公路養(yǎng)護體制及運行機制改革的研究

張齡

摘 要：如今，社會的運轉(zhuǎn)、我們的生產(chǎn)生活離不開公路，公路的長期使用離不開公路養(yǎng)護。改革公路養(yǎng)護體制和運行機制對為我國社會經(jīng)濟服務和保障人民群眾方便出行具有重要的意義。筆者結(jié)合理論知識和多年的社會實踐經(jīng)驗談談如何進行公路養(yǎng)護體制及運行機制的改革。

關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護體制；運行機制；改革

自改革開放以來，我國的交通事業(yè)迅速發(fā)展，高速公路的通車里程越來越長，到2016年底，我國的高速公路通車里程達到460萬公里，隨著高速公路逐漸普及，國家對高速公路的養(yǎng)護提出了更高的要求，原有的公路養(yǎng)護體制已經(jīng)很難保障我國高速公路的長期穩(wěn)定的通行。

1 公路養(yǎng)護概述及體制介紹

1.1 公路養(yǎng)護概述

眾所周知，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的車輛越來越多，尤其是私家小轎車的數(shù)量年增長率不斷上升，這就使得公路上的車流量不端增加；而且隨著工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，汽車的荷載量也在持續(xù)上升，公路在汽車荷載的反復作用下就會受到磨損或毀壞，公路原有的使用功能就會受到影響；其次，公路還會受到雨、雪和風等自然天氣的破壞，使公路的使用壽命縮短。如果經(jīng)常對公路進行養(yǎng)護，有利于我國交通運輸業(yè)的發(fā)展，是保證我國各地區(qū)商品和國民流動的重要保證。所以，對公路定期進行養(yǎng)護是非常有必要的。在部分人的觀念中，公路只包括路基、路面、橋梁、隧道和涵洞。其實除了路基、路面等上述內(nèi)容還包括防護工程排水設施和附屬設施。

而我們經(jīng)常說的公路養(yǎng)護就是為了保持公路的正常運行運用先進的科學技術(shù)和手段對公路進行經(jīng)常性的科學保養(yǎng)和維修，或者是對已有的工路進行加固或增建來延長使用壽命。我國把公路養(yǎng)護的分類按養(yǎng)護作業(yè)范圍和工作量劃分，分為小修保養(yǎng)、中修、大修和改善四類，而國際道路會議常設協(xié)會于1983年建議，公路養(yǎng)護統(tǒng)一劃分為日常養(yǎng)護、定期養(yǎng)護、特別養(yǎng)護和改善工程四類。

1.2 昆明市公路養(yǎng)護體制介紹

1987年10月，國務院發(fā)布《中華人民共和國公路管理條例》。《條例》中明確規(guī)定：”公路管理工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理原則；國道、省道由省、自治區(qū)、直轄市公路主管部門修建、養(yǎng)護和管理，縣鄉(xiāng)道分別由縣鄉(xiāng)人民政府負責修建、養(yǎng)護和管理”。全國各省、市、區(qū)都在根據(jù)自身的實際情況調(diào)整公路養(yǎng)護管理體制，逐漸形成了”統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、管養(yǎng)一體”的公路養(yǎng)護體制。在這種體制下，國省道干線公路實行垂直管理，公路養(yǎng)護及管理工作直接在省交通廳和省公路局的領(lǐng)導下進行，縣鄉(xiāng)公路由各地方縣政府自行管理。

21世紀初期，交通部提出公路養(yǎng)護改革的基本原則是“事企分開、管養(yǎng)分離”，總體方向是“市場化、社會化、專業(yè)化”。1995年，交通部在合肥市召開了全國公路養(yǎng)護工作會議，在會議中，公路養(yǎng)護改革方向要向市場化發(fā)展，達成了初步共識，公路養(yǎng)護運行機制市場化改革邁出了第一步。1998年，在福州會議上，黃鎮(zhèn)東部長進一步明確要深化公路管理體制改革，提出了“改革養(yǎng)護體制，提高公路養(yǎng)護質(zhì)量和效率”的改革任務。

