新加坡城市規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗與啟示

姜玲

新加坡地處太平洋與印度洋航運(yùn)要道馬六甲海峽的出入口，是世界第四大金融中心，世界著名的“花園城市”。建國之初，新加坡面臨的城市困境非常突出。1965年建國時，國土面積只有581.5平方公里，沒有腹地，缺乏天然資源，尤其是水資源，在世界各國的排序中倒數(shù)第二。此外，中心人口過度擁擠，貧民區(qū)問題非常嚴(yán)重，住房及衛(wèi)生設(shè)備等問題極為突出。建國后，新加坡結(jié)合自身實際，制定了科學(xué)、完善的特色城市規(guī)劃建設(shè)管理政策，前后歷經(jīng)40年，從一個“臟亂差”的國家一躍而為國際社會公認(rèn)的“花園城市”，成為繼紐約、倫敦、香港之后的第四大國際金融中心，連續(xù)16年蟬聯(lián)全球最適宜亞洲人居住城市首位，每年吸引外來游客相當(dāng)于全國人口的2.7倍。新加坡城市規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗成為世界各國城市學(xué)習(xí)的典范。

一、城市規(guī)劃建設(shè)管理的過程與特征

進(jìn)入新加坡的城市展覽館首先看到的是概念規(guī)劃。與城市和土地利用規(guī)劃不同，概念規(guī)劃是一個戰(zhàn)略性的土地利用和交通規(guī)劃，用于指導(dǎo)新加坡未來40-50年的發(fā)展。受制于國土面積，概念規(guī)劃主要用于平衡土地用途的需求，并且每隔十年審查一次，確保有足夠的土地滿足長期人口和經(jīng)濟(jì)增長的需要，為國民提供高品質(zhì)的生活環(huán)境。

概念規(guī)劃并非法定規(guī)劃，主要用于表達(dá)城市發(fā)展的愿景，是城市發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。由于概念規(guī)劃要考慮所有的土地需求，因此由國家發(fā)展部屬下的概念規(guī)劃審查委員會和市區(qū)重建局負(fù)責(zé)，共涉及40多個政府部門。第一個概念規(guī)劃制定于1971年，為全國的新市鎮(zhèn)、交通設(shè)施等打下了厚實的基礎(chǔ)。此后，概念規(guī)劃審查委員會于1991年、2001年、2011年對概念規(guī)劃進(jìn)行了審查和修訂，主要是調(diào)整人口增長、人才需求和土地需求等內(nèi)容。每一次的審查和修訂概念規(guī)劃，概念規(guī)劃審查委員會都會提出一個戰(zhàn)略愿景。比如，1991年概念規(guī)劃的愿景是“創(chuàng)建一個平衡工作和娛樂，文化和商業(yè)的海島城市”；2001年概念規(guī)劃的愿景是“在21世紀(jì)建立一個蓬勃發(fā)展的世界級城市”；2011年概念規(guī)劃的愿景是“到2030年提供維持高品質(zhì)的生活環(huán)境”。

基于概念規(guī)劃，總體規(guī)劃則用于頒布的法定文本，以確保城市發(fā)展愿景的實現(xiàn)，這是城市發(fā)展的法定依據(jù)。1990年以后，發(fā)展指導(dǎo)規(guī)劃通過采取滾動修訂總體規(guī)劃的方式，從而取代了全國性的總體規(guī)劃修訂方式。其具體做法是在概念規(guī)劃的指導(dǎo)下，分批編制55個分區(qū)的發(fā)展指導(dǎo)規(guī)劃和局部替換、滾動修訂總體規(guī)劃。法定規(guī)劃制定的周期被縮短，以此形成動態(tài)更新機(jī)制。

二、城市規(guī)劃建設(shè)管理的機(jī)制保障

新加坡城市建設(shè)管理的最大特點(diǎn)是完全法制化，這是治國方略最重要的抓手。

完全法制化主要通過以下兩個途徑實現(xiàn)：

第一，全面的城市管理立法體系。新加坡政府對城市的建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都有嚴(yán)格具體的規(guī)定，“無事不立法”使執(zhí)法人員的每項工作都有法可依。

