基于地籍管理探討集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

龔鈺捷

摘要：在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍，不過至今為止，我國(guó)都沒有能夠建立起統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致管理工作變得異?；靵y，也影響了土地的合理使用。本文基于地籍管理，分析了地籍管理缺失對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的影響，并就地籍管理模式下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)進(jìn)行了討論和分析。

關(guān)鍵詞：地籍管理；集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)

相關(guān)調(diào)查研究表明，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，雖然程度不同，但是毫無疑問的處于持續(xù)推進(jìn)的狀態(tài)。不過，由于土地本身的重要性，政府部門在面對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題時(shí)，始終都保持著謹(jǐn)慎處理的態(tài)度。在我國(guó)現(xiàn)有的土地管理法律法規(guī)中也明確指出，應(yīng)該將國(guó)有土地作為建設(shè)用地的申請(qǐng)主體。該規(guī)定的存在將集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)定義為了違法行為，也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)，加上流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的問題，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直被局限在一個(gè)相對(duì)有限的范圍內(nèi)。

一、地籍管理缺失狀態(tài)下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題

地籍管理是政府有關(guān)部門為了取得相應(yīng)的地籍資料，對(duì)土地權(quán)屬、自然狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)狀況等進(jìn)行研究而采取的相關(guān)管理措施，包括地基測(cè)量、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)以及土地等級(jí)劃分等，地籍管理的對(duì)象是土地，核心是土地權(quán)屬問題。構(gòu)建起完善的地籍管理制度，能夠幫助政府部門更好的了解土地?cái)?shù)量與質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，做好土地權(quán)屬變更的監(jiān)測(cè)工作，從而為土地管理提供必要的信息支持。但是就目前來看，由于農(nóng)村地籍管理的缺失，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在著一些問題：

（一）權(quán)利主體界限模糊

在《土地管理法》中規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地歸屬于農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理；在民法通則、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法規(guī)中則規(guī)定，應(yīng)該將集體土地的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)利交給村民委員會(huì)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織；而在《村民委員會(huì)組織法》中，規(guī)定集體土地應(yīng)該交給村民委員會(huì)進(jìn)行管理?？梢钥闯觯谏显V法律法規(guī)中，對(duì)于集體土地權(quán)利主體的界定存在著一定的模糊性，也使得集體建設(shè)和用地流轉(zhuǎn)的收益分配變得非?；靵y，不僅在不同的地區(qū)存在很大的差異，甚至同一城市的不同區(qū)域也各不相同，在一些集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)中，收益全部由村委會(huì)獲得，村干部直接決定了收益分配的方式，隨意性打，也使得村民的合法權(quán)益得不到有力保障[1]。

（二）權(quán)利客體信息缺乏

一般情況下，主要是依靠地籍測(cè)量來對(duì)土地的權(quán)利客體進(jìn)行記錄，我國(guó)于1996年進(jìn)行了第一次全國(guó)性的土地調(diào)查，從整體上對(duì)土地資源狀況進(jìn)行了解。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，現(xiàn)有的土地信息已經(jīng)無法支持新形勢(shì)下土地使用的需求，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也受到了越來越多的質(zhì)疑。2007年，第二次全國(guó)土地調(diào)查得以開展，對(duì)土地基礎(chǔ)信息進(jìn)行了更新，但是由于規(guī)模較大，參與人員眾多，加上技術(shù)條件的限制等，導(dǎo)致第二次土地調(diào)查的結(jié)果不明確，在開展土地確權(quán)的過程中，存在著許多的缺陷和問題，也在很大程度上制約了地籍測(cè)量工作的開展，導(dǎo)致土地權(quán)利客體信息缺乏完善性。

（三）土地分等定級(jí)不當(dāng)

現(xiàn)階段，對(duì)于建設(shè)用地的價(jià)格評(píng)估，通常都是采用土地分等定級(jí)的方式，不過分等定級(jí)的范圍有限，應(yīng)該包括但是沒有包括農(nóng)村集體用地的價(jià)格評(píng)估，也因此導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏相對(duì)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)，加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的開放性和自由性，使得集體建設(shè)用地的流隨意性強(qiáng)，沒有統(tǒng)一的價(jià)格參考標(biāo)準(zhǔn)，很容易受到人因的影響，無法客觀真實(shí)的對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行反應(yīng)，很容易給集體經(jīng)濟(jì)組織帶來經(jīng)濟(jì)損失[2]。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，就目前而言，我國(guó)集體建設(shè)用地的分等定級(jí)工作尚未全面展開，僅僅在部分省市地區(qū)取得了一定的進(jìn)展，因此對(duì)于土地管理部門而言，應(yīng)該立足農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的背景，高度關(guān)注集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，建立起相配套的土地價(jià)格體系。

（四）登記證書頒發(fā)滯后

土地登記是地籍管理中一個(gè)非常重要的內(nèi)容，主要是由土地登記機(jī)關(guān)，針對(duì)土地權(quán)利人依法取得、變更土地權(quán)利，以及土地的面積、用途、等級(jí)、價(jià)格等進(jìn)行記錄，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)等的確認(rèn)，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。對(duì)于政府部門而言，通過土地登記，能夠了解土地信息的動(dòng)態(tài)變化，強(qiáng)化對(duì)于土地的宏觀管控。但是就目前而言，我國(guó)集體建設(shè)用地的登記存在很大的滯后性，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作無法滿足實(shí)際發(fā)展的需求，滯后嚴(yán)重。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，就目前而言，我國(guó)國(guó)有土地的使用權(quán)登記率達(dá)到了86%，而集體土地所有權(quán)的登記率則僅有53%左右，而且各個(gè)地區(qū)土地登記發(fā)證率非常不平衡。由于沒有完成初始登記，無法對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)利人進(jìn)行確定，如果發(fā)生糾紛問題，調(diào)解工作會(huì)變得非常困難，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的變更登記也無法進(jìn)行，在削弱政府對(duì)于土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，也帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患[3]。

