深化改革亟須有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制

全面深化改革，全黨在看，群眾在盼，國際社會(huì)也在關(guān)注。習(xí)近平總書記指出：推進(jìn)改革既要管宏觀，也要統(tǒng)籌好中觀、微觀；要處理好改革的“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”，防止不作為。與此同時(shí)，改革中確實(shí)出現(xiàn)了一些不正?，F(xiàn)象，如“上面九級風(fēng)浪，下面紋絲不動(dòng)”“基層權(quán)力無限小、責(zé)任無限大”，以及一些領(lǐng)導(dǎo)干部在事關(guān)人民群眾冷暖安全、衣食住行等具體工作上“麻痹大意”“麻木不仁”的“雙麻”現(xiàn)象。剖析和解決這些問題，既要從思想認(rèn)識(shí)、工作作風(fēng)等主觀方面，又要從體制機(jī)制的客觀方面找原因、出對策。我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，上述問題有的存在于黨和政府的體制內(nèi)，既表現(xiàn)為壓力層層衰竭、基層無所作為，也表現(xiàn)為壓力層層加碼、基層無所適從；有的則源于體制內(nèi)外的隔閡，表現(xiàn)為體制對來自群眾和社會(huì)的需求與壓力不敏感甚至漠視。這兩類問題都屬于習(xí)近平總書記指出的“中梗阻”和“不作為”問題，都反映出壓力傳導(dǎo)機(jī)制失靈這一制度層面的問題。全面深化改革，在不斷完善頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，必須高度重視在中觀和微觀層面克服上述問題，亟須建立更加有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。

聚焦解決改革壓力“層層衰竭”問題

不能簡單地認(rèn)為只要責(zé)任和督察層層加碼就一定能夠達(dá)到層層負(fù)責(zé)的良好狀態(tài)，如果層層加碼變異為層層推卸責(zé)任，那么責(zé)任“層層加碼”和能力、意愿“層層衰竭”就會(huì)相伴而生，并且最終導(dǎo)致基層不堪重負(fù)而無力作為或者不愿作為?？紤]到當(dāng)前建立和加強(qiáng)一抓到底的落實(shí)改革任務(wù)責(zé)任制和督察機(jī)制仍然十分必要，解決體制內(nèi)改革壓力傳導(dǎo)機(jī)制失靈問題的側(cè)重點(diǎn)更應(yīng)放在破解改革壓力層層衰竭，即基層感受不到足夠壓力或者推諉掉了責(zé)任的問題上，并且要從層級精簡、技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制聯(lián)動(dòng)這三個(gè)方面去著力。

一是大力削減落實(shí)改革任務(wù)的組織層級。目前，組織結(jié)構(gòu)的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、柔性化，越來越多地被運(yùn)用到現(xiàn)代企業(yè)和社會(huì)組織當(dāng)中，大大提高了效率，值得我們黨和政府借鑒。其中，減少管理的層級，擴(kuò)大管理的幅度，加強(qiáng)橫向聯(lián)系；管理向全方位的信息化溝通方向發(fā)展，使溝通方式橫向、縱向、斜向貫通形成網(wǎng)絡(luò)；增強(qiáng)組織對環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的適應(yīng)能力，擴(kuò)大授權(quán)與分權(quán)，靈活設(shè)置更為精干的臨時(shí)團(tuán)隊(duì)、工作專班，設(shè)計(jì)審批“綠色通道”等方式，都是提高組織效率的有效辦法，而且在現(xiàn)有體制下便于操作。