隨著改革的不斷深入，公路建設的施工、設計、監(jiān)理先后實行市場化，但是公路養(yǎng)護改革受多種因素的影響，沒有突破原有體制機制的束縛，公路系統(tǒng)仍然是帶有部分計劃經(jīng)濟模式的管理體制。2005年，根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案》，市場化養(yǎng)護逐步被引入各省農(nóng)村公路養(yǎng)護改革的實踐中。

昆明作為云南省的省會城市，是云南省的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心，市內(nèi)道路總長達到15000多千米，京昆高速、滬昆高速、廣昆高速和昆曼高速等紛紛開通。國省干線公路是公路網(wǎng)的主骨架，承擔著全市70%的交通量，對全省乃至周邊省市的經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義，應該首先保暢通的公路；縣級及縣級以下的公路作為干線公路網(wǎng)的補充和延伸，對溝通城鄉(xiāng)物資交流，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和脫貧致富，具有重要意義。公路規(guī)模的逐漸擴大使我們昆明公路養(yǎng)護中心感覺到很大的成就感，但也讓我們?yōu)樵鯓痈母锕佛B(yǎng)護體制和運行機制來適應公路規(guī)模不斷擴大的局勢深思。

2 當前公路養(yǎng)護體制和運行機制存在的問題

2.1 政企不分

現(xiàn)如今，我國實行的公路養(yǎng)護制度是政企合一的體制，按照計劃經(jīng)濟的要求和“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則建立起來的。這種體制主要有兩種模式：一是“條管”（即“條條管理”）模式，二是“塊管”（即“塊塊管理”）模式。

“條管”模式，即絕大多數(shù)是由省級公路管理機構(gòu)直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養(yǎng)護和其他管理。由省公路管理機構(gòu)對地市公路管理機構(gòu)、縣公路管理機構(gòu)的人、財、物實行垂直管理?？h鄉(xiāng)道路則以地（市）交通部門為主實施規(guī)劃、設計、建設和養(yǎng)護管理，省公路管理機構(gòu)給予其技術(shù)指導和一定的資金補助。

“塊管”模式，即省公路管理局只是在業(yè)務上對各地市公路管理機構(gòu)實施歸口管理和指導。地市公路管理機構(gòu)的人、財、物均在地方政府，受各地市交通局管理。養(yǎng)路費由省交通廳根據(jù)收入情況，在各地市間切塊包干，建養(yǎng)計劃按區(qū)域制定并落實。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結(jié)合管理。

公路管理機構(gòu)不僅代表政府實行公路管理的行政職能，而且負責公路設計、施工和養(yǎng)護等生產(chǎn)任務，這就使得生產(chǎn)按計劃安排，工作人員形成大鍋飯、鐵飯碗的思想，公路養(yǎng)護的工作呈好投入、低產(chǎn)出的狀況。公路管理機構(gòu)和設計、施工和養(yǎng)護等生產(chǎn)性單位都長期依靠收取的養(yǎng)路費來開展工作，公路養(yǎng)護的生產(chǎn)性單位長期依附于管理機構(gòu)，生產(chǎn)積極性不高，沒有競爭機制，欠缺活力和生機活力。整體上來說，公路的管理只能和養(yǎng)護職能都沒有得到最好的發(fā)揮，公路養(yǎng)護的效益得不到顯著提高。

2.2 公路養(yǎng)護的機械化水平不高

早期的公路多是土路或低級路面，橋涵以木制和石砌為主，交通量也很小，故養(yǎng)護技術(shù)比較簡單，要求也不高。隨著交通量的增長，高級路面以及高速公路的出現(xiàn)，養(yǎng)護技術(shù)要求也不斷提高。為此，各國都制定了養(yǎng)路條例，如蘇聯(lián)制定有公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范，日本制定有道路養(yǎng)護維修綱要，美國有公路養(yǎng)護手冊。

