“大市政”協(xié)同治理機(jī)制與旅游公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)*
——以廈門市思明區(qū)為例

陳振明 蘭海軍

（廈門大學(xué)，廈門 361005）

“大市政”協(xié)同治理機(jī)制與旅游公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)*
——以廈門市思明區(qū)為例

陳振明 蘭海軍

（廈門大學(xué)，廈門 361005）

“大市政”協(xié)同治理機(jī)制是以某一區(qū)域行政體制為基礎(chǔ)，以特定公共需求為目標(biāo)，以市政園林、旅游等部門為核心，以規(guī)劃、交通等部門為支撐，協(xié)同供給公共設(shè)施、公共場(chǎng)所、公共服務(wù)等，合作治理城市環(huán)境、城市衛(wèi)生、城市亂象等，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧共享發(fā)展的政策工具。本文以廈門市思明區(qū)為例，分析如何通過“大市政”協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建，促進(jìn)旅游公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。作者認(rèn)為，在深化改革、新常態(tài)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化等情景下，現(xiàn)行市政管理體制亟需重構(gòu)。在既有條件約束下，可以構(gòu)建“大旅游協(xié)同發(fā)展、大數(shù)據(jù)協(xié)同共享、多部門協(xié)同服務(wù)、跨部門協(xié)同監(jiān)管”的“大市政”協(xié)同治理機(jī)制，協(xié)同促進(jìn)旅游公共服務(wù)質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展；在未來則應(yīng)優(yōu)化為城市協(xié)同治理機(jī)制，為城市的質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展服務(wù)。

大市政；協(xié)同治理；旅游公共服務(wù)；廈門市思明區(qū)

當(dāng)我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、改革步入深水區(qū)之后，深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾增多。在城市旅游領(lǐng)域，如何在既有約束條件下，按照國(guó)家全域旅游的戰(zhàn)略部署，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)旅游城市的協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展、綠色發(fā)展？如何通過體制重構(gòu)及機(jī)制優(yōu)化來促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，這是一個(gè)值得探討的重要的理論與實(shí)踐問題。本文以廈門市思明區(qū)為例進(jìn)行探討。

一、“大市政”協(xié)同治理機(jī)制的內(nèi)涵

所謂的“大市政”協(xié)同治理機(jī)制，是以某一區(qū)域行政體制為基礎(chǔ)，以特定公共需求為目標(biāo)，以市政園林、建設(shè)、城管、旅游、文體等部門為核心，以規(guī)劃、交通、水利、公安、質(zhì)監(jiān)、市監(jiān)、安監(jiān)、民宗、民政、財(cái)政、地震等部門為支撐，協(xié)同供給公共設(shè)施、公共場(chǎng)所、公共服務(wù)等，合作治理城市環(huán)境、城市衛(wèi)生、城市亂象等，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧共享發(fā)展。它既要滿足市民（含外來游客等）一定空間內(nèi)的生產(chǎn)生活、休閑休憩等基本需求，又要實(shí)現(xiàn)一定時(shí)間內(nèi)的客流疏導(dǎo)、均衡接待、質(zhì)量提升等發(fā)展目標(biāo)。可見，這種協(xié)同治理一般以當(dāng)?shù)卣屠嫦嚓P(guān)者、企業(yè)等為主體，以解決社會(huì)共同關(guān)注的某一問題為目標(biāo)，借助友好互動(dòng)、共同參與、科學(xué)決策等手段，通過共同分擔(dān)責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)資源共享、利益共贏、質(zhì)量改進(jìn)的行動(dòng)過程；具有主體多元、目標(biāo)統(tǒng)一、協(xié)作互動(dòng)等特征。

“大市政”協(xié)同治理機(jī)制源由協(xié)同學(xué)和治理理論的綜合運(yùn)用。協(xié)同學(xué)(Synergetics)強(qiáng)調(diào)通過自組織促使系統(tǒng)有序化，通過集成促使系統(tǒng)效應(yīng)大于各部分總和[1]。伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，從政府?dāng)U散到社會(huì)的公共性，使協(xié)同合作成為社會(huì)治理理論研究的必然趨勢(shì)[2]。協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式制度安排[3]。盡管西方各國(guó)政府改革的動(dòng)因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革范圍、規(guī)模、力度均有不同，但都具有一種相似的基本取向，那就是采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”綱領(lǐng)[4]。Judy Johnston等[5]以澳大利亞案例的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)探索公私合作關(guān)系治理。Tamara A.P.等[6]以美國(guó)Dairy Gateway可信的環(huán)境改善案例探討與政府協(xié)調(diào)的協(xié)同治理。John P Burns等[7]研究了香港治理體制變遷與公共服務(wù)協(xié)約演變。Tony Bovaird等[8]以英國(guó)影響公民參與的復(fù)雜治理機(jī)制研究如何激活公共服務(wù)的集體協(xié)同生產(chǎn)。Ricardo S.等[9]探討了協(xié)同治理實(shí)踐。Lisa Blomgren Amsler[10]從管理、政治與法律整合角度探討協(xié)同治理。Nicola Ulibarri等[11]研究了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與合作治理的關(guān)聯(lián)。顯然，協(xié)同治理作為政策工具是公共管理越來越重視的發(fā)展路徑之一。