二是大力加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)革命改變世界、改變施政、改變生活的大趨勢方興未艾。新技術(shù)新方法是治理手段現(xiàn)代化的主要憑借。目前，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、自媒體等新技術(shù)和新方法的運(yùn)用正在改變信息溝通模式和決策與執(zhí)行過程，減少人為干擾，使原來人為因素造成的層層注水、層層虛報(bào)現(xiàn)象失去隱蔽性和欺騙性。尤其是大數(shù)據(jù)的技術(shù)手段和自媒體的發(fā)展，會(huì)突破原來基于層級、區(qū)位等差別造成的信息衰減，從而也將在很大程度上減少政策理解、執(zhí)行和反饋的衰減。新技術(shù)將使得主觀上的層層規(guī)避責(zé)任難以遁形，而且會(huì)大大減少督察的成本。當(dāng)前，應(yīng)該加快推進(jìn)政府治理的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力于構(gòu)建電子政務(wù)和智慧政府，著力于發(fā)展信息化、科技化的新手段，以上下獲取信息的真實(shí)、完整、對等來提高貫徹改革任務(wù)的真實(shí)性、完整性和效率。

三是督察機(jī)制與容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制“三管齊下”。習(xí)近平總書記最近在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會(huì)議上發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)，督察是抓落實(shí)的重要手段。各地區(qū)各部門要投入更多精力抓督察問效，加強(qiáng)和改進(jìn)督察工作，拓展督察工作廣度和深度，點(diǎn)面結(jié)合，多管齊下，提高發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的實(shí)效。這次會(huì)議既強(qiáng)調(diào)了督察工作的重要性，更是對完善督察機(jī)制提出了具體指導(dǎo)意見，有助于各級對照要求改進(jìn)督察機(jī)制、加強(qiáng)督察工作。督察既要抓重點(diǎn)改革任務(wù)，也要抓面上改革工作，特別是各層級貫徹落實(shí)黨中央改革部署的情況。要善于抓正面典型，及時(shí)發(fā)現(xiàn)總結(jié)基層創(chuàng)新舉措和鮮活經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面；要善于發(fā)現(xiàn)問題，通過深入實(shí)際、深入基層，甚至有的問題一竿子插到底，來提高督察的威力和實(shí)效。要學(xué)習(xí)中央巡視工作的成功經(jīng)驗(yàn)，對重大改革、復(fù)雜問題，必要時(shí)“回頭看”。對督察發(fā)現(xiàn)的問題，要認(rèn)真研究梳理，列出問題和責(zé)任清單，明確時(shí)限要求，堅(jiān)持有什么問題就整改什么問題，是誰的問題就由誰來負(fù)責(zé)整改，同時(shí)舉一反三、由點(diǎn)及面，推動(dòng)更大范圍內(nèi)整改。要盯責(zé)任主體，抓“關(guān)鍵少數(shù)”，落實(shí)不力、整改不到位的就追究責(zé)任。要搞好督察工作統(tǒng)籌，形成合力，特別是改革任務(wù)的牽頭部門，要加強(qiáng)改革自查，定期跟蹤并報(bào)告改革落實(shí)情況。

督察機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該無縫隙地銜接起來，否則問題發(fā)酵和反彈起來對改革執(zhí)行的沖擊更大。通過督察機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的信息和不作為、亂作為的情況，通過糾錯(cuò)機(jī)制及時(shí)糾正，就能夠比較有效地減少改革能量“層層衰竭”的問題。糾錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵作用在于避免重大損失的出現(xiàn)，使改革執(zhí)行過程中由于不作為和亂作為造成的風(fēng)險(xiǎn)可控、可逆。它既是對自身免疫系統(tǒng)的完善，也是對組織再生能力的增強(qiáng)。一個(gè)完整、有效的糾錯(cuò)機(jī)制，需要許多配套措施協(xié)同發(fā)力，其難度也不啻于政府的自我革新。

但是，在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的大環(huán)境下，相較于督察機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，更為復(fù)雜、敏感和迫切的是建立有效的容錯(cuò)機(jī)制，以解放基層和干部。

