒和兒童計(jì)劃，為孕婦及年幼的兒童提供高蛋白食物等。12）低收入家庭能源援助計(jì)劃，為低收入家庭提供能源消費(fèi)服務(wù)。13）通信計(jì)劃，給予低收入家庭電話(huà)、寬帶費(fèi)用補(bǔ)貼。14）醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃，為低收入個(gè)人和家庭提供衛(wèi)生保健。

聯(lián)邦政府對(duì)幾個(gè)大型福利項(xiàng)目如負(fù)所得稅計(jì)劃、補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃、補(bǔ)充保障收入計(jì)劃及住房援助計(jì)劃等支出較多，同時(shí)對(duì)醫(yī)療補(bǔ)助的支出大約等于前13個(gè)福利項(xiàng)目支出之和。2015年，聯(lián)邦政府對(duì)14個(gè)福利項(xiàng)目支出占聯(lián)邦政府總支出的19%。[6]

二、美國(guó)反貧困的福利政策成效及問(wèn)題

（一）美國(guó)反貧困福利政策實(shí)施效果

50多年來(lái)，聯(lián)邦政府致力于消除貧困或降低貧困率，政府層面，普遍認(rèn)為項(xiàng)目齊全的反貧困的福利政策取得了一定的成效。憑借福利制度，貧困家庭不僅提升了財(cái)務(wù)安全水平，也使規(guī)模龐大的窮人擺脫了貧困。個(gè)人層面，大多數(shù)低收入者認(rèn)為聯(lián)邦政府的反貧困政策取得了成效，一項(xiàng)調(diào)查顯示，55%的受訪(fǎng)者認(rèn)為聯(lián)邦政府實(shí)施福利的目的是幫助窮人脫貧并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。[7]但是美國(guó)貧困人數(shù)隨著總?cè)藬?shù)的增加呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

（二）美國(guó)反貧困的福利政策問(wèn)題分析

1.未能有效降低貧困率

貧困率是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)貧困狀況的重要標(biāo)度，降低貧困率是扶貧政策最為重要的目標(biāo)之一，也是扶貧政策能否持續(xù)的主要標(biāo)度。1970年至今，美國(guó)的貧困率基本保持平穩(wěn)，維持在13%左右。雖然各級(jí)政府不斷加大對(duì)各福利項(xiàng)目的投入力度，人均福利水平也逐年提高，但貧困率并沒(méi)有隨之而下降。這一方面與物價(jià)因素及不斷提高的生活水平有關(guān)，另一方面源于福利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)缺陷：項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)性很差，且缺少總體規(guī)劃；復(fù)雜的福利項(xiàng)目及申請(qǐng)條件使得很多極端貧困者無(wú)法獲得相應(yīng)的救助。

2.福利資金利用效率較低

在反貧困的過(guò)程中，理想的狀態(tài)是充分利用有限的資金、服務(wù)等資源幫扶最需要救助的貧困者。但幾乎每個(gè)福利項(xiàng)目都存在資金利用不充分現(xiàn)象，如管理費(fèi)用過(guò)高、資金利用不當(dāng)?shù)取ＹY金使用不當(dāng)主要源于復(fù)雜的資格規(guī)定和申請(qǐng)者收入的虛假陳述，部分不符合條件的人群占用了大量的福利資源。而較高的管理費(fèi)產(chǎn)生于福利項(xiàng)目管理不善，管理成本較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年都會(huì)有大量的福利資金得不到合理利用，一定程度上限制了福利項(xiàng)目功能的發(fā)揮。

3.道德風(fēng)險(xiǎn)：抑制工作和婚姻

由于制度設(shè)計(jì)原因，美國(guó)的福利政策在實(shí)施的過(guò)程中存在道德風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上抑制了就業(yè)和婚姻。表1列出了三個(gè)家庭從三個(gè)較大的福利計(jì)劃（所得稅減免，補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助和住房援助）獲得的福利金。

