美國新一屆政府讓NOAA走向何方

賈朋群?李婧華

隸屬于美國商務部的美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）是美國海洋和氣象領(lǐng)域的管理部門，在美國新一屆政府拋出的2018財年預算計劃中，NOAA也和其他科技含量相對比較高的美國聯(lián)盟機構(gòu)一樣，被大幅度削減經(jīng)費，其帶來的影響和方向性的改變，本文拋磚給出初步解讀和分析。

2017年3月16日，美國特朗普新政府的第一份美國聯(lián)邦預算綱要——2018財年預算綱要《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預算藍圖》發(fā)表。之前有關(guān)美國新政府將大幅度增加軍費，同時減少其他聯(lián)邦機構(gòu)預算的猜測成為事實。這份62頁的預算框架，以及早些時候美國主管預算的白宮管理和預算辦公室（OMB）傳給媒體的美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）預算備忘錄文件中，很多NOAA經(jīng)費削減的細節(jié)被披露出來。所有跡象表明，未來NOAA將在其氣象衛(wèi)星研發(fā)、海洋和大氣研究等領(lǐng)域，背負經(jīng)費的“兩雙”削減：分別減少22%和26%。這樣幅度的經(jīng)費削減，也預示著在新政府屆期，NOAA將面臨方向性和機構(gòu)性等多方面的調(diào)整。

一、 美國白宮公布的2018財年預算框架信息

美國新任總統(tǒng)特朗普，早在競選階段就明確了大幅度削減聯(lián)邦預算的政策，這也符合共和黨一貫的“小政府”的主張，只是這位沒有任何政府工作經(jīng)歷、來自商業(yè)界的總統(tǒng)的動作有點大。例如，他提出將4萬億的預算砍去1/4，10年里將政府預算總額減少10.5萬億美元，同時政府雇員人數(shù)減少20%。當OMB正式發(fā)表了2018財年預算綱要后，人們不禁看到，這回真的要砍預算了。

預算綱要里，美國的15個政府部門經(jīng)費被減少1%到31%不等，其中NOAA所在的商務部位列減少預算的“中上游”：被砍掉16%，而多個與氣候變化相關(guān)的部門，例如環(huán)境保護署（EPA，減少31%）則身處“重災區(qū)”。這份報告位于“福利區(qū)”的則是國防部、國土安全部和退休軍人部。涉及國防的經(jīng)費體量較大的部門沒有超過2位數(shù)的增加，實際上已經(jīng)和15個被削減部門，在經(jīng)費變化總額度上實現(xiàn)了一種平衡。

特朗普首次拋出的大幅度削減政府部門預算計劃，源自共和黨兩個智庫集團的方案：一個是保守議員組成的共和黨研究委員會推出的10年削減8.6萬億美元；另一個是保守智庫“傳統(tǒng)基金會”提出的10年削減10.5萬億計劃。看來，特朗普更傾向于幅度更大的計劃。

我們在表1里給出了這份預算綱要文件中與氣象和氣候變化等密切相關(guān)的聯(lián)邦機構(gòu)預算變化情況。包括我們提供的基本信息，這份大幅度削減的預算，砍向氣候變化相關(guān)的預算可能是數(shù)額最大和涉及機構(gòu)最多的“手筆”，但其中也有若干較為理性的成分。如住房部雖然整體上經(jīng)費被削減了13%，但應對主要災害減少損失的基金卻增加了1億美元以上。不過這一“降中有升”的細節(jié)，似乎和新一屆政府完全忽視氣候變化及其影響的“初衷”有一定的矛盾。換句話說，“美國優(yōu)先”的口號，特朗普政府并不想落實在天氣氣候災害損失上。

二、預算減少會給NOAA帶來什么

減少預算，特別是大幅度減少預算，往往意味著裁員。OMB針對NOAA預算的文件中要求NOAA提供解雇員工涉及費用信息就是一種暗示。此外，要求NOAA預研停止租約和政府“資產(chǎn)處理”所涉及問題等跡象表明，和經(jīng)費削減相關(guān)的裁員（包括與簽訂合同的合作者解約）與一些既有機制的改變等，也將會“順理成章”。

只有一條令人略感欣慰的消息：下一個財年依然在商務部工作的員工2018年1月開始工資將增加1.9%。不過，如果總預算削減幅度不變，這便意味著更多商務部員工將在明年離開目前的工作崗位。

雖然商務部及NOAA下一財年的最終預算還有很多變數(shù)，但是，新一屆政府大力削減部門預算肯定會影響到NOAA及美國國家氣象政策和建設(shè)走向。然而，從目前新一屆政府還要求NOAA上級部門美國商務部下一財年總經(jīng)費預算削減16%來看，NOAA經(jīng)費削減的幅度僅高出1個百分點，基本在均值附近，如果考慮特朗普針對氣候變化的大刀闊斧和NOAA在涉及氣候和氣候變化領(lǐng)域的業(yè)務和研究，這樣的結(jié)果不僅“合理”而且還會有“還算幸運”的感覺。

