社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收應(yīng)早落地

文?圖／唐霽松

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收應(yīng)早落地

文?圖／唐霽松

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制是社會(huì)保障制度可持續(xù)運(yùn)行的重要組織保障，涉及廣大參保單位和參保人群的切身利益，也涉及政府公共服務(wù)能力和效率。目前，形成了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門(mén)兩個(gè)征收主體并存的局面。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定和國(guó)務(wù)院有關(guān)部署，為保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)實(shí)行由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收。

征收責(zé)任：社保費(fèi)征收的法律法規(guī)及變化

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理工作是服務(wù)型政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，包括社會(huì)保險(xiǎn)登記、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、個(gè)人權(quán)益記錄、待遇核算與發(fā)放等內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理的重要組成部分，包括核定繳費(fèi)基數(shù)、確定適用費(fèi)率、征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)入賬（稅務(wù)征收的入國(guó)庫(kù)）、稽核檢查、清理欠費(fèi)等環(huán)節(jié)。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第259號(hào)）規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行集中、統(tǒng)一征收；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)由省級(jí)人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)部門(mén)征收，也可以由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收；繳費(fèi)單位必須向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額。

根據(jù)征繳條例，實(shí)行社保征收的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳相關(guān)環(huán)節(jié)全部由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；實(shí)行稅務(wù)征收的，征收入庫(kù)環(huán)節(jié)由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，核定繳費(fèi)基數(shù)、確定適用費(fèi)率、稽核檢查等環(huán)節(jié)仍由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，清理欠費(fèi)通常由雙方共同負(fù)責(zé)。

上世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始改革和建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，各地陸續(xù)成立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收在內(nèi)的各項(xiàng)社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)，有力促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

上世紀(jì)90年代末，我國(guó)受金融危機(jī)影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，而關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的法律法規(guī)約束力不足，中央提出了“兩個(gè)確?！钡墓ぷ髂繕?biāo)。當(dāng)時(shí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，力量極為薄弱，同時(shí)很多企業(yè)和職工參保意識(shí)缺乏，不配合參保繳費(fèi)和執(zhí)法檢查。1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》發(fā)布后，一些地區(qū)由于確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放壓力較大，嘗試將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)委托稅務(wù)部門(mén)代征。

2002年以后，各地征收體制總體保持了相對(duì)穩(wěn)定，部分地區(qū)（如吉林省、四川省、貴陽(yáng)市、長(zhǎng)沙市等）改為稅務(wù)征收后因效果不佳，又改回社保征收。

本已相對(duì)“平靜”的征收現(xiàn)狀，近期又起波瀾，有關(guān)部門(mén)在研究稅務(wù)體制改革的同時(shí)，大力推動(dòng)地方改變征收現(xiàn)狀，河南省決定自2017年起社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改為稅務(wù)征收。

數(shù)據(jù)對(duì)比：社保征收的效果更佳

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制中，爭(zhēng)論比較多的主要是征收主體問(wèn)題。各地區(qū)、各險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體現(xiàn)狀如下：

各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體情況。目前，32個(gè)省份中有13個(gè)省份各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（含居民）全部由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收；僅有河南1個(gè)省各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部由稅務(wù)部門(mén)征收；其余18個(gè)省份依險(xiǎn)種或市縣的不同，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收和稅務(wù)征收并存。河南省因改變征收體制2017年一季度各險(xiǎn)種征繳收入除工傷保險(xiǎn)同比微增0.7%外均有大幅下降。其中，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)下降42.5%，職工醫(yī)療保險(xiǎn)下降6.2%，生育保險(xiǎn)下降20.2%。

分險(xiǎn)種來(lái)看，社保征收與稅務(wù)征收的省份分別為：企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為14個(gè)和18個(gè)；機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為24個(gè)和8個(gè)；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為30個(gè)和2個(gè)；職工醫(yī)保、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)均為18個(gè)和14個(gè)；失業(yè)保險(xiǎn)為14個(gè)和18個(gè)；居民醫(yī)保為27個(gè)和5個(gè)。在一些稅務(wù)征收地區(qū)，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的靈活就業(yè)人員也由社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。

征收基金份額情況。2016年，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收總額42397億元，其中社保征收26711億元，占63%，稅務(wù)代征15686億元，占37%。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)社保征收和稅務(wù)代征的比例見(jiàn)表1：