當(dāng)前，在改革步入深水區(qū)、發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，更強(qiáng)調(diào)復(fù)雜環(huán)境下的協(xié)調(diào)發(fā)展，更注重互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的開放發(fā)展，更注重利益多元情境下的共享發(fā)展，更注重資源約束條件下的綠色發(fā)展。“大市政”協(xié)同治理機(jī)制，不以資源占有為目標(biāo)，而是專注流程優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新、質(zhì)量提升，重心在于協(xié)同和治理，而非占有和重構(gòu)，它強(qiáng)調(diào)服務(wù)過程中的公民導(dǎo)向、共同使命與協(xié)同配合，可以在較短時(shí)期取得立竿見影的效果。因此，它是未來城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

二、將旅游“大市政”協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建提上議事日程

思明區(qū)是廈門市旅游核心區(qū)，2016年共接待國(guó)內(nèi)外游客約4768萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入約698億元。過去10年其旅游接待量和收入均實(shí)現(xiàn)翻兩番；過去6年其游客人均消費(fèi)僅由1118.93元增至1464.62元，過夜游客占比則由52.13%下降至45.95%。主要問題是市政體制不協(xié)同，制約了旅游公共服務(wù)協(xié)同治理，影響了其內(nèi)生性增長(zhǎng)、內(nèi)涵式發(fā)展。在國(guó)家旅游局強(qiáng)力推行全域旅游背景下，思明區(qū)建構(gòu)旅游“大市政”協(xié)同治理機(jī)制是目前更有效、更便捷的政策工具選項(xiàng)，有助于思明區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下推動(dòng)質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.現(xiàn)行碎片化管理體制阻礙公共服務(wù)質(zhì)量提升

思明區(qū)涉及市政管理的職能部門主要有市政園林、城管執(zhí)法、建設(shè)、文體出版和旅游5個(gè)行政局。其中，職能最廣、權(quán)力最大的是區(qū)市政園林局。它“上管天下管地、中管道路綠化與保潔”，對(duì)應(yīng)市政園林（林業(yè)）、農(nóng)業(yè)、水利、海洋與漁業(yè)、氣象等5個(gè)市級(jí)職能部門。它負(fù)責(zé)管理金榜山等3座山地公園、中山等6座平地公園、150座公共廁所；同時(shí)負(fù)責(zé)管養(yǎng)轄區(qū)130多條、長(zhǎng)達(dá)80多公里的市政道路和維養(yǎng)轄區(qū)內(nèi)夜景設(shè)施等；更是以3000人之規(guī)模負(fù)責(zé)城區(qū)道路保潔、背街小巷等全域保潔，其工作重心是“惠民生”而非旅游服務(wù)。職能第二大的是區(qū)城管行政執(zhí)法局。它負(fù)責(zé)集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地、城市園林綠化、風(fēng)景名勝資源保護(hù)、市政公用、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督、公安交通、歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)等10項(xiàng)城市管理行政處罰權(quán)，其工作重心是“城市管理”而非旅游服務(wù)。職能第三大的是區(qū)建設(shè)局。對(duì)應(yīng)建設(shè)、規(guī)劃、人防、國(guó)土、地震等5個(gè)市級(jí)職能部門，負(fù)責(zé)人民防空設(shè)施監(jiān)管、土地房屋征收、老城區(qū)有機(jī)更新、地質(zhì)災(zāi)害防治等，其工作重心是“民生福祉”而非旅游服務(wù)。職能第四大的是區(qū)文化體育出版局。它擁有近5萬平方米公共場(chǎng)館，1座一級(jí)文化館、1座一級(jí)公共圖書館、40座24小時(shí)自助圖書館，指導(dǎo)260多支業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)。尤其以舉辦鄭成功文化節(jié)、“中華情·中國(guó)夢(mèng)”、海峽兩岸文博會(huì)、全國(guó)沙排錦標(biāo)賽等文體活動(dòng)吸引了大量國(guó)內(nèi)外游客，其工作重心是豐富文體活動(dòng)而非旅游服務(wù)。職能最小的是區(qū)旅游局。剔除協(xié)調(diào)、配合職能和常規(guī)工作外，它不控制任何旅游要素資源，其責(zé)任是“穩(wěn)增長(zhǎng)”，工作重心是推進(jìn)全域旅游服務(wù)。顯然，思明區(qū)市政管理體制分散性、“碎片化”問題嚴(yán)重，對(duì)優(yōu)化配置旅游資源，提升公共服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)全域旅游發(fā)展極其不利。

