協(xié)同導(dǎo)向：美國青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)與啟示

郇昌店

(1.江蘇師范大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.天津體育學(xué)院 青少年體育研究中心，天津 300381)

協(xié)同導(dǎo)向：美國青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)與啟示

郇昌店1，2

(1.江蘇師范大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.天津體育學(xué)院 青少年體育研究中心，天津 300381)

協(xié)同導(dǎo)向是美國青少年體質(zhì)健康政策的突出特征，主要體現(xiàn)在政策文本協(xié)同和政策制訂協(xié)同兩方面。在政策文本協(xié)同方面，通過梳理歷年來體質(zhì)測量、體育、教育、校園衛(wèi)生和營養(yǎng)等方面的政策演進(jìn)過程，發(fā)現(xiàn)其體現(xiàn)出較明顯的健康促進(jìn)導(dǎo)向作用。在政策制訂協(xié)同方面，除了政府相關(guān)部門外，社會組織和社會精英人物也都積極參與政策制訂，形成了國家政府部門和各界參與的有機融合。我國青少年體質(zhì)健康亦面臨類似問題，可借鑒美國經(jīng)驗，注重體育與營養(yǎng)政策的協(xié)同作用，注重跨界政策制訂主體的協(xié)同參與，強化學(xué)校和社區(qū)等場域的協(xié)同連接，凸顯學(xué)生校園營養(yǎng)行為的國家責(zé)任。

政策協(xié)同；美國；青少年體質(zhì)健康；政策文本；政策制訂；營養(yǎng)；社區(qū)

長期以來，由于不健康的生活方式、攝入高熱量食品等因素，美國青少年體質(zhì)健康問題較為突出?；趪野踩珣?zhàn)略的需要，1941年，美國對200余萬符合服兵役年齡的青少年按照兵役法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測試，發(fā)現(xiàn)90多萬青少年因心臟問題、肥胖等原因不符合要求，從而引發(fā)了政府對青少年體質(zhì)健康問題的關(guān)注。此外，1999—2014年美國國家健康與營養(yǎng)調(diào)查(NHANES)的結(jié)果顯示，1999—2014年間男性和女性青少年所有類型肥胖均顯著增加。選取的2013—2014年的人群樣本數(shù)據(jù)顯示，青少年II級肥胖率為樣本人群的10%，450萬青少年表現(xiàn)出嚴(yán)重肥胖狀態(tài)[1]。 盡管美國青少年體質(zhì)健康狀況仍然嚴(yán)重，但其政策一直持續(xù)建設(shè)并發(fā)揮出積極效應(yīng)。2004年，國會在公法108—265(Public Law 108-265)中明確了學(xué)校在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)中的獨特作用。2006年，出臺的學(xué)校健康政策要求地方教育機構(gòu)和學(xué)校配合開展?fàn)I養(yǎng)教育、體力活動、校園食品供應(yīng)和其他健康教育活動，推進(jìn)青少年體質(zhì)健康問題的解決。筆者通過對美國青少年體質(zhì)健康政策的縱向梳理，發(fā)現(xiàn)其表現(xiàn)出顯著的政策協(xié)同特征，具體反映在政策文本協(xié)同和政策制訂協(xié)同兩方面。

1 政策文本協(xié)同：多領(lǐng)域青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)

長期以來，美國公共政策領(lǐng)域?qū)ⅰ俺缘酶髦呛透嗟倪\動”作為美國青少年健康身體和良好生活習(xí)慣的指導(dǎo)，這構(gòu)成了其體質(zhì)健康治理的基礎(chǔ)。

1.1 測量手段：科學(xué)認(rèn)識青少年體質(zhì)健康的工具

美國對體質(zhì)的認(rèn)識和測量經(jīng)歷了漫長的過程。1860年美國就嘗試對青少年體質(zhì)健康進(jìn)行測試[2]。美國一些州政府或者學(xué)校等自發(fā)探索，自行設(shè)計了一些地方性的體質(zhì)健康測試方案。1954年，美國初等學(xué)校利用“Krus-Weber”對青少年體質(zhì)健康進(jìn)行測試的結(jié)果震驚了時任總統(tǒng)艾森豪威爾，促使其決定從政府層面加強青少年體質(zhì)健康的監(jiān)測工作，并迅速組織開展健康促進(jìn)工作，成立了部長級的體質(zhì)監(jiān)測領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——青年體質(zhì)總統(tǒng)委員會和青年體質(zhì)公民咨詢總統(tǒng)委員會(The President’s Council on Youth Fitness，PCYF)，1963年，肯尼迪總統(tǒng)將其更名為“體適能總統(tǒng)委員會”(President’s Council on Physical Fitness，PCPF)，1968年又被更名為“體適能與運動總統(tǒng)委員會”(President’s Council on Physical Fitness and Sports，PCPFS)，2010年奧巴馬總統(tǒng)將之升級為全面對接青少年體質(zhì)健康的“體適能、運動和營養(yǎng)總統(tǒng)委員會”(President’s Council on Fitness，Sports and Nutrition，PCFSN)。從美國青少年體質(zhì)健康治理決策咨詢機構(gòu)名稱的變革可看出，美國政府對青少年體質(zhì)健康關(guān)注的界限逐漸拓寬，經(jīng)歷了“體質(zhì)—體適能—體適能與運動—體適能、運動和營養(yǎng)”的演變過程，展現(xiàn)了對青少年體質(zhì)問題成因認(rèn)識的發(fā)展變化過程。