美國的公路養(yǎng)護重在科技高速公路多使用多功能養(yǎng)護車、通用底盤配置多尾機等高效專用設備進行養(yǎng)護。這些設備由于造假高昂，還需要專業(yè)的技術(shù)人員操作，還沒有大量的引進這些先進的設備。近幾年，我國的公路養(yǎng)護大部分還是靠人力來完成的，使用的機械化工具較少，養(yǎng)護公路的理念相比較國外的養(yǎng)護理念來說略顯陳舊。對于我們單位，作為機械化養(yǎng)護應急中心，雖然近幾年，在政府的支持下引進了很多先進的機械設備用于養(yǎng)護公路，但是當公路發(fā)生突發(fā)事件時，我們的機械設備仍然滿足不了公路養(yǎng)護急需的要求，工程時間較長，耗費的人力、資金較大。如果能夠提高機械化水平，更能提高我們公路養(yǎng)護應急中心的辦事效率，減少人力、財力的消耗，提高效益。

2.3 養(yǎng)護隊伍龐大且人員素質(zhì)有待提高

我國很多地方的高速公路仍然按照以前計劃經(jīng)濟體制下，以“統(tǒng)一管理，分級領(lǐng)導”原則設置養(yǎng)護處、養(yǎng)護科和養(yǎng)護工區(qū)等，養(yǎng)護體制的“政、事、企”還沒有徹底分開，使各地的養(yǎng)護機構(gòu)重疊，工作人員遠遠超出了實際養(yǎng)護工作所需的勞動力，養(yǎng)護的經(jīng)費多被運用于支付工作人員的工作和各項事宜的支出。而且，由于建國初期國家政策的影響，公路養(yǎng)護屬于行政單位，部分從事養(yǎng)護得工作人員都存在鐵飯碗、大鍋飯的思想，他們的工作積極性不是很高，即使出勤工作也做不到盡職盡責。養(yǎng)護隊伍的工作人員文化素質(zhì)還有待提高，缺乏擁有先進技術(shù)理念和手段的一線工作人員。原來的部分老員工沒有樹立終身學習的觀念，創(chuàng)新意識薄弱，無法滿足公路養(yǎng)護對工作人員的技術(shù)要求。這些現(xiàn)象使公路養(yǎng)護的工作達不到預期目標。

3 公路養(yǎng)護體制改革措施

3.1 實行事企分開，成立專業(yè)的公路養(yǎng)護工程公司

將公路的管理和養(yǎng)護分開、事業(yè)與企業(yè)分開，各省、市和縣公路管理機構(gòu)按照一定的條件和程序，對公路工作人員重新進行分配，對于沒有合適的管理崗位的工作人員安排進入養(yǎng)護公司，擴大養(yǎng)護公司的規(guī)模。公路養(yǎng)護公司要獨立于公路管理機構(gòu)，按市場化的運作方式運轉(zhuǎn)，自主經(jīng)營、自負盈虧，并且要通過公平公正的招投標爭取養(yǎng)護工程。

首先，要建立一個完全公司法意義上的法人主體。成立有限責任公司或股份有限責任公司。

其次，養(yǎng)護公司的所有制形式要合理：公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、股權(quán)設立要符合我國的實際情況。一定要根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況來制定。處理好國有資產(chǎn)和民營資產(chǎn)的關(guān)系最大限度的提高資金使用效率。所以不要以公司的所有制形式來判定公司的先進性。國有的資產(chǎn)所占的比例可以大于50%，民營資產(chǎn)也可以控股，職工也可以是股東。不能保守封閉也不能盲目的追求民營、實事求是因地制宜。目前我國公路養(yǎng)護公司的三種形式無論哪種形式都要以最好的完成公路養(yǎng)護工作為基礎。

最后，合作伙伴的選擇：一定要選擇有遠見顧大局的戰(zhàn)略合作伙伴。合作伙伴既要看到公路養(yǎng)護工程公司的潛在市場也不能只重眼前利益。因為公路是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎設施，公路具有公益性、整體性，世界各國也都把公路列入社會公益事業(yè)。公路具有商品的基本屬性：價值和使用價值。公路不具有商品的另一特性——可交換性。而且，公路也不具備競爭性。因此公路本質(zhì)上不是商品，市場經(jīng)濟的一般規(guī)律也不適應公路事業(yè)的發(fā)展。公路事業(yè)屬于公益事業(yè)，公路事業(yè)的目的是服務整個社會，保證整個社會的正常運轉(zhuǎn)。