（五）違規(guī)違法用地嚴(yán)重

最近幾年，土地違規(guī)利用問題時(shí)有發(fā)生，許多農(nóng)用地被違法征用為建設(shè)用地，而且違法的主體通常是地方政府部門，在這種情況下，地方土地部門受自身權(quán)利的制約，很難對(duì)其進(jìn)行查處，更不要說對(duì)土地違法問題進(jìn)行徹底解決。在當(dāng)前土地管理檢查體系不夠完善，基層監(jiān)管嚴(yán)重不足的情況下，如果不考慮實(shí)際情況而盲目開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，可能會(huì)引發(fā)大量違法占用耕地的現(xiàn)象，影響我國(guó)耕地保護(hù)政策的有效落實(shí)，繼而威脅社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、基于地籍管理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)策略

針對(duì)上述問題，土地管理部門應(yīng)該做好引導(dǎo)和管理工作，采取切實(shí)有效的措施和方法，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的土地市場(chǎng)。

（一）做好土地確權(quán)登記

在我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》中，規(guī)定集體土地的所有權(quán)歸屬于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組和村民委員會(huì)，不過受歷史遺留問題的影響，集體土地的所有權(quán)歸屬并不十分清晰，土地權(quán)主體相對(duì)模糊，而且究竟應(yīng)該將所有權(quán)歸屬于村民委員會(huì)還是集體經(jīng)濟(jì)組織，在不同的地區(qū)存在著不同的認(rèn)知。依照我國(guó)農(nóng)業(yè)部的相關(guān)規(guī)定，超過60% 以上的農(nóng)村村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織是合并在一起的，兩者之間沒有明確的概念劃分，加上許多地方集體經(jīng)濟(jì)組織不完善，經(jīng)常將其與村民委員會(huì)混為一談。伴隨著土地使用權(quán)制度的改革，無論是耕地還是集體建設(shè)用地都實(shí)現(xiàn)了自由流轉(zhuǎn)，在這種情況下，土地的經(jīng)濟(jì)屬性越發(fā)凸顯，需要將集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。2011年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部以及財(cái)政部共同組成了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，提出以3年為限，將農(nóng)村集體土地使用權(quán)確認(rèn)到每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)[4]。

（二）編制土地基準(zhǔn)地價(jià)

想要實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的全面流轉(zhuǎn)，保證土地資源的合理利用，必須首先對(duì)集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行規(guī)范，為集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押等提供良好的依據(jù)，同時(shí)還需要做好土地交易管理工作，確保土地的交易價(jià)格能夠盡可能接近其真實(shí)價(jià)格?，F(xiàn)階段，部分地區(qū)已經(jīng)開始了針對(duì)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估工作，參考《城鎮(zhèn)土地定級(jí)估價(jià)規(guī)程》，依照不同區(qū)域的實(shí)際情況，采取相應(yīng)的措施和方法，強(qiáng)調(diào)與征地價(jià)格的相互銜接。不過由于在農(nóng)村地區(qū)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)尚未完全建立，活躍程度相對(duì)于城市地區(qū)更低，市場(chǎng)交易案例偏少，加上交易的局限性，想要對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確判斷比較困難?？紤]集體建設(shè)用地的分布狀況，在進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估和編制的過程中，應(yīng)該做到因地制宜，對(duì)于城市郊區(qū)以及城中村的集體建設(shè)用地，應(yīng)該納入到城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估范圍內(nèi)[5]；對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以分為集中使用區(qū)和零散使用區(qū)兩種類型，前者的測(cè)算范圍相對(duì)較小，可以直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地劃定土地均質(zhì)區(qū)域，然后針對(duì)不同的區(qū)域和級(jí)別，測(cè)算基準(zhǔn)地價(jià)；后者可以在參考區(qū)片征地價(jià)的基礎(chǔ)爽，依照成本附加收益的原則，對(duì)土地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行評(píng)估。

（三）做好土地利用規(guī)劃

1997年的第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制在地籍管理中發(fā)揮出了非常重要的作用，不過由于在規(guī)劃中沒有考慮人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地需求的變化，導(dǎo)致規(guī)范控制指標(biāo)過于死板，缺乏彈性，需要頻繁進(jìn)行修改，影響了其實(shí)用性和可操作性。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地的需求持續(xù)增長(zhǎng)，在新一輪的土地利用規(guī)劃中，不僅需要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)政策，做好土地用途的強(qiáng)化管理，還需要預(yù)留出足夠的建設(shè)用地，包括農(nóng)村公益用地、村莊發(fā)展用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等，對(duì)土地資源的用途進(jìn)行合理安排，避免隨意更改建設(shè)用地用途的情況，通過對(duì)土地資源的統(tǒng)籌安排，推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)[6]。

三、結(jié)語

總而言之，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展背景下，土地在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要性越發(fā)凸顯，對(duì)于相關(guān)部門而言，應(yīng)該立足地籍管理的角度，切實(shí)做好集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的分析和研究，從實(shí)際需求出發(fā)，堅(jiān)持以人為本和因地制宜的原則，建立完善統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和管理，減少和杜絕濫用土地或者非法占用土地的情況，在維護(hù)土地主體合法權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]任容，胡濤.地籍管理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分析[J].城市地理，2016（4）：229.

[2]宋健.地籍管理模式下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建[J].大科技，2015（20）：44-46.

[3]陸潤(rùn)豪，杜勇，劉寶磊.基于地籍管理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分析[J].湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（1）：60-64.

[4]陶镕.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制研究[D].南京師范大學(xué)，2014.