上表中每個(gè)家庭代表一對(duì)夫婦和兩個(gè)孩子。三個(gè)家庭的唯一區(qū)別是家庭工資收入，其收入分別為0美元、15000美元和35000美元。四口之家的貧困線(xiàn)為24230美元，因此家庭1和家庭2處于貧困狀態(tài)，而家庭3的收入在貧困線(xiàn)之上?？梢钥闯觯瑹o(wú)工資收入的家庭1將從所得稅減免計(jì)劃、補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃和住房援助中獲得總額為17496美元的福利收入。工資收入為15000美元的家庭2，將獲得17220美元的福利，加上工資收入，其總收入提高到32220美元。獲得福利后，家庭1仍然比貧困線(xiàn)24230美元低6734美元，而家庭2的收入高于貧困線(xiàn)7990美元。家庭3的工資為35000美元，比家庭2高出20000美元，但失去14238美元的福利，因?yàn)椴环仙暾?qǐng)補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃或住房援助的條件。他們得到所得稅減免，從而將總收入提高到37982美元，但這只比家庭2高5762美元，即使他們多賺了2萬(wàn)美元的工資。上述比較展示了收入適度的家庭在獲得額外工資后所帶來(lái)的較差的經(jīng)濟(jì)狀況，基于理性的考慮，個(gè)人不必全職工作，因?yàn)槿毠ぷ魉黾拥墓べY可能導(dǎo)致更大的福利損失。這說(shuō)明了目前美國(guó)的福利體系一定程度上抑制了人們工作的積極性。

上述比較也可以用來(lái)證明美國(guó)的福利制度對(duì)婚姻的抑制。有兩個(gè)孩子的單親家庭將獲得類(lèi)似于上表顯示的福利收入。如果單親父母與一個(gè)有較好工作收入的人結(jié)婚，使得家庭的收入水平高于貧困線(xiàn)，他們將失去大部分的福利。通過(guò)保持單身或生活在一起，人們能夠通過(guò)福利制度提高收入水平。許多批評(píng)者認(rèn)為，福利制度是導(dǎo)致美國(guó)未婚母親高發(fā)生率的重要因素之一。

4.對(duì)真正貧困的群體幫扶力度不夠

在美國(guó)，收入水平低于貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)50%的個(gè)人或家庭被稱(chēng)為極端貧困者，由于福利項(xiàng)目及申請(qǐng)條件較為復(fù)雜，很多極端貧困者無(wú)法獲得幫扶。福利制度對(duì)赤貧者的救助力度過(guò)小，而給予中產(chǎn)階級(jí)的福利過(guò)高。個(gè)人或家庭可以參加的福利項(xiàng)目沒(méi)有數(shù)量限制，部分窮人只能參加少量的福利項(xiàng)目，而部分收入水平相對(duì)較高的群體則可以參加多種項(xiàng)目，造成不公平和收入的差距。

5.福利項(xiàng)目之間缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致效率低，資源浪費(fèi)

美國(guó)福利制度由14個(gè)大型的子項(xiàng)目組成，每個(gè)子項(xiàng)目又分為多個(gè)獨(dú)立的方案。一些項(xiàng)目需要州政府與地方計(jì)劃結(jié)合實(shí)施，其他的項(xiàng)目則完全獨(dú)立運(yùn)行。獨(dú)立運(yùn)行的福利項(xiàng)目在滿(mǎn)足貧困者某一特定的需求方面具有優(yōu)勢(shì)，但是貧窮通常不是產(chǎn)生于單一因素，也不會(huì)以單一的形式表現(xiàn)出來(lái)，全方位的救助是其脫貧的重要條件。因此，種類(lèi)多樣的救助項(xiàng)目加大了項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)和合作難度，降低制度運(yùn)行效率，也增加了制度的運(yùn)作成本，造成了一定量的資源浪費(fèi)。

三、美國(guó)福利制度改革討論及對(duì)我國(guó)扶貧工作的借鑒與啟示

美國(guó)龐大的福利體系為貧困者的生活提供了一定的保障，但不斷增加的福利開(kāi)支未能有效解決貧困問(wèn)題，距政策目標(biāo)仍有一定的差距。面對(duì)日益增加的福利開(kāi)支和較為穩(wěn)定的貧困率，人們對(duì)改革現(xiàn)有福利制度的呼聲不斷高漲。中美兩國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段不同，社會(huì)福利制度存在較大的差異，但是貧困是兩國(guó)面臨的共同問(wèn)題。美國(guó)福利制度改革主要源于福利水平過(guò)高、政策過(guò)于寬松、政府支出過(guò)高，而我國(guó)則存在福利水平低下、覆蓋面較窄、投入不足等問(wèn)題。[8]美國(guó)反貧困的福利政策及改革為我國(guó)新時(shí)期的扶貧工作提供了一定的借鑒和啟示。其可借鑒的部分主要包括較為齊全的救助項(xiàng)目、對(duì)兒童和教育的重視、對(duì)貧困邊緣群體的幫扶等，對(duì)我國(guó)扶貧工作的啟示是新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧背景下對(duì)扶貧目標(biāo)、扶貧手段、扶貧戰(zhàn)略的把控，實(shí)現(xiàn)扶貧政策的目標(biāo)。