3.2 提高公路養(yǎng)護的機械化水平，引進新技術(shù)與新設備

公路養(yǎng)護相關(guān)的政府部門和養(yǎng)護企業(yè)應該切實貫徹“科技興交，科學養(yǎng)路”的方針。在政府的協(xié)助下，引進并采用先進的新技術(shù)、新材料、新工藝和新設備，積極推廣和發(fā)展公路養(yǎng)護機械化，對大、中、小三種類型的機械配套使用，最好以小型機械為主，一機多掛，盡量將人力從養(yǎng)護的人力勞動中解放出來，合理使用養(yǎng)護費用，提高公路養(yǎng)護工程的質(zhì)量，保證公路的使用壽命甚至延長，以滿足公路交通事業(yè)的發(fā)展。

先進適用的養(yǎng)護技術(shù)，保證了公路的正常使用，規(guī)范、科學、高效的管理使公路的服務水平不斷提高。面向二十一世紀的公路養(yǎng)護管理，必須具備強大的技術(shù)支撐。

目前，我國高等級公路建設中普遍采用的改性瀝青技術(shù)、SMA路面技術(shù)、土工合成材料、乳化瀝青、稀漿封層等都是發(fā)達國家在公路養(yǎng)護過程中發(fā)展起來的，它們的推廣與使用，改善了公路橋梁等建筑的穩(wěn)定性和耐久性，達到了節(jié)約能源、降低成本，實現(xiàn)公路交通可持續(xù)發(fā)展的目標。

公路養(yǎng)護的主要特點是追求高效率、高質(zhì)量、高效益，這要求養(yǎng)護機械應具有操作性好、自動化程度高、作業(yè)能力大、速度快、污染小的特點。實現(xiàn)養(yǎng)護機械化，除了部分引進國外先進的大型綜合養(yǎng)護機械外，必須不失時機的搶抓目前我國高等級公路大發(fā)展的機遇，立足養(yǎng)護機械的國產(chǎn)化，不斷提高公路養(yǎng)護機械的裝備率、配套率。

第一是學習、引進國外先進的機電液一體化技術(shù)、電子顯微技術(shù)。利用交通地理信息系統(tǒng)（GIS—T）促進公路養(yǎng)護管理現(xiàn)代化。由于交通地理信息系統(tǒng)可以將空間信息數(shù)字化，并使這些信息可視化，通過功能強大的軟件，可使公路沿線三維空間分析直觀簡明，數(shù)據(jù)管理便捷高效，為公路養(yǎng)護和運營提供大量、及時、準確的數(shù)據(jù)信息，為公路交通的發(fā)展、科學管理和決策提供依據(jù)。

第二是養(yǎng)護機械向大功率、多用途的方向發(fā)展，提高機械的使用效益，適應高等級公路安全、快捷的作業(yè)要求。引進國外先進的加工設備和工藝技術(shù)，提高養(yǎng)護機械的制造技術(shù)和工藝水平，提高產(chǎn)品質(zhì)量及機械性能的可靠性，延長使用壽命。

第三是利用高科技檢測技術(shù)促進工程質(zhì)量監(jiān)測和公路養(yǎng)護智能化，通過利用高精度傳感器、雷達技術(shù)等高科技手段，實現(xiàn)人工檢測向自動化檢測發(fā)展，由破損類檢測向無損檢測技術(shù)發(fā)展，使公路質(zhì)量的檢測、評估和病害分析更加快捷，使公路養(yǎng)護更加合理經(jīng)濟。第四是加強養(yǎng)護機械的組織管理，建立養(yǎng)護路段的養(yǎng)護檔案，使施工文字化、電子化，使病害路段擁有自己的電子病歷、科學的完善養(yǎng)護工程竣工資料的規(guī)范并實現(xiàn)軟件管理。從而減少養(yǎng)護成本。

3.3 精簡公路養(yǎng)護隊伍，提高員工素質(zhì)