首先，容錯(cuò)機(jī)制的制度安排和政策必須覆蓋發(fā)展中的不確定性，從群眾和上級組織兩個(gè)方面最大限度地提供試錯(cuò)空間，特別是當(dāng)一部分群眾不能接受改革損失和代價(jià)時(shí)，上級組織要有足夠的科學(xué)精神和政治定力保護(hù)基層，來擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。比如，國有企業(yè)改革中的職工安置問題、農(nóng)村集體土地改革中的農(nóng)民利益補(bǔ)償問題、房地產(chǎn)市場調(diào)控機(jī)制改革中的利益再分配問題，都迫切需要強(qiáng)有力的容錯(cuò)機(jī)制來為地方和基層試錯(cuò)進(jìn)行護(hù)航。目前，許多地方都出臺(tái)了干部容錯(cuò)機(jī)制，但有些把容錯(cuò)和試錯(cuò)的內(nèi)容條目化、規(guī)定得太過具體的做法值得商榷。即使列舉的內(nèi)容再多，也無法窮盡改革中的新情況新問題，這無形中還是劃出了太多禁區(qū)，讓人把握不準(zhǔn)而不敢試險(xiǎn)。而當(dāng)下真正需要的一個(gè)相對大的試錯(cuò)空間是不宜用列舉的方式來規(guī)定的，應(yīng)該大力發(fā)揚(yáng)鄧小平同志“摸著石頭過河”的精神，堅(jiān)決秉持習(xí)近平總書記“多一些包容、多一些寬容”“堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子”的大原則，把改革試錯(cuò)的空間打開，讓敢闖敢試的改革者大展宏圖，施展拳腳甚至天馬行空。其次，容錯(cuò)機(jī)制要改變以往績效評估機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的單項(xiàng)追究做法，加大基層反饋對績效評價(jià)結(jié)果的權(quán)重，使權(quán)力運(yùn)行更加貼近基層，以推動(dòng)基層政府更加愿意對破解現(xiàn)實(shí)問題主動(dòng)先行先試。當(dāng)前，有的地方在績效考核工作中推行“上級政府考核下級政府，下級政府考核上級職能部門”的做法值得肯定，同時(shí)，還必須把這一做法推廣到干部選拔任用的推薦、測評和考核中，才能真正落實(shí)基層的權(quán)重。所謂為改革者撐腰，說到點(diǎn)子上，就是要通過科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制，為他們營造一個(gè)寬松的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，讓他們可以甩開膀子謀事，而不是天天懸著心謀人。

改革必須從群眾中來到群眾中去

在扶貧工作中出現(xiàn)的“干部在干，貧困群眾在看”的現(xiàn)象是一個(gè)信號(hào)，反映出一些改革工作沒有把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來，群眾沒有參與進(jìn)來，也沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)。從壓力傳導(dǎo)機(jī)制失靈的角度看，問題實(shí)質(zhì)是外部動(dòng)力向體制內(nèi)傳導(dǎo)不通暢、不均衡，來自群眾和社會(huì)的改革壓力沒有有效地轉(zhuǎn)化為政府特別是地方和基層政府推進(jìn)改革的動(dòng)力。我國改革的成功實(shí)踐證明，中央政府、地方政府和社會(huì)、企業(yè)都是改革的主體，群眾是真正的英雄，只有多個(gè)主體的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，改革成為最大公約數(shù)，才能持續(xù)釋放紅利；改革的過程必須能夠調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的積極性，并且最終要從群眾那里獲得動(dòng)力。

西方一些國家搞的所謂“政府績效管理革命”，是在公眾對政府的不信任不斷積累、民權(quán)運(yùn)動(dòng)不斷高漲的促動(dòng)之下發(fā)生的。我們不能在改革的“深水區(qū)”也用群眾的不信任來推進(jìn)改革，而必須在群眾對改革仍然充滿期待的有利時(shí)期，通過更加有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，主動(dòng)把改革深入到群眾中去。

要在理念上堅(jiān)持把“共享”作為制定改革政策措施的核心原則。習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，新發(fā)展理念首先堅(jiān)持的是人民主體地位，始終圍繞的是“人民對美好生活的向往”。改革，首先要解決為什么人、由誰享有成果這個(gè)根本問題。改革要堅(jiān)持普惠、公正和均衡，它應(yīng)該促進(jìn)利益分配的公正與均衡，應(yīng)該起到抑制貧富分化、利益過度集中和權(quán)力失衡的平衡器與穩(wěn)定器的作用。如果不能給老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益，如果不能創(chuàng)造更加公平的社會(huì)環(huán)境，甚至導(dǎo)致更多不公平，改革就失去意義，也不可能持續(xù)。