（一）完善扶貧政策，實(shí)行綜合扶貧

貧困是一系列相對(duì)復(fù)雜的因素共同作用的結(jié)果。貧困既與文化/行為有關(guān)，也與結(jié)構(gòu)/經(jīng)濟(jì)因素相關(guān)。文化和結(jié)構(gòu)因素也相互關(guān)聯(lián)，機(jī)會(huì)影響文化，文化對(duì)行為和機(jī)會(huì)也有影響。[9]因此，反貧困也應(yīng)針對(duì)致貧因素進(jìn)行綜合治理。美國(guó)的反貧困項(xiàng)目涵蓋了收入、信貸、住房、食品、教育、就業(yè)、能源、通訊和醫(yī)療等領(lǐng)域，種類(lèi)多樣，項(xiàng)目齊全，有針對(duì)性地解決不同層次低收入群體的貧困問(wèn)題。我國(guó)在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧時(shí)也應(yīng)注意扶貧項(xiàng)目的制定和安排，對(duì)于貧困人口較多的農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是貧困連片區(qū)，除了加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)推動(dòng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等基本公共服務(wù)的普及和推廣；對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困群體，則需加大對(duì)其就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等支出；而對(duì)于老弱病殘等無(wú)勞動(dòng)能力的極端貧困群體，政府則應(yīng)全面擔(dān)起救助責(zé)任，保證其基本生活。

（二）協(xié)調(diào)各扶貧項(xiàng)目之間的關(guān)系

扶貧體系通常是由不同的項(xiàng)目構(gòu)成，各項(xiàng)目之間是否協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)不僅影響到政策效果，也關(guān)系到政策成本。美國(guó)14個(gè)反貧困的福利項(xiàng)目相互獨(dú)立運(yùn)行，缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致制度運(yùn)行效率低下，運(yùn)作成本較高，造成福利資源的浪費(fèi)。我國(guó)在扶貧過(guò)程中應(yīng)注重政策的連貫性和協(xié)調(diào)性，將扶貧項(xiàng)目分類(lèi)，如對(duì)貧困人口制定的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、食品等政策，整合已有項(xiàng)目中相互重合或者不協(xié)調(diào)的部分。通常，不同的項(xiàng)目分屬不同的管理機(jī)構(gòu)，各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，可通過(guò)建立大型數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息共享；同時(shí)，對(duì)各項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，通常以當(dāng)?shù)氐呢毨Ь€(xiàn)作為參照，既有利于扶貧項(xiàng)目的推行，也利于各項(xiàng)目之間的對(duì)接和協(xié)調(diào)。

（三）扶貧戰(zhàn)略要精準(zhǔn)

美國(guó)反貧困的福利項(xiàng)目在福利對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和成效方面存在一定的問(wèn)題，福利對(duì)象資格條件較為寬松，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，效果不顯著，對(duì)于我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有一定的啟示。首先，我國(guó)扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)要精準(zhǔn)。大量貧困人口的存在對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生極大威脅，因此扶貧對(duì)保障社會(huì)穩(wěn)定意義重大，但實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定只是一種保障手段，反貧困戰(zhàn)略的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，[10]而不能是一種維持現(xiàn)狀的手段。其次，扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)。政策的首要目標(biāo)對(duì)象應(yīng)是處于最貧困狀態(tài)的群體，可以通過(guò)嚴(yán)格的資格審查對(duì)低收入群體進(jìn)行調(diào)查，并建立扶貧信息數(shù)據(jù)庫(kù)，保證扶貧資源切實(shí)用到最需要幫助的群體身上。再次，扶貧標(biāo)準(zhǔn)要精準(zhǔn)?？梢园讶珖?guó)劃分為若干個(gè)區(qū)域，在每一區(qū)域確定貧困線(xiàn)，綜合考慮人均GDP、人均財(cái)政收入、人均可支配收入（純收入）和人均消費(fèi)性支出等指標(biāo)確定一個(gè)綜合指數(shù)，[10]進(jìn)而確定適用于該區(qū)域的貧困線(xiàn)，防止扶貧標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或者過(guò)低。