第二，嚴(yán)格的城市管理執(zhí)法體系。新加坡政府的相關(guān)法規(guī)對規(guī)定的內(nèi)容、制定的辦法以及懲罰都進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定，其特點(diǎn)是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、減少自由裁量權(quán)。罰款制度 “嚴(yán)”字當(dāng)頭，同時也內(nèi)化為國民的內(nèi)在素質(zhì)。據(jù)新加坡學(xué)者顧清揚(yáng)教授介紹，在新加坡的城市管理執(zhí)法中通過“胡蘿卜加大棒”的方式，將行為改變、強(qiáng)化與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合。比如，第一次交通超速收到的大多是“鑒于以往良好表現(xiàn)的警示而非直接罰款”，目的是起到較好的警示作用（新加坡的執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬內(nèi)政部的警察部隊，大部分執(zhí)法權(quán)集中在警察部隊）。

由于城市建設(shè)管理涉及部門眾多，部門之間的協(xié)調(diào)非常重要。在一些重要的領(lǐng)域，新加坡形成了由政府部門、委員會和行業(yè)組成的協(xié)調(diào)體系。比如對于公共交通問題，主要由土地交通署統(tǒng)籌規(guī)劃和運(yùn)行，維護(hù)土地、交通的基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)。組建獨(dú)立的公共交通管理委員會，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)、監(jiān)管公交服務(wù)和票價。SMRT和SBS兩家公司通過行業(yè)協(xié)會TRANSITLINK，將規(guī)劃和方案報送委員會和土地交通署審批。而當(dāng)涉及多部門需要協(xié)調(diào)解決問題時，新加坡政府還會通過相互兼職、輪崗、建立常設(shè)的聯(lián)席委員會，以及設(shè)立統(tǒng)籌部長等措施，協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系。

新加坡的公共管理體系中還有一種獨(dú)特類型的主體，即法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的開發(fā)和經(jīng)營職能，是個自收自支、半官方的法定實體，目前共有64個，由各部委負(fù)責(zé)管轄，負(fù)責(zé)履行專門的職能。比如，在城市日常管理的事務(wù)中，市政理事會成立之初是作為法定機(jī)構(gòu)的性質(zhì)出現(xiàn)，與國家發(fā)展部下屬的公園及康樂局和環(huán)境與水資源部下屬的國家環(huán)境局共同負(fù)責(zé)，三方同為法定機(jī)構(gòu)。市政理事會是城市管理的主體，負(fù)責(zé)城市管理中絕大多數(shù)的日常管理工作。由于市政理事會地位的重要性，已直接劃歸新加坡國家發(fā)展部的一部分而不再是法定機(jī)構(gòu)。市政理事會主要負(fù)責(zé)公共環(huán)境日常清潔、園林保養(yǎng)、日常與周期性維修工程、社區(qū)改進(jìn)計劃、中期翻新計劃、建筑物日常管理、定期維修服務(wù)等等。

市政理事會、社區(qū)發(fā)展理事會、基層組織（主要包括公民咨詢委員會、民眾俱樂部管理委員會和居民委員會，從屬于人民協(xié)會），共同構(gòu)成了城市社區(qū)治理的3P模式。經(jīng)過長期的發(fā)展實踐，社區(qū)發(fā)展理事會、基層組織已成為政府社區(qū)管理和服務(wù)的重要合作伙伴。

以上簡要介紹了新加坡在城市規(guī)劃建設(shè)管理方面的一些做法。下文以新加坡政府部門選擇的一處垃圾處理廠為例，簡要介紹一下其在規(guī)劃和管理方面的做法。

新建或改擴(kuò)建垃圾處理廠無論在國內(nèi)還是在國外都是城市規(guī)劃管理中的一個突出問題，這是因為垃圾處理的重要性及其設(shè)施可能面臨的“鄰避”效應(yīng)。新加坡建設(shè)垃圾焚燒廠已有34年的歷史，其核心經(jīng)驗是合理規(guī)劃、整體協(xié)作，嚴(yán)格監(jiān)管、社會互動。