要通過群眾參與事先評估、事中評議、事后評判的制度安排，以及擴(kuò)大社會(huì)治理，保證改革在執(zhí)行過程中不斷獲得來自群眾的支持和推動(dòng)力量。應(yīng)該承認(rèn)，地方政府客觀上既面對上級政府，又面對一方百姓，但主觀上其注意力更多是向上的。為此，應(yīng)增加群眾對改革決策的制度化參與渠道，從改革于法有據(jù)的硬性要求出發(fā)，落實(shí)和完善重大改革政策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，把事先評估延伸到事中評議，擴(kuò)大不同階層群眾參與面；應(yīng)指導(dǎo)和督促地方通過立法來建立健全“政府+市場+社會(huì)共同參與”的多元主體治理機(jī)制，促進(jìn)政府向市場和社會(huì)放權(quán)，給予社會(huì)治理更大空間去包容更多的群眾訴求；應(yīng)增加群眾對地方政府和官員的業(yè)績評價(jià)話語權(quán)，要在問責(zé)機(jī)制中更多地體現(xiàn)對群眾評判意見的運(yùn)用。

基層政府要主動(dòng)吸納群眾壓力，把改革的成果體現(xiàn)為群眾的獲得感，而不是問題層層上交、壓力逐級上傳，使中央和地方、基層受到的外部壓力失衡。為此，上級應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)基層政府與群眾之間建立起良好的信息溝通和回應(yīng)機(jī)制，以此作為評價(jià)考核和督察的一項(xiàng)重要指標(biāo)，并采取第三方評估的方式，增加屬地群眾滿意度在政府績效考核中的權(quán)重。上級還要科學(xué)分配改革任務(wù)、工作資源，不能搞上下一般粗，減少對基層不必要的任務(wù)攤派，加大投入支持基層始終集中精力把改善民生作為抓改革的主要體現(xiàn)，群眾吃得怎么樣、就業(yè)怎么樣、看病方便與否、孩子上學(xué)怎么樣、遇到困難有沒有人幫等，要成為基層雷打不動(dòng)的關(guān)注點(diǎn)和主要精力的集中點(diǎn)，不能因?yàn)橥瓿尚问缴系母母锶蝿?wù)而受到影響，更不能以“改革”的名義來弱化基層。這種對基層的減負(fù)和支持也是保證改革任務(wù)落地的迫切之舉。 以“釘釘子”精神推進(jìn)改革，重心還是在基層，只有基層把關(guān)系民生福祉的每一顆“釘子”都釘實(shí)釘牢，我們改革的大廈才能堅(jiān)如磐石，改革的藍(lán)圖才能一干到底。

問責(zé)與激勵(lì)相結(jié)合，壓力與動(dòng)力相轉(zhuǎn)換

所有改革政策，最終都需要通過廣大黨員干部和公務(wù)人員執(zhí)行下去，因此，激發(fā)黨員干部和公務(wù)人員個(gè)體的動(dòng)力問題十分緊迫。我們既要從堅(jiān)持黨的宗旨、堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持民主作風(fēng)、堅(jiān)持正確的權(quán)力觀、發(fā)展觀的思想教育層面持續(xù)下功夫，也要更加突出通過有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制來解決問題。

一方面，問責(zé)機(jī)制是壓力傳導(dǎo)機(jī)制的應(yīng)有之意。動(dòng)員千遍不如問責(zé)一次。問責(zé)機(jī)制依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)，是面向全黨的，要消除的是有權(quán)力無責(zé)任的弊端。按照中央要求，作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部要聯(lián)系實(shí)際、從自身做起，以身作則、以上率下，手電筒對著自己照，不能只對著下級說事。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭扛起責(zé)任、勇于擔(dān)當(dāng)，是有效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制的首要環(huán)節(jié)，是防止責(zé)任落空的第一步。堅(jiān)持把有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)作為常態(tài)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，保證問責(zé)既要對事、也要對人，能夠問到具體人頭上，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動(dòng)力，是健全問責(zé)機(jī)制的主體。當(dāng)前，我們黨的問責(zé)機(jī)制在問責(zé)的內(nèi)容、對象、事項(xiàng)、主體、程序、方式的制度化、程序化方面已經(jīng)取得重大進(jìn)展，有力促進(jìn)了落實(shí)改革任務(wù)的壓力層層壓實(shí)。