各類專業(yè)的社會組織對美國青少年體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)的制定發(fā)揮了重要作用。1958年，美國健康、體育、娛樂與舞蹈協(xié)會(American Alliance for Health, Physical Education, Recreation, and Dance，AAHPERD)發(fā)布了“青少年身體素質(zhì)測試”(Youth Fitness Test)指標(biāo)體系。1975年，該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步修改了測驗內(nèi)容，并更名為“青少年身體素質(zhì)測試標(biāo)準(zhǔn)”(Youth Fitness Test Norms)。1982年，AAHPERD開發(fā)了“與健康相關(guān)的體質(zhì)測驗”(Health Related Physical Fitness Test)項目，1985年又作了進(jìn)一步的修訂和完善，并命名為“最佳身體測驗”(Physical Test)，包含“與健康相關(guān)的體質(zhì)”(Health-Related Physical Fitness)和“與運動相關(guān)的體質(zhì)”(Sport-Related Physical Fitness)兩個分測驗。1987年，與現(xiàn)代計算機技術(shù)結(jié)合的FITNESSGRAM指標(biāo)得以推廣，并在聯(lián)邦政府資助下，建立了10年一次的青少年體質(zhì)健康普查制度[3]。FITNESSGRAM作為美國教育系統(tǒng)廣泛使用的一項軟件，將過去側(cè)重單一行為拓展為包含體育活動促進(jìn)(ACTIVITYGRAM)和營養(yǎng)促進(jìn)(NUTRIGRAM)的綜合性評估與干預(yù)系統(tǒng)[4]。根據(jù)2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國42%的小學(xué)生和低于8%的中學(xué)生符合衛(wèi)生與社會福利部《美國人體育運動指南》(2008 Physical Activity Guidelines for Americans)提出的6—17歲青少年每天需要至少60分鐘的中等強度的體育運動標(biāo)準(zhǔn)[5]。

1.2 體育政策：推動青少年體質(zhì)健康的關(guān)鍵

體育活動或體力活動政策在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策中占據(jù)非常重要的地位，其中體育活動政策包括學(xué)校和校外體育活動政策，尤其是課外體育活動受到較多關(guān)注。

早在19世紀(jì)中期，部分地區(qū)開始關(guān)注學(xué)校體育教育的場地設(shè)施問題，要求學(xué)校留出用于體育鍛煉的操場。如明尼蘇達(dá)要求每所學(xué)校至少留出1英畝的校園作為鍛煉場地。1853年，波士頓要求學(xué)校保證鍛煉場所建設(shè)和學(xué)生進(jìn)行一定時間的體育鍛煉。1859年，朗德希爾借鑒德國教育理念，將體育教學(xué)內(nèi)容設(shè)置為以相關(guān)體育項目為主，后期又引入瑞典體操，成為美國第一所將體育教育納入學(xué)校課程體系的學(xué)校。1862年通過的莫雷法案(Morrill Land-Grant Act)，要求以軍事訓(xùn)練取代體育鍛煉。1866年，加利福尼亞州通過州體育法，使學(xué)生參與體育鍛煉成為基礎(chǔ)權(quán)利；1892年，俄亥俄州通過州體育法，強化了學(xué)生體育鍛煉的法律地位[6]。其間雖出現(xiàn)了不同教育理念的爭論，但強化美國本土經(jīng)驗、推動體育教育專業(yè)化的觀念推動美國體育教育專業(yè)化的持續(xù)提升。1948年，美國為推動體育教育專業(yè)化，成立了全國健康教育、體育、休閑職業(yè)準(zhǔn)備大會(National Conference on Undergarment Profession Preparation in Health Education, Physical Education, and Recreation)，強調(diào)體育教師培訓(xùn)的重要性。

針對學(xué)校體育教育，1914年，美國僅有3個州有體育教育相關(guān)法律。在艾爾豪威爾總統(tǒng)的推動下，成立了公立學(xué)校體育推進(jìn)委員會(Committee for the Promotion of Physical Education in the Public Schools)，極大促進(jìn)了美國學(xué)校體育的發(fā)展，到1930年已有30個州通過了體育教育法案，22個州設(shè)專門機構(gòu)負(fù)責(zé)管理體育教育。1930年，胡夫總統(tǒng)召開了以保護(hù)兒童為主題的會議，通過的兒童憲章中提出關(guān)注青少年向成年轉(zhuǎn)變過程中的健康發(fā)展問題，具體包含健康指導(dǎo)、健康活動和身心娛樂活動等[7]。兩次世界大戰(zhàn)對美國學(xué)校體育教育帶來了重大沖擊。加州體育教育被改造成“高中勝利軍項目”(High School Victory Corps)，體育教育開始摻入軍事訓(xùn)練因素，到1943年已有23個州推行了該項目。