征收主體對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收效果有沒(méi)有影響？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)部門(mén)具有“剛性”優(yōu)勢(shì)，要好于社保征收；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，誰(shuí)來(lái)征收都一樣。數(shù)據(jù)分析表明，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的效果更好。

對(duì)征繳收入增長(zhǎng)率的影響。2006—2016年的10年中，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由社保機(jī)構(gòu)征收（或主要由社保征收，下同）的15個(gè)省份，征繳收入年平均增長(zhǎng)17.7%，稅務(wù)征收（或主要由稅務(wù)征收，下同）的17個(gè)省份征繳收入年平均增長(zhǎng)16.8%，低于社保征收省份0.9個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，2012—2016年期間，社保征收省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入平均增長(zhǎng)11%，高于稅務(wù)征收省份1.2個(gè)百分點(diǎn)。社保部門(mén)對(duì)基金收支平衡負(fù)有直接責(zé)任，收支責(zé)任的整體性、統(tǒng)一性有利于征繳的強(qiáng)化，征收體制優(yōu)勢(shì)更加明顯。

對(duì)基金支撐能力的影響。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行社保征收（或主要由社保征收）的15個(gè)省份，2006年末基金可支付月數(shù)平均為11.5個(gè)月，2016年末增加到16.8個(gè)月，增加了5.3個(gè)月。地稅部門(mén)征收的17個(gè)省份，2006年基金結(jié)余平均可支付月數(shù)為15.4個(gè)月，2016年末增加到17.4個(gè)月，只增加了2個(gè)月。由于累計(jì)結(jié)余較多的東部省份大多改為稅務(wù)征收，稅務(wù)征收省份2006年末結(jié)余可支付月數(shù)高出社保征收地區(qū)3.9個(gè)月，但是到2016年末，二者相差只有0.6個(gè)月，社保征收的優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)。2016年，共有7個(gè)省份企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，除吉林外都實(shí)行稅務(wù)征收。2016年末，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)低于10個(gè)月的11個(gè)省份中，實(shí)行稅務(wù)征收的省份有8個(gè)，而實(shí)行社保征收的省份只有3個(gè)。

表1 2016年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收情況 單位：億元

高效便捷：社保征收的服務(wù)優(yōu)勢(shì)明顯

多年來(lái)的實(shí)踐表明，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，除征收效率更高以外，還可以提供更加便民、快捷、高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更低的行政成本。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更加熟悉各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)政策，責(zé)任感更強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，制度發(fā)展很快，不同地區(qū)、不同群體的社會(huì)保險(xiǎn)政策也存在很多差異，還有不少歷史遺留問(wèn)題、特殊群體問(wèn)題，提供政策咨詢(xún)已成為各地社保經(jīng)辦大廳的主要事務(wù)。行業(yè)以外的人不易在短時(shí)間準(zhǔn)確理解和把握有關(guān)政策和措施，難以向廣大參保單位及個(gè)人做好宣傳、解釋和動(dòng)員工作。

社保征收有利于維護(hù)參保人和用人單位社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，一是可以提供一站式服務(wù)，方便參保單位辦理各項(xiàng)社保業(yè)務(wù)；二是可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的信息流和資金流無(wú)縫銜接，充分保障參保人利益。如果由其他部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，參保單位需要兩頭跑，部門(mén)之間也需要反復(fù)核對(duì)和交換數(shù)據(jù)，人為增多了銜接環(huán)節(jié)。特別是養(yǎng)老、醫(yī)療的個(gè)人賬戶(hù)記錄，很難做到及時(shí)入賬、賬實(shí)相符，由此造成延誤退休、關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢等情況在各地時(shí)有發(fā)生。

社保征收對(duì)個(gè)人身份參保繳費(fèi)的優(yōu)勢(shì)更加明顯。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)已由企業(yè)職工為主發(fā)展為覆蓋城鄉(xiāng)所有人員的龐大體系，參保人員中靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民人員數(shù)量早已超過(guò)企業(yè)職工參保人員（如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，企業(yè)職工24780萬(wàn)人，靈活就業(yè)人員8343萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民50463萬(wàn)人）。這些人員居住分散，自愿參保，而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已經(jīng)在基層社區(qū)、鄉(xiāng)村廣泛建立社保事務(wù)所和鄉(xiāng)村工作站，可以深入細(xì)致地宣傳動(dòng)員。