從業(yè)人員的整體質(zhì)量是進行公路管理體制改革的重要。需要做到一下幾點：

一要建立新的用人制度，完全按企業(yè)的制度執(zhí)行，干部能上能下，擇優(yōu)聘用；工人公平競爭，擇優(yōu)上崗建立擇優(yōu)聘用的用人制度。傳統(tǒng)的養(yǎng)護用工制度改革需進一步深化，管養(yǎng)分離沒從根本上徹底打破吃“大鍋飯”現(xiàn)象，養(yǎng)路工人等、靠、要的思想還一定程度的存在。要想從源頭上解決這種現(xiàn)象，必須打破傳統(tǒng)的用工界限，對現(xiàn)有的老養(yǎng)護工人采取工齡贖買、內(nèi)退、轉(zhuǎn)崗分流等辦法逐步過渡到全員聘任制。吸引一批文化水平高，有一定專業(yè)或管理知識的新型養(yǎng)路工人，直接引入聘任制，同時要根據(jù)不同的季節(jié)雇傭一些臨時工人。最終形成員工兩種結(jié)構(gòu)：一是有文化、有專長的聘任制工人；二是雇傭的臨時工人，從而徹底打破傳統(tǒng)的用工界限，實行市場化管理。使企業(yè)甩開養(yǎng)路還要養(yǎng)閑人的不利處境。

二要建立完善的職工培訓制度。養(yǎng)路職工的素質(zhì)有待于提高，知識的更新與積累沒有引起重視，變成了巧活干不來，專業(yè)活干不懂的局面，這已成為今后一個時期制約公路養(yǎng)護發(fā)展的關(guān)鍵因素。改革能否成功關(guān)鍵在人，所以必須在提高人的素質(zhì)上下功夫，要加強養(yǎng)護職工的培訓和學習，要對他們進行新形勢、新任務、新知識、新技能的教育，更新知識，提高技能。有一部分高速公路養(yǎng)護人員原來都是事業(yè)或管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)崗人員養(yǎng)護公司一定要加強對他們的專業(yè)技術(shù)培訓。

三要施行績效制分配制度。將工資與養(yǎng)護工程的數(shù)量、質(zhì)量掛鉤，按勞計酬；獎勤罰懶的分配機制。在養(yǎng)護作業(yè)時，養(yǎng)護人員要發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，這就需要相應的分配制度相支持。干多干少都一樣，干好干壞都一樣，就會影響?zhàn)B護人員的工作積極性，直接影響高速公路的通行質(zhì)量。因小問題造成大問題，甚至讓小修變中修，中修變大修，工作積極性低下，員工精神面貌渙散。

通過深化改革人事用工制度，面向全社會，招收高素質(zhì)、專業(yè)能力強和擁有先進技術(shù)和工作經(jīng)驗豐富的有能力的養(yǎng)護工人；其次對現(xiàn)有的老資歷的、工作效率相對較低的養(yǎng)護工人采取轉(zhuǎn)崗分流、工齡贖買等方法做好對老舊員工的安置工作；最后，建立公路管理機構(gòu)、養(yǎng)護公司內(nèi)部競技獎勵的機制，養(yǎng)護公司的管理部門根據(jù)各個崗位的特征安排相應的任務，對于積極完成任務或超標完成任務，對養(yǎng)護公路的工作提出新的生產(chǎn)技術(shù)和有利于發(fā)展的創(chuàng)新想法的員工給予物質(zhì)獎勵。無論是公路管理機構(gòu)還是養(yǎng)護企業(yè)，都要定期對員工進行技術(shù)、文化培訓，激勵他們樹立終身學習的觀念，提高自身素質(zhì)和專業(yè)的知識能力。

4 結(jié)語

養(yǎng)護體制改革是一項全新的事業(yè)，全國各地的經(jīng)濟發(fā)和社會發(fā)展情況又不一樣。因此，養(yǎng)護機制改革不可能設立一種模式，改革公路養(yǎng)護體制必須要堅持以《公路法》為改革依據(jù)，貫徹“預防為主，防治結(jié)合”的方針，以“三個有利于”為標準，以建立社會主義市場經(jīng)濟體制為要求，加強管理，提高公路養(yǎng)護的效率，實行政企分開，提高公路養(yǎng)護的機械化水平和精簡機構(gòu)，提高公路養(yǎng)護人員的專業(yè)水平和工作積極性，構(gòu)建一個合理的公路養(yǎng)護體系，促進我國交通運輸業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻

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