1972年，對美國學(xué)校體育發(fā)展影響巨大的《教育法修正案》第九條(Title Ⅸ)出臺，為女性青少年體育參與提供了制度保障。研究顯示，教育法尚未修訂時，男女青少年參與體育的比例為5∶3，青少年教練的男女比例為9∶1。Title Ⅸ確保教育計劃和教育活動中性別的均衡，在此后40多年間，女性參與體育運動人數(shù)少的狀況得以改變。根據(jù)美國州立高中協(xié)會聯(lián)合會的統(tǒng)計，參加高中體育發(fā)展計劃的女生人數(shù)從1971—1972年的不到30萬人，增加到2011—2012年的320多萬人[8]。

雖然國家通過了相關(guān)學(xué)校體育課程標(biāo)準(zhǔn)，但由于中小學(xué)體育教育主要由州政府負(fù)責(zé)，且個別州允許免除體育課程或用其他課程代替體育課程，造成各州之間的差異性較為明顯。2010年，30個州允許學(xué)校和學(xué)區(qū)免除體育課的學(xué)分要求，這比2006年上升了14%，其中5個州將體育課程免除政策下放給學(xué)區(qū)和地方學(xué)校。2010年，執(zhí)行替代政策的州有32個，可以通過軍訓(xùn)(18個州)、校際體育(15個州)、軍樂隊(10個州)和啦啦隊(10個州)等項目替代。州教育部門實施體育教育替代政策的原因有青少年的健康問題、身體殘疾、宗教信仰和畢業(yè)提前等。

美國校外青少年體育活動呈現(xiàn)出由自組織向有組織者轉(zhuǎn)變的特征。1954年之前，美國青少年校外體育活動參與屬于自組織方式，缺少外部力量的介入。從1954開始，美國青少年校外體育活動呈現(xiàn)出成年人組織導(dǎo)向的特點，即成年人作為外部力量，在青少年校外體育發(fā)展中負(fù)有重要職責(zé)。1954年，少年棒球聯(lián)盟的出現(xiàn)拉開了成年人組織青少年體育活動的序幕[9]。到1989年，美國28個州近250萬8—12歲的青少年參與了4.2萬個棒球組織。

體育社會組織在推進(jìn)青少年體育發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。成立于1981年的青少年體育理事會(National Alliance for Youth Sport，NAYS)由國家青少年體育教練協(xié)會、青少年體育家長協(xié)會、國家青少年體育業(yè)余管理者協(xié)會、青少年管理者培訓(xùn)學(xué)院、 國家青少年體育官員協(xié)會等組成，是推動美國青少年體育發(fā)展的權(quán)威機構(gòu)。1987年，NAYS通過的《青少年體育國家標(biāo)準(zhǔn)》(National Standards for Youth Sports)對青少年體育的推動主體——學(xué)校、家長的職責(zé)進(jìn)行了明確，其中的11項標(biāo)準(zhǔn)均涉及學(xué)校與家長的相應(yīng)職責(zé)，強化家庭作為支撐青少年體育發(fā)展的關(guān)鍵要素[10]?！肚嗌倌牦w育國家標(biāo)準(zhǔn)》于2008年進(jìn)行了更新，新標(biāo)準(zhǔn)包含9項標(biāo)準(zhǔn)和3項附加內(nèi)容，這些標(biāo)準(zhǔn)將目標(biāo)集中在項目管理者身上，致力于提升管理者的知識儲備和素質(zhì)。2008，DHHS的大眾健康部(Division of Population Health)和CDC的青少年慢性病預(yù)防與健康促進(jìn)中心(National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion)發(fā)布的“青少年體育活動指導(dǎo)工具包”(Youth Physical Activity Guidelines Toolkit)[11]，提出青少年每天應(yīng)該有不少于1小時的體育運動：有氧運動——每周最少三天的中度或劇烈程度的有氧運動；強化肌肉運動——每周應(yīng)有三天的爬樹、拔河和舉重、阻力帶等體力活動；骨骼強化運動——促進(jìn)骨骼增長和增強骨頭力量的運動。

美國的體育政策通過強化社區(qū)與學(xué)校體育的聯(lián)系促進(jìn)青少年健康。1997年，美國CDC發(fā)布《促進(jìn)青少年終生體育活動：社區(qū)和學(xué)校項目指南》(Guidelines for Schools and Communities for Promoting Lifelong Physical Activity)[12]，提出“在兒童和青少年時期注意有規(guī)律活動，改善肌肉力量和耐力，促進(jìn)健康生長，控制體重，減少焦慮和壓力，提高自尊”?！吨改稀愤€針對政策運行指出，社區(qū)體育和娛樂項目協(xié)調(diào)員在體力活動中的幫助可以給年輕人提供“混合團隊和非競爭性競爭力”，并強調(diào)要增加公共設(shè)施，確保主管教練的配備。1999 年《增進(jìn)身體活動：社區(qū)行為指南》(Promoting Physical Activity: A Guide for Community Action)小組的建議報告提出政府組織內(nèi)部、政府與非營利組織構(gòu)建協(xié)作式伙伴關(guān)系[13]。