盡管預算方案的提出是美國總統(tǒng)的職責，但美國聯(lián)邦政府的錢袋子實際是由國會控制。2017年5月，OMB在將預算綱要提交給國會后，需要經(jīng)歷美國國會審核、聽證等，最后通過表決后，總統(tǒng)簽字才能生效。盡管如此，如果國家機構(gòu)總體經(jīng)費預算核減政策不出現(xiàn)重大改變，NOAA明年減少數(shù)億美元預算也就在所難免了。

三、NOAA 衛(wèi)星為何成為經(jīng)費削減“ 重災區(qū)”

NOAA科學家曾經(jīng)在《科學》雜志上發(fā)表論文，闡述全球變暖的速度并沒有減慢。美國媒體認為，這篇引起美國國會共和黨人憤慨的文章背后的數(shù)據(jù)支持者是NOAA衛(wèi)星數(shù)據(jù)和信息局。這或許是NOAA經(jīng)費被削減、NOAA衛(wèi)星項目首當其沖的主要原因。然而，稍加思考不難發(fā)現(xiàn)一些更加深刻的原因。近年來NOAA衛(wèi)星項目發(fā)射延遲和追加經(jīng)費成為家常便飯，已引發(fā)包括國會在內(nèi)的各方詬病。越來越多人認為，包括項目靈活性更高、成本更低的小衛(wèi)星在內(nèi)的美國商業(yè)氣象衛(wèi)星或許可以替代高投入和高風險的國家氣象衛(wèi)星項目。在這樣的背景下，特朗普新政府“投國會所好”，在其“優(yōu)先重建軍隊”和“政府部門提效和減少預算”的總原則下，找到預算的重頭——NOAA氣象衛(wèi)星項目進行大幅度削減也就不足為奇了。這樣做還能促進政府部門購買美國發(fā)達的商業(yè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)，從而提振美國高端市場需求，可謂是“一箭雙雕”。

此外，也有人認為，美國新一屆政府的這一舉措，更深層次瞄準的是美國氣候變化領(lǐng)域。政府已針對環(huán)境署氣候變化相關(guān)項目大幅度削減預算，也將裁減其五分之一的人員?，F(xiàn)在輪到NOAA，很多人其實是有心理準備的。

雖然NOAA氣象衛(wèi)星項目被削減有一定的偶然和必然性，但是OMB在這份備忘錄文件里，明確要求商務部和其他政府部門一樣，要“像企業(yè)一樣購買和管理”。針對衛(wèi)星經(jīng)費的大幅度削減，政府更是提出利用國際或商業(yè)衛(wèi)星獲取資料，甚至直接替代NOAA衛(wèi)星系列的對策建議。

因此，收緊預算及更多地與市場合作提升能力，或許很快會成為美國政府部門的“新常態(tài)”。OMB提示NOAA和商務部要更多地探索利用市場，如引進私人擁有的商業(yè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)、利用商業(yè)化的云服務等，同時還要向OMB提交2018年開始淘汰或替代“至少一個已有的高優(yōu)先級IT系統(tǒng)”計劃。政府“強迫”NOAA走進市場，且無論什么樣的基礎(chǔ)設(shè)施都要自己建設(shè)的發(fā)展路子已經(jīng)明朗，應該很快會成為NOAA及類似機構(gòu)的常態(tài)。

四、新政府可能對NOAA的“三板斧”

在預算大幅度削減的背景下，美國新一屆政府針對NOAA的“三板斧”會是怎樣，帶來的影響又如何？本節(jié)依據(jù)美國媒體的相關(guān)報道，主要針對天氣氣候領(lǐng)域，給出預判和分析。

美國新任總統(tǒng)特朗普，在進入政界之前一直在商業(yè)界打拼，圍繞其組建的美國新一屆政府針對NOAA的可能變革，包括即將確定的NOAA新任局長等關(guān)鍵問題，可以從競爭、高效和務實等幾個方面給出預測。

1.競爭力提升或許會讓美國模式預報能力“再上層樓”

從上個世紀末開始，誕生在美國的數(shù)值預報，作為氣象預報的主要方法，美國已經(jīng)將全球領(lǐng)先的地位拱手交給了歐洲，全球預報模式的各項主要性能指標，歐洲中期天氣預報中心和英國氣象局都好于NOAA，后者也因此飽受國內(nèi)輿論的詬病。網(wǎng)上給出的最新統(tǒng)計表明，2016年世界上幾家主要預報中心預報模式給出的第5天500百帕距平相關(guān)系數(shù)的平均值，歐洲中期天氣預報中心為0.915，英國氣象局為0.896，美國氣象局的GFS系統(tǒng)為0.888。這樣的統(tǒng)計表明，美國模式預報能力，自大約10年前拉近了與歐洲的距離之后，尚沒有太多改變。在各種場合強調(diào)美國利益的特朗普新一屆政府，更有可能無法忍受在天氣預報這樣的應用面最廣泛、每天都離不開的技術(shù)上，美國并非位于世界最前端的態(tài)勢。尤其是天氣預報與公共安全和保持經(jīng)濟活力捆綁得越來越緊密的時候，最有可能先拿提升天氣氣候模式預報能力來“說事兒”，給NOAA目前進入關(guān)鍵期的下一代預報模式系統(tǒng)的開發(fā)，帶來更好機會。而被認為可能是NOAA新任局長，來自美國海軍的海洋學家喬納森·懷特也指出，新局長應該確保“NOAA具有世界上最佳的天氣氣候預報能力”。