社保征收便于執(zhí)行工傷保險(xiǎn)差別費(fèi)率。依據(jù)修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》，工傷保險(xiǎn)根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率，并根據(jù)工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用和工傷發(fā)生率等情況，實(shí)行浮動(dòng)差別費(fèi)率。而工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用和工傷發(fā)生率都由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)掌握，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接核算、直接征收更便于企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

因此，在目前推進(jìn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，絕大多數(shù)省機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，省政府確定的是由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位，國(guó)務(wù)院明確規(guī)定由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，見(jiàn)表2。

順勢(shì)而為：應(yīng)實(shí)現(xiàn)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收

顯然，地區(qū)之間、各險(xiǎn)種之間分離的征收主體不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度全覆蓋、制度可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)辦服務(wù)能力提升，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收，是社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制改革應(yīng)系統(tǒng)規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的現(xiàn)狀、目標(biāo)和發(fā)展需要。從我國(guó)深化改革的方向看，管理體制和行政行為的總體趨勢(shì)是整合、統(tǒng)一、高效（如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的整合，“五證合一”登記制度改革），而不是分離、割裂。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理是一個(gè)多環(huán)節(jié)的完整鏈條，不宜把征收入庫(kù)環(huán)節(jié)人為割裂開(kāi)來(lái)。當(dāng)前，稅務(wù)部門(mén)代征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)環(huán)境和優(yōu)勢(shì)已經(jīng)消失，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的條件已經(jīng)成熟。

一是從社保經(jīng)辦力量看。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，社會(huì)保障部門(mén)已經(jīng)建設(shè)了一支專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)辦管理隊(duì)伍，擁有近8000個(gè)縣級(jí)以上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，超過(guò)18萬(wàn)名工作人員。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦信息化覆蓋率已達(dá)到100%，包括基金征收在內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)均通過(guò)信息系統(tǒng)辦理。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還具有便于與勞動(dòng)監(jiān)察和社保基金監(jiān)督銜接、便于與單位用工情況和就業(yè)信息對(duì)比等獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

表2 各地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)情況

二是從社會(huì)環(huán)境看。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的公布實(shí)施，社會(huì)保險(xiǎn)法律體系的框架已基本形成，用人單位和個(gè)人參保的責(zé)任意識(shí)和權(quán)利意識(shí)與上世紀(jì)末不可同日而語(yǔ)。一方面，逃避參保和繳費(fèi)的越來(lái)越少，主動(dòng)繳費(fèi)的越來(lái)越多，稅務(wù)部門(mén)的“剛性”優(yōu)勢(shì)日益弱化；另一方面，用人單位和個(gè)人都要求更加便民高效的服務(wù)，社保征收體制下“一站式服務(wù)”和資金信息無(wú)縫連接的模式更加符合服務(wù)需求。

三是從技術(shù)條件看。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，委托銀行劃繳、網(wǎng)上自助繳費(fèi)等已成為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的主要手段。實(shí)際征收效果主要不是取決于誰(shuí)征收，而是取決于誰(shuí)開(kāi)單子（核定基數(shù)）。擴(kuò)大覆蓋面、核定繳費(fèi)基數(shù)、稽核檢查等環(huán)節(jié)的復(fù)雜程度和對(duì)征繳收入的影響遠(yuǎn)大于征收入庫(kù)環(huán)節(jié)。

四是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看。據(jù)國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)調(diào)查，大多數(shù)國(guó)家由社保部門(mén)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。納入統(tǒng)計(jì)的151個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，由社會(huì)保障部門(mén)征收的有德國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)等114個(gè)國(guó)家；由特設(shè)基金管理機(jī)構(gòu)征收的有新加坡、智利等12個(gè)國(guó)家和地區(qū)；由稅務(wù)部門(mén)征收的僅有英國(guó)、澳大利亞等25個(gè)國(guó)家。

綜上，我認(rèn)為，中央及相關(guān)決策部門(mén)應(yīng)盡早決策由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這樣將更有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展、更有利于經(jīng)辦體系完整統(tǒng)一、更有利于公眾服務(wù)的高效便捷，更加符合廣大參保人員和用人單位的利益和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

作者系中央國(guó)家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心主任