綜合性政策方案是青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的依托。在1972年“總統(tǒng)健身獎勵計劃”(Presidential Sports Award Program)實施的基礎(chǔ)上，又推出“總統(tǒng)積極生活方式獎勵+”(Presidential Active Lifestyle Award+，PALA+)，該計劃非常重視青少年體育運動和合理營養(yǎng)控制，并給予了教師和學(xué)生細(xì)致的指導(dǎo)建議。2013年，在美國第一夫人米歇爾的倡導(dǎo)下，由健康兒童協(xié)會等20個機構(gòu)參與的“Let’s Move! Active Schools”啟動。其屬于PALA+的下屬計劃，包含體育教育、校園體育活動、成員參與、課前課后的體育活動和家庭社區(qū)參與五個部分，涉及多個政府機構(gòu)和社會組織。

基于“國家體育活動計劃”(National Physical Activity Plan)發(fā)展而來的“整體性學(xué)校體育項目”(Comprehensive School Physical Activity Programs，CSPAP)[14]，涉及教育、衛(wèi)生、工商等政府部門和非政府組織，介入青少年體力活動和行為改善，推行相對系統(tǒng)的促進(jìn)政策。其中學(xué)校健康整體促進(jìn)策略，較關(guān)注在交通中、學(xué)校和社區(qū)的青少年體力活動行為(圖1)。

圖1 學(xué)校健康整體促進(jìn)策略

美國青少年體育政策經(jīng)歷了從社會組織主導(dǎo)到政府與社會組織聯(lián)合治理的轉(zhuǎn)變過程，之后政府部門對體育政策的介入非常明顯，直接推動了青少年體質(zhì)健康政策的豐富與發(fā)展。

1.3 營養(yǎng)保?。旱於ㄇ嗌倌牦w質(zhì)健康政策的基礎(chǔ)

美國校園營養(yǎng)餐包含國家學(xué)校午餐計劃(National School Lunch Program)、學(xué)校早餐計劃(Pilot Breakfast Program)、課余加餐計劃(After-school meal plan)、夏季供餐計劃(Summer meal plan)、特殊項目牛奶計劃(Special Milk Program)等，以此形成了內(nèi)容豐富、各具特色、覆蓋人群廣、多元化的學(xué)校營養(yǎng)供餐體系，因而該體系被賦予“健康青少年的基石”(School Meals: Building Blocks For Healthy Children)的社會定位[15]。

美國學(xué)生營養(yǎng)政策的啟動主要源于戰(zhàn)爭兵員需求和經(jīng)濟滯漲。第一次世界大戰(zhàn)期間，大量年輕人因營養(yǎng)缺乏達(dá)不到軍隊入伍標(biāo)準(zhǔn)；而上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟危機，又造成了大量產(chǎn)品過剩。于是，政府決定通過采購滿足學(xué)校的營養(yǎng)需求。美國政府于1935年通過了《320公法》(Public Law 320)，決定每年由農(nóng)業(yè)部(USDA)利用關(guān)稅收入的30%采購國內(nèi)過剩產(chǎn)品，這樣不僅保證了青少年的營養(yǎng)供給，也解決了農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題。

美國校園營養(yǎng)餐政策的發(fā)展歷程較長。1937年，15個州立法實施了“學(xué)校營養(yǎng)餐計劃”(School Lunch Program)，1944年中央財政開始支持“學(xué)校營養(yǎng)餐計劃”。1946年，美國國會正式通過《國家學(xué)生午餐法》(National School Lunch Act)，將學(xué)生午餐納入法制化軌道，將經(jīng)費納入財政預(yù)算體系，明確了農(nóng)業(yè)、財政和教育各部門的職責(zé)[16]。該法案于1969年修訂，強化了營養(yǎng)餐的資格準(zhǔn)入和審計管理，嚴(yán)格審計和加大懲處力度，對采取欺詐和偽造手段騙取學(xué)校營養(yǎng)餐的行為給予1萬美元罰款和5年以下有期徒刑的懲罰。1966年，政府開始關(guān)注早餐問題，《美國學(xué)校早餐法》(School Breakfast Program)和《兒童營養(yǎng)法》(Child Nutrition Act of 1966)對學(xué)校早餐與兒童成長營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了初步規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，美國公民委員會成立了學(xué)校營養(yǎng)公民委員會，發(fā)布了學(xué)校午餐白皮書，監(jiān)督學(xué)生營養(yǎng)午餐的實施。