2.更高效的理念引導NWS做出更深刻的改變

除了領(lǐng)先模式以外，競爭力提升的另一個維度就是效率。預報模式能力的持續(xù)提升，讓預報員經(jīng)典意義上的本職工作變得越來越失去分量，氣象業(yè)務，至少在氣象部門人員分配方面逐步向服務端轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為趨勢。面對這樣的態(tài)勢，美國氣象局（NWS）2016年11月發(fā)表的聲明指出，該局已經(jīng)開始了從僅僅制作預警產(chǎn)品，向用這些產(chǎn)品支持一線挽救生命和財產(chǎn)的決策轉(zhuǎn)變。然而，NWS并不認為預報人員可以精簡，甚至考慮到預警產(chǎn)品在各行業(yè)決策中的深度應用，NWS還需補充人員。但NWS目前的理念和簡單的應對做法，在新政府的環(huán)境下可能難以如愿。NWS目前人員結(jié)構(gòu)是否適用新的服務方式，顯然需要說服更多的人才行。

3.新政府如果保持氣候變化懷疑者的立場會帶來更多政策調(diào)整

NOAA學者在很多場合表達了對新政府針對氣候變化研究和行為的關(guān)切，如果新政府繼續(xù)如競選中那樣，對人類引起氣候變化持懷疑態(tài)度，會極大地干涉作為政府機構(gòu)員工在該領(lǐng)域的科學交流。在這方面，特朗普提名的商務部部長羅斯似乎在傳遞著正能量，他表示將給予NOAA學者自由共享他們的工作，期待這樣的與公眾之間的交流能基于“我們能夠獲得的更真實和準確的數(shù)據(jù)。”在特朗普新政府上臺伊始，美國氣候變化方面的國策是否發(fā)生根本性改變尚不明朗的時候，在剛剛結(jié)束的美國氣象學會（AMS）第97屆年會上，AMS從行業(yè)角度重申了針對氣候變化這樣的學術(shù)領(lǐng)域，學者開展充分交流的必要性。這也充分表明，如果美國新一屆政府將其競選時對氣候變化問題所持立場轉(zhuǎn)化為政府行為的話，受到影響的將不僅僅是NOAA。

4.NOAA的衛(wèi)星開發(fā)計劃是否和如何轉(zhuǎn)向成為最現(xiàn)實的挑戰(zhàn)

2016年底，NOAA的主要預報工具并參與其開發(fā)的GOES-R衛(wèi)星成功發(fā)射，一時讓很多學術(shù)界人士松了一口氣。然而，美國政府機構(gòu)的衛(wèi)星研制和發(fā)射“延期”和“超支”似乎成了甩不掉的標簽。例如，GOES-R衛(wèi)星的發(fā)射就遭遇了多次延期，而NOAA的年度預算中，衛(wèi)星方面的預算更是超過了20億美元。在公共機構(gòu)開發(fā)遇見瓶頸的同時，私企行業(yè)近年來在衛(wèi)星研制方面，拋棄了開發(fā)公共汽車大小的長周期、高投入衛(wèi)星項目，轉(zhuǎn)而利用最新技術(shù)瞄準更小、更高效和便宜的衛(wèi)星，從而對包括NOAA在內(nèi)瞄準應用的政府開發(fā)計劃形成對比和可能的取代。正是在國會等施加的各方壓力下，2016年9月，NOAA已經(jīng)和兩家小衛(wèi)星開發(fā)商簽訂了購買無線電掩星數(shù)據(jù)的合同。而這樣的合同，也成為NOAA平行的COSMIC項目二期的經(jīng)費尚沒有落實。這樣的爭論，包括學術(shù)上和頂層管理（如，未來如果使用商業(yè)化數(shù)據(jù)，其共享政策如何制定等）等層面，還成為最新一期《自然》雜志討論的主題。

在本報告收尾時，美國國會通過了天氣研究創(chuàng)新法，這個旨在改進美國天氣預報，重新獲得世界領(lǐng)先水平預報能力的法案，在美國新一屆政府的第一個政府預算交付國會討論和審核之際獲得通過，或許能保護之前NOAA進行的很多創(chuàng)新努力。然而，以“美國優(yōu)先”為口號的新一屆政府到底會怎樣改變NOAA，乃至美國氣象事業(yè)的結(jié)構(gòu)和機制，還需要時間和觀察，才能做出判斷。

（作者分別為中國氣象局氣象干部培訓學院副研究員和工程師）