另一方面，不能用問責(zé)解決一切問題，尤其不能造成懾于問責(zé)而自縛手腳的消極情況，因此，必須與建立容錯(cuò)機(jī)制一道，建立激勵(lì)機(jī)制，而且正如容錯(cuò)空間不能過于狹窄一樣，激勵(lì)機(jī)制要具備足夠的誠意與力度，以彰顯我們黨管黨治黨、推進(jìn)改革的高度自信。在完善激勵(lì)機(jī)制的過程中，要注意幾個(gè)問題：一是激勵(lì)要貫穿改革的全過程，覆蓋各級政府和改革的各個(gè)方面，并根據(jù)改革推進(jìn)的需要不斷調(diào)整完善，因此激勵(lì)是一項(xiàng)經(jīng)常性、全面性的工作，而不是選擇性的、臨時(shí)性的工作，激勵(lì)機(jī)制的完善是一項(xiàng)鍥而不舍的制度建設(shè)；二是激勵(lì)要特別注重公正、公平和公開，為此需要加強(qiáng)信息溝通，讓對誰激勵(lì)、為什么激勵(lì)、如何激勵(lì)、效果如何等問題在組織內(nèi)外都得到及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的了解，從而提高激勵(lì)的公信力并增強(qiáng)激勵(lì)對群眾的教育和引導(dǎo)作用；三是激勵(lì)的結(jié)果既要體現(xiàn)為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要體現(xiàn)為個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，離開個(gè)人的獲得感來進(jìn)行激勵(lì)是不可持續(xù)的，應(yīng)該更多地把激勵(lì)的內(nèi)容落實(shí)到個(gè)人，以體現(xiàn)激勵(lì)的直觀性，要側(cè)重激勵(lì)那些具有可復(fù)制性的行為，以發(fā)揮激勵(lì)的示范作用，還要堅(jiān)持以精神激勵(lì)為主；四是激勵(lì)要審時(shí)度勢，既根據(jù)實(shí)際需要突出重點(diǎn)，又照顧到改革攻堅(jiān)戰(zhàn)中的“將校卒”“司政后”“前后方”，既激勵(lì)那些“尖而硬”的攻堅(jiān)型干部，又激勵(lì)那些“厚而實(shí)”的支撐型干部，形成以上率下、人盡其才、團(tuán)結(jié)協(xié)作的生動(dòng)局面。

好的壓力傳導(dǎo)機(jī)制通過問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制的相輔相成，必然能夠造就具有高度信任感的良性的競爭環(huán)境，這對激發(fā)干部的改革動(dòng)力至關(guān)重要?？茖W(xué)的壓力傳導(dǎo)機(jī)制不但不排斥而且應(yīng)該培育競爭精神，它的運(yùn)行能夠創(chuàng)造出一種良性的競爭環(huán)境，進(jìn)而形成良性的競爭機(jī)制。在具有信任感和競爭性的環(huán)境中，組織成員就會(huì)比較充分感受到內(nèi)外的壓力，而且能夠自主地將這種壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榕ぷ鞯膭?dòng)力。

習(xí)近平總書記號(hào)召我們，改革再難也要向前推進(jìn)。我們要有迎難而上的勇氣，也要拿出知難不難的智慧，既從宏觀上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又多從中觀和微觀上對癥下藥，切實(shí)解決壓力傳導(dǎo)機(jī)制失靈問題，推進(jìn)改革不斷深化。

（作者：胡九龍，北京市人民政府研究室副主任）

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