不斷完善的政策是保證營養(yǎng)餐推行的重要基礎(chǔ)。1994年美國國會通過了《膳食補充劑健康教育法》(Dietary Supplement Health And Education Act of 1994)，將膳食補充品、健康與教育法案正式變?yōu)榉桑?995年，發(fā)出《學(xué)校膳食健康倡議》(SMI)，1997年出臺《特殊牛奶項目規(guī)劃》，制定了《學(xué)生奶行動計劃》《婦女嬰幼兒童特殊應(yīng)用補充規(guī)劃》(Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children)《兒童夏季食物供應(yīng)規(guī)劃》等規(guī)劃性文件。1998年，《兒童營養(yǎng)重新授權(quán)法案》(Child Nutrition Reauthorization Act of 1998)提出要延長即將到期的授權(quán)兒童營養(yǎng)和商品援助計劃，提高學(xué)生營養(yǎng)餐的質(zhì)量控制水平。2004年美國公法《對1966年國家學(xué)校午餐法和兒童營養(yǎng)法的修訂》(National School Lunch Act and Child Nutrition Act of 1966)，重新制定了兒童營養(yǎng)計劃，簡化了計劃的實施，強化了對兒童增加食物和營養(yǎng)援助。

2010年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署通過的《健康、無饑餓兒童法案》提供了新的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)[17]，提出在未來五年為青少年提供免費的午餐。2011財年，美國聯(lián)邦政府投資101億美元實施國家營養(yǎng)午餐計劃。目前，美國聯(lián)邦政府對每名享用免費午餐的學(xué)生給予所在學(xué)校2.68美元/天的補助，對每名減價午餐的學(xué)生給予所在學(xué)校2.28美元/天的補助，對每名自費學(xué)生給予所在學(xué)校25美分/天的補助。

表1 美國營養(yǎng)午餐覆蓋人群和投資數(shù)量

1.4 教育政策：實現(xiàn)青少年健康促進(jìn)的思路

與健康相關(guān)的教育行為也是推動青少年體質(zhì)健康的重要途徑。1885年成立的美國體育協(xié)會(National Association for Sport and Physical Education)致力于體育與健康教育在學(xué)校領(lǐng)域的發(fā)展。1919年美國兒童協(xié)會(American Children’s Association)提出以健康教育替代衛(wèi)生教育，開啟了全面健康教育的先河。1935年，美國提出了以包含健康教育、健康服務(wù)和健康學(xué)校環(huán)境為核心的學(xué)校健康教育模式。1974年，國會通過了《美國健康教育規(guī)劃和資源發(fā)展法案》(National Health Planning and Resources Development Act of 1974)，健康教育成為國家優(yōu)先發(fā)展的衛(wèi)生項目[18]。1994年，國家疾病預(yù)防與控制中心下的青少年和學(xué)校衛(wèi)生部(the Division of Adolescent School Health)和國家教育發(fā)展中心(Education Development Center)將課程健康指導(dǎo)、學(xué)校衛(wèi)生服務(wù)和健康的學(xué)校環(huán)境等整合成“綜合性學(xué)校健康計劃(The Comprehensive School Health Program)”，具體包含綜合性學(xué)校健康教育、體育、學(xué)校健康服務(wù)、學(xué)校營養(yǎng)服務(wù)、心理咨詢服務(wù)、健康學(xué)校環(huán)境、學(xué)校教職工的健康促進(jìn)、家庭和社區(qū)參與學(xué)校健康計劃等8個部分，并提出了相關(guān)附屬政策框架[19]。健康教育協(xié)會在“健康公民2010”(health of people 2010)計劃中對促進(jìn)青少年健康、安全和福利等予以較多關(guān)注。在“健康公民2010”的467個指標(biāo)中，有107個指標(biāo)與青少年相關(guān)，而且不同的部門或組織也根據(jù)自己的實際情況，制定出各自的健康目標(biāo)，如“健康學(xué)生2010”“健康社區(qū)2010”等。

為了推進(jìn)健康教育，美國制定了全國性的課程標(biāo)準(zhǔn)，建立了從幼兒園到11年級的健康教育課程，并根據(jù)教育對象分別設(shè)置了3個階段：幼兒園到4年級為第1階段，5至8年級為第2階段，9到11年級為第3階段，提供了完善的教材體系、課程設(shè)置、教學(xué)大綱和服務(wù)體系。36個州將健康教育作為必修課，7個州將之列為非必修課。部分州將健康教育與體育課程結(jié)合，在特殊學(xué)段開設(shè)。17個州除在中小學(xué)學(xué)習(xí)健康教育內(nèi)容外，還要學(xué)習(xí)健康教育專題內(nèi)容。體育課程與健康教育相結(jié)合的課程課時量較少，一般為25小時/年，而以專門課程開設(shè)的健康教育則達(dá)到平均61小時/年。從內(nèi)容上看，美國健康教育內(nèi)容屬于綜合性課程，涉及體質(zhì)健康、心理與情感、社會與家庭等方面，具體包含體質(zhì)生長與發(fā)育、營養(yǎng)、慢性與傳染病預(yù)防與控制、心理和情感健康、家庭與社會教育、環(huán)境健康等內(nèi)容[20]。