三、空間上提前進(jìn)行綜合規(guī)劃

在城市規(guī)劃方面，新加坡政府部門的主導(dǎo)思想是盡可能將工業(yè)園區(qū)與居民區(qū)分離，提前為垃圾處理廠“選址”，即安置在工業(yè)園區(qū)，減小對公眾的影響，保障居民區(qū)的安全。新加坡大士南垃圾焚化廠高級經(jīng)理黃華榮介紹，新加坡對垃圾焚燒廠的規(guī)劃早，提前好多年告訴公眾建焚燒廠的位置，這就給了公眾一定的時間去消化預(yù)期。同時，注重做好綜合利用規(guī)劃工作，規(guī)劃時就將垃圾處理、能源利用、開發(fā)旅游景觀等因素通盤進(jìn)行考慮。比如，在垃圾填埋場周邊種植樹木，將垃圾填埋小島發(fā)展成為生態(tài)旅游島等等。新加坡的濱海灣超級樹公園，地下焚燒垃圾，利用焚燒產(chǎn)生的生物質(zhì)能，地上進(jìn)行景觀裝飾。新加坡的垃圾焚燒廠還擔(dān)負(fù)發(fā)電職能。

新加坡政府直接參與垃圾處理廠的管理。新加坡的國有垃圾焚化廠和垃圾填埋場隸屬于國家環(huán)境局的政府機(jī)構(gòu)，所有工作人員都是政府公務(wù)員，所有投資都來自政府財政，沒有稅收，所有利潤也均上繳財政。政府參與和嚴(yán)格的管理還直接體現(xiàn)在充分的信息公開。新加坡政府為垃圾處理廠制定了處理垃圾的遵循標(biāo)準(zhǔn)，提供先進(jìn)技術(shù)，確保有機(jī)物充分燃燒，不會產(chǎn)生異味。在環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管方面，環(huán)保部門和各垃圾處理廠建有聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實時進(jìn)行監(jiān)視，水質(zhì)檢測安排專業(yè)實驗室進(jìn)行，檢測報告對公眾開放（新加坡政府非常重視對國民尤其是青少年的環(huán)保教育。在保證安全的前提下，允許公眾登記申請參觀垃圾填埋場）。

全過程的社會參與機(jī)制主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈條上的全程參與。新加坡自2001年垃圾收集開始全面私有化后，垃圾分類工作主要由全國近400家持有政府頒發(fā)的許可證的垃圾收集商和回收商來完成（預(yù)計到2030年，新加坡可實現(xiàn)70%的垃圾回收）。

四、配套建立補(bǔ)償機(jī)制

由于建設(shè)垃圾處理廠或多或少地會對生活環(huán)境帶來一定影響，因此新加坡政府會適當(dāng)調(diào)整受到相關(guān)項目影響的地區(qū)的房價，同時會在風(fēng)險項目周邊建設(shè)綠地、兒童樂園、養(yǎng)老公寓、醫(yī)療等公共設(shè)施以改善周邊環(huán)境，疏解鄰避效應(yīng)造成的心理影響，甚至制造出新的地產(chǎn)熱點(diǎn)。新加坡建設(shè)垃圾處理廠的成功經(jīng)驗不僅有效解決了國土面積小、垃圾處理難的困境，而且營造了很多生態(tài)景觀，吸引了大量外來游客，同時也使得后續(xù)項目順利推進(jìn)。

綜上，筆者認(rèn)為，新加坡的城市建設(shè)管理有很多良好、有益的經(jīng)驗可資借鑒。其最突出的特點(diǎn)是：注重頂層、整體設(shè)計；注重動態(tài)調(diào)整規(guī)劃；嚴(yán)格城市管理行政執(zhí)法；加強(qiáng)政府部門的有效溝通和組織保障；加強(qiáng)政府部門和國民之間的參與溝通。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：李靜敏）