（四）重視對(duì)貧困邊緣群體的救助

美國(guó)針對(duì)不同收入、不同家庭規(guī)模等因素設(shè)定了約48個(gè)可能的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。[11]各福利項(xiàng)目對(duì)申請(qǐng)者的實(shí)際收入水平設(shè)定不同的資格條件，對(duì)于收入水平略高于貧困線(xiàn)的低收入者也給予一定的扶持，如補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃規(guī)定總收入低于貧困線(xiàn)的130%的低收入者有資格申請(qǐng)；工作培訓(xùn)計(jì)劃規(guī)定申請(qǐng)人的收入水平必須低于貧困線(xiàn)的125%等，使得收入水平稍微高于貧困線(xiàn)的低收入群體也有機(jī)會(huì)獲得相應(yīng)福利。美國(guó)寬松的收入規(guī)定雖然增加了福利支出，但有助于緩解貧困邊緣群體的貧困。由于貧困邊緣群體家庭收入剛剛超過(guò)貧困線(xiàn)，不具備享受低保的條件，也無(wú)法享受其他的專(zhuān)項(xiàng)救助，因此可能面臨更大的生活困難?？山梃b美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)收入略高于貧困線(xiàn)但依然面臨貧困的家庭或個(gè)人進(jìn)行救助，防止其返貧。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，可將該標(biāo)準(zhǔn)定120%，即收入水平介于貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)100%～120%的之間的群體也可享受到相關(guān)的優(yōu)惠政策，如子女受教育、醫(yī)療、住房等方面，但優(yōu)惠幅度應(yīng)低于貧困線(xiàn)以下的群體。

（五）注重教育和就業(yè)，防止福利依賴(lài)

教育、就業(yè)與貧困存在一定的關(guān)系，教育在減緩貧困方面有正向作用[12]；積極的就業(yè)能增加收入，從而有助于擺脫貧困。[13]美國(guó)的福利項(xiàng)目突出了對(duì)教育的重視，多個(gè)福利項(xiàng)目中涉及教育問(wèn)題，如兒童保育計(jì)劃、啟蒙計(jì)劃、佩爾助學(xué)金計(jì)劃等，解決低收入家庭子女在不同年齡段的受教育問(wèn)題。同時(shí)，美國(guó)也制定了針對(duì)低收入者提供就業(yè)培訓(xùn)的計(jì)劃，雖然美國(guó)福利體系中存在福利依賴(lài)現(xiàn)象，但是促進(jìn)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)個(gè)人獨(dú)立一直是美國(guó)福利的哲學(xué)思想。我國(guó)的貧困通常伴隨著落后的經(jīng)濟(jì)和教育，尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，教育資源匱乏，人們的受教育水平較低；經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，無(wú)法提供充足的就業(yè)崗位。因此應(yīng)重視教育和就業(yè)在扶貧中的角色，加大對(duì)貧困地區(qū)教育事業(yè)的投入，尤其是職業(yè)教育，提高人們的受教育水平；同時(shí)，應(yīng)采取措施幫助貧困群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)，如對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人員進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高其勞動(dòng)技能，組織勞務(wù)輸出，或者因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)剩余勞動(dòng)力本地就業(yè)，以就業(yè)促進(jìn)扶貧工作的推進(jìn)。同時(shí)，為防止產(chǎn)生福利依賴(lài)，可以在扶貧政策中增加一些附加條件，如對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人員，其享受救助時(shí)必須為自己或者當(dāng)?shù)刈龀鲆欢ǖ呢暙I(xiàn)，或者對(duì)其享受救助的期限做出明確的規(guī)定，超過(guò)期限后如仍未脫貧，則減少救助額度或終止其受助資格。通過(guò)附加條件督促有勞動(dòng)能力者通過(guò)就業(yè)及其他途徑脫貧致富，防止福利依賴(lài)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）重視非營(yíng)利組織在扶貧工作的作用

非營(yíng)利組織參與扶貧有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：第一，非營(yíng)利組織通常有明確的目標(biāo)，在扶貧過(guò)程中能充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，能較好地解決扶貧活動(dòng)中對(duì)技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性要求較高的問(wèn)題；第二，非營(yíng)利組織基本不受短期扶貧目標(biāo)的影響，強(qiáng)調(diào)扶貧的可持續(xù)性，且重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，培養(yǎng)人們的可持續(xù)發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境與人類(lèi)社會(huì)的和諧共處；第三，非營(yíng)利組織在開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程中重視決策的民主化和科學(xué)化，強(qiáng)調(diào)貧困者的個(gè)人參與，有較強(qiáng)的靈活性和目標(biāo)針對(duì)性，能夠充分利用扶貧資源；第四，非營(yíng)利組織通過(guò)自身渠道籌集資源，把先進(jìn)的扶貧技術(shù)、手段和理念引入到扶貧工作中，為扶貧工作注入新的活力。[14]雖然我國(guó)的非營(yíng)利組織規(guī)模相對(duì)較小，但仍是一支不可忽視的力量，在新時(shí)期的扶貧過(guò)程中，政府應(yīng)提供便利條件，應(yīng)分發(fā)揮非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)，壯大扶貧力量。

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（責(zé)任編輯 焦德武）