美國學(xué)校健康教育的實施，通過對綜合性學(xué)校健康教育要素的優(yōu)化整合，提升針對性項目的綜合績效。國家衛(wèi)生與社會福利部(Department of Health and Human Beings)提出了“學(xué)校健康教育政策與規(guī)劃”(School Health Policies and Programs Study of School Health Special Issue)[21]，側(cè)重于不同主體與教育內(nèi)容的有機結(jié)合，將健康教育作為健康學(xué)校的建設(shè)部分?！靶@健康、心理健康和安全指南”(Health, Mental Health and Safety Guidelines for Schools)包含健康與安全教育、體育教育、健康與心理健康服務(wù)、校園環(huán)境與交通、健康環(huán)境和社會環(huán)境、員工健康與安全等部分，通過多方面健康行為教育，改善青少年體質(zhì)健康及其內(nèi)外部環(huán)境。在健康學(xué)校建設(shè)中，美國還制定了“學(xué)校健康安全協(xié)調(diào)員制度”，通過學(xué)校內(nèi)部的健康與安全工作的協(xié)同，促進(jìn)學(xué)校健康環(huán)境的塑造[22]。

但美國健康教育政策也表現(xiàn)出一定的不足，如健康教育指導(dǎo)綱要均屬于建議性的，缺少強制性，主要以州政府教育部門為主，由此導(dǎo)致健康教育政策的實施效益不高。

2 政策制訂協(xié)同：青少年體質(zhì)健康政策多元主體的參與

受美國聯(lián)邦體制和分權(quán)化特征的影響，在美國青少年體質(zhì)健康治理進(jìn)程中，政府部門、社會組織和社會精英都扮演著非常重要的角色。

2.1 多元利益主體的參與

中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)的建立為政府部門的參與提供了便利。此前，如“體適能、運動和營養(yǎng)總統(tǒng)委員會”(PCFSN)為不同領(lǐng)域參與青少年體質(zhì)健康促進(jìn)發(fā)揮了重要作用[23]，所涉體適能、運動與營養(yǎng)等政府部門，尤以疾控中心、教育部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生與人類福利部等較為突出(圖2)。

圖2 美國PCFSN工作的協(xié)調(diào)關(guān)系

2009年奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后，為搭建青少年體育與奧運之間的橋梁，設(shè)置了“奧林匹克(殘奧)和青少年體育白宮辦公室”(The White House Office of Olympic, Paralympics and Youth Sport)，主要職能包括：向總統(tǒng)提出促進(jìn)青年人參與體育活動的政策建議；促進(jìn)及鼓勵符合奧林匹克價值觀的青年體育活動；倡導(dǎo)青年人參與奧林匹克運動。該辦公室協(xié)調(diào)教育部、衛(wèi)生與社會福利部等部門聯(lián)合開展工作。盡管美國聯(lián)邦政府和分權(quán)體制對地方政府的約束力較差，但聯(lián)邦政府會提供一些項目供地方政府選擇，并提供聯(lián)邦資金對有意向的地方政府和機構(gòu)進(jìn)行補助。2010年美國農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生與人類服務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《美國居民膳食指南》(Dietary Guidelines for Americans)，對不同群體人群提出營養(yǎng)建議。疾病控制中心出臺的《學(xué)校衛(wèi)生計劃促進(jìn)終身的健康飲食指南》(Guidelines for School Health Programs to Promote Lifelong Healthy Eating)，非常關(guān)注政府與社會組織之間的合作關(guān)系。

美國青少年體育發(fā)展歷程顯示，美國基督教青年會(YMCA)和基督教女青年會(YWCA)，男孩女孩俱樂部(Boys and Girls Clubs)和男童子軍、女童子軍等組織扮演了青少年體育組織的角色，對早期青少年體育政策的制定發(fā)揮了參與作用[24]。2012年9月，美國青少年健身項目(PYFP)推動主體涉及總統(tǒng)健康、運動和營養(yǎng)委員會(PCFSN)、美國疾控中心(CDC)、美國健康、體育、休閑和舞蹈聯(lián)盟(AAHPERD)、庫珀研究所(Cooper Institute)、業(yè)余體育聯(lián)盟(AAU)、健康與體育教育協(xié)會(AHPE)、美國健身、體育和營養(yǎng)基金會(NFFSN)等部門與組織。衛(wèi)生與公共福利部負(fù)責(zé)美國身體活動計劃(National Physical Activity Plan)，旨在通過全面計劃、方案和倡議構(gòu)成一系列政策體系，創(chuàng)建一種支持各階層人口參加身體活動、形成積極生活方式的民族文化[25]。

2.2 社會組織的政策參與

由于美國分散化決策的特征，很多社會組織的政策建議功能都很強大，如國家運動和體育教育協(xié)會(NASPE)提出了《走向未來：國家體育標(biāo)準(zhǔn)》(Moving into future-National Standards for Physical Education)、《身體活動的國家指南》(Physical Activity Guidelines for Americans)；國家殘疾人體育和娛樂協(xié)會(NADSE)發(fā)布了《適應(yīng)體育教育國家標(biāo)準(zhǔn)(1992—1997)》(Standards for Adapted Physical Education(1992-1997))、《適應(yīng)體育服務(wù)資格標(biāo)準(zhǔn)》(Eligibility Criteria for Adapted Physical Education Services)等，均很好地發(fā)揮了政策精英的建言作用。而具有衛(wèi)生政策建議職能的獨立性社會組織——醫(yī)學(xué)研究所(Medical Research Institute)，對美國學(xué)校膳食計劃提出了改善建議。醫(yī)學(xué)研究所和美國農(nóng)業(yè)部合作，積極倡導(dǎo)通過體育運動促進(jìn)青少年體質(zhì)健康[26]，以客觀詳實的研究成果推進(jìn)美國學(xué)校營養(yǎng)餐政策的改善。

合作治理成為美國青少年體育發(fā)展的重要選擇。疾控中心(CDC)出臺的《促進(jìn)終身健康飲食的學(xué)校衛(wèi)生計劃指南》(Guidelines for School Health Programs to Promote Lifelong Healthy Eating)，非常關(guān)注政府部門與社會組織之間的合作關(guān)系[27]。疾控中心的營養(yǎng)、身體活動和肥胖部(DNPAO)提出合作治理計劃，資助50個州加強學(xué)校體育教育，提出增加體育活動和信息傳播場所、實施“步行去學(xué)校”(Step to School)計劃、利用社區(qū)進(jìn)行社會支持干預(yù)；并借助交通和旅游部門的政策和做法等。

2.3 社會精英人物的政策參與

美國社會精英群體對青少年體質(zhì)健康發(fā)展發(fā)揮著了重要影響，多任總統(tǒng)和第一夫人都積極投身政策建設(shè)。艾森豪威爾總統(tǒng)成立了美國青年體質(zhì)總統(tǒng)委員會管理青少年體質(zhì)工作。布什總統(tǒng)曾倡導(dǎo)影視明星等參與宣傳青少年體育。里根總統(tǒng)將每年5月設(shè)為全民體質(zhì)和健身活動月。喬治·布什總統(tǒng)開設(shè)了體能挑戰(zhàn)項目。2012年實施的美國總統(tǒng)青少年健身項目，包含F(xiàn)ITNESSGRAM、最佳體適能和總統(tǒng)積極生活方式獎勵[28]。針對美國青少年日益嚴(yán)重的肥胖問題，美國第一夫人米歇爾·奧巴馬主導(dǎo)成立了“Let’s move!”項目，號召大家科學(xué)健身、提供營養(yǎng)午餐、建設(shè)校園環(huán)境，來推動美國青少年更健康的成長。

3 美國青少年體質(zhì)健康政策協(xié)同的啟示

與美國相比，我國青少年體質(zhì)健康狀況也很嚴(yán)峻。中國疾病預(yù)防控制中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，我國18歲以下的肥胖人群已達(dá)1.2億。中國有12%的兒童超重，中國青少年患糖尿病的比例相當(dāng)于美國同齡人的四倍[29]。與美國上世紀(jì)30年代兵員選拔不足情況類似，2013年江蘇省征兵工作中，全省近7萬名男性青年參加體檢，合格率為47.5%[30]。同年，北京市高校應(yīng)征入伍大學(xué)生體檢中，60%的應(yīng)征者不符合要求，其中視力和體重不合格較為典型[31]。針對青少年體質(zhì)下降的狀況，國防部征兵辦公室已于2008年和2011年相繼放寬了征兵的體檢要求，但當(dāng)前征兵體檢淘汰率依舊高達(dá)70%以上。因此，借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，對于提升我國青少年體質(zhì)健康水平具有重要意義。

3.1 側(cè)重體育與營養(yǎng)等政策的協(xié)同作用

因青少年體質(zhì)健康致因的復(fù)雜性和社會性，需要綜合性政策予以關(guān)注。從美國青少年體質(zhì)健康政策演化過程來看，其明確了青少年體質(zhì)健康致因與社會決定因素，形成了綜合性的政策體系，重視運動和合理飲食共同作用[24]。面對青少年群體的特殊性和生活環(huán)境的不斷變化，青少年體質(zhì)健康治理需要提出針對性應(yīng)對策略，除運動和飲食外，輔以健康教育、衛(wèi)生和休息等政策工具，發(fā)揮不同領(lǐng)域政策的針對性作用。

與其他國家相比，我國校園營養(yǎng)政策不僅起步較晚，且在投入主體、職責(zé)監(jiān)管和實施推進(jìn)方面存在較大問題：青少年體質(zhì)健康治理呈現(xiàn)部門專業(yè)治理導(dǎo)向，學(xué)校教育、體育介入較多，衛(wèi)生與營養(yǎng)政策明顯不足。有鑒于此，需要樹立整體性政策導(dǎo)向，積極發(fā)揮教育(健康教育、生活方式教育、營養(yǎng)教育)、體育、衛(wèi)生(校園公共衛(wèi)生、慢性病預(yù)防)和營養(yǎng)政策的綜合作用，采取有效措施降低青少年學(xué)習(xí)和生活壓力，為青少年健康成長塑造良好環(huán)境。

3.2 注重跨界政策制訂主體的協(xié)同參與

由于青少年體質(zhì)健康問題具有明顯的跨界性，需要摒棄既往部門專業(yè)治理的思想，積極踐行“健康寓于萬策(Healthy in All Policies，HiAP)”的政策理念，倡導(dǎo)多部門合作、共同參與青少年體質(zhì)健康政策的制訂，并協(xié)同推進(jìn)政策執(zhí)行。

我國在青少年體質(zhì)健康政策促進(jìn)方面存在健康促進(jìn)戰(zhàn)略單一、對其他部門的有效整合不足的問題，體育、教育的責(zé)任主體表現(xiàn)比較突出，但是營養(yǎng)、衛(wèi)生、休息等方面與青少年體質(zhì)健康維護(hù)要求相差較遠(yuǎn)。在“健康中國”建設(shè)和“大健康”理念深入推進(jìn)的過程中，不僅要強化政府部門積極聯(lián)動的職責(zé)和行為，還應(yīng)該鼓勵專業(yè)性的社會組織、智庫和專家團隊參與政策制訂，不斷增強青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的政策合力，提高政策的可行性。

3.3 強化學(xué)校和社區(qū)等場域的協(xié)同連接

美國青少年體質(zhì)健康非常重視學(xué)校和社區(qū)之間的聯(lián)系[32]，將社區(qū)納入教育的范疇，有效地搭建了學(xué)校和社區(qū)聯(lián)系的渠道。社區(qū)作為承載青少年課外活動的場所，在青少年體質(zhì)健康維護(hù)中發(fā)揮了較好的作用。

當(dāng)前，我國學(xué)校與社區(qū)的割裂非常明顯，青少年在社區(qū)內(nèi)很難獲得參與體育活動的支持。受制于不同業(yè)務(wù)主管部門條塊分割的治理模式，社區(qū)教育功能沒有得到有效發(fā)揮[33]。應(yīng)意識到并充分發(fā)揮社區(qū)作為未來青少年健康文化關(guān)鍵載體的作用，加強在社區(qū)普及科學(xué)健身、宣傳健康生活方式，組織體育活動等工作。

3.4 凸顯學(xué)生校園營養(yǎng)行為的國家責(zé)任

校園營養(yǎng)餐不僅是為了緩解低收入家庭學(xué)生的營養(yǎng)飲食問題，也應(yīng)普惠到家庭條件較好的學(xué)生。通過橫向比較發(fā)現(xiàn)，很多中低發(fā)展水平國家對推行校園營養(yǎng)餐較主動。上世紀(jì)60年代，印度開始實施免費午餐，2005年實現(xiàn)了全國普及，到2012年超過1.2億的學(xué)生吃上了營養(yǎng)午餐。隨著營養(yǎng)餐計劃的實施，1992年至2006年期間，體重不足的兒童比例從52%下降到46%[34]。根據(jù)聯(lián)合國糧食署的統(tǒng)計，中國位列20個全球最需要學(xué)校營養(yǎng)餐國家的第2位，值得關(guān)注的是這20個國家全部分布于亞非拉地區(qū)，大多數(shù)為飽受戰(zhàn)爭折磨的國家。

鑒于我國學(xué)生營養(yǎng)政策建設(shè)的落后狀況，應(yīng)大力凸顯校園營養(yǎng)餐的國家責(zé)任，不斷擴大營養(yǎng)餐的覆蓋人群，從針對農(nóng)村學(xué)生擴展到全體適齡在學(xué)青少年。還應(yīng)提高校園營養(yǎng)餐的資助額度與比例，開展更高層面的營養(yǎng)教育，增強學(xué)生的營養(yǎng)知識，扎實推進(jìn)營養(yǎng)教育，使其養(yǎng)成健康的營養(yǎng)習(xí)慣。

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Coordination Orientation: Evolution and Enlightenment of American Youth’s Physical Health Policy

HUAN Chang-dian1, 2

(1. School of Physical Education, Jiangsu Normal University, Xuzhou 221116, China；2.Youth Sports Research Center, Tianjin Sport University, Tianjin 300381, China)

Coordination orientation is a prominent feature of American youth’s physical health policy, mainly embodied in two aspects: policy text coordination and policy formulation coordination. In terms of policy text coordination, through combing the policy evolution process of physique measurement, physical education, education, campus health and nutrition over the years, it reflects obvious role of health promoting orientation. In terms of policy formulation coordination, in addition to the relevant government departments, social organizations and social elites have also taken an active part in policy formulation, and thus the organic integration of the state, government departments and people from all walks of life has been established. In China, the youth physical health is also facing similar problems. China can learn from the American experience, focus on the coordination effect of sports and nutrition policy and cross-circle coordination participation in the formulation of policy, strengthen the coordination links between school and community, and highlight the state responsibility for school nutrition behavior of students.

policy coordination; the United States; youth physical health; policy texts; policy formulation; nutrition; community

2017-03-20

郇昌店(1980-)，男，山東臨沭人，講師，博士，研究方向為體育管理。

G81

A

1008-3596(2017)04-0021-09