2.協(xié)同治理有助于創(chuàng)造公共價(jià)值

通過體制轉(zhuǎn)型整合資源推動(dòng)旅游公共服務(wù)，理論上最便捷、最有效、最節(jié)約成本，但受制于行政體制、部門利益等，實(shí)際未必最經(jīng)濟(jì)、最可行。對(duì)于這種資源整合的改革往往諱莫如深，能夠把資源整合進(jìn)來，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)成為“神人”；若把資源整合出去，領(lǐng)導(dǎo)將變成“罪人”。這里既有基本國(guó)情因素存在，也與長(zhǎng)期以來政府“碎片化”有關(guān)，它是困擾政府效能發(fā)揮、影響公共服務(wù)水平提升的一個(gè)重要體制性原因[12]。旅游活動(dòng)都是圍繞一定時(shí)空范圍內(nèi)的景觀、建筑、人文、風(fēng)物等展開，而這些物品或多或少都是由市政園林、旅游、建設(shè)、文體、城管等部門提供。以往旅游更多是在特定景區(qū)（點(diǎn)）內(nèi)游憩休閑，而在全域旅游視域下游客更注重一定地域范圍內(nèi)的體驗(yàn)性、感受性，對(duì)旅游公共服務(wù)提出了更高要求，既要求服務(wù)設(shè)施的完備性、覆蓋性，更要求服務(wù)供給的回應(yīng)性、精確性。因此，應(yīng)采取協(xié)同治理機(jī)制做好內(nèi)部潛力挖掘，主動(dòng)應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)，放棄“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”，努力做到“1+ 1＞2”。在服務(wù)型政府理念和經(jīng)濟(jì)增速下行等制約下，政府行政成本意識(shí)會(huì)更強(qiáng)烈，將努力尋找一條“少花錢多辦事、花小錢辦好事”的工作路徑。“大市政”協(xié)同治理機(jī)制具有促進(jìn)部門間協(xié)同、節(jié)約行政成本和治理資源、促進(jìn)開放式?jīng)Q策和實(shí)現(xiàn)部門信息共享等價(jià)值。因此既可驅(qū)動(dòng)旅游的質(zhì)量發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，又可促進(jìn)城區(qū)民生服務(wù)的和諧發(fā)展、共享發(fā)展。相比市政管理體制整合性轉(zhuǎn)型，當(dāng)前“大市政”協(xié)同治理機(jī)制更經(jīng)濟(jì)、更有效。

3.協(xié)同治理機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)可行性

市政園林、旅游會(huì)展、文化體育、城管執(zhí)法、城鄉(xiāng)建設(shè)等都是“大市政”協(xié)同治理機(jī)制的核心供給環(huán)。城市旅游公共服務(wù)發(fā)展必須以市政設(shè)施完善為前提，而市政事業(yè)也必須考慮旅游公共服務(wù)需要，甚至在旅游資源豐富的思明區(qū)，更應(yīng)優(yōu)先考慮旅游公共服務(wù)完善。若孤立發(fā)展市政事業(yè)，就算居民一時(shí)滿意，沒有產(chǎn)業(yè)支撐終究會(huì)淪為無源之水，終將走上涸澤而漁的絕路；若封閉發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，就算經(jīng)濟(jì)一時(shí)繁榮，但無法協(xié)同回應(yīng)游客需求，在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中胡亂出招，最終也會(huì)被游客“用腳投票”。目前，思明區(qū)政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置是最新一輪“大部制”改革成果，是依據(jù)2015年初全省政府工作部門機(jī)構(gòu)改革精神完成的。這次改革基本理順了市區(qū)兩級(jí)部門職能對(duì)應(yīng)關(guān)系，但未理順推動(dòng)全域旅游發(fā)展所需的旅游運(yùn)行體制。事實(shí)上，此前思明區(qū)實(shí)行旅游與園林組合的運(yùn)行體制，并在這種體制下作了一些旅游與園林協(xié)同發(fā)展的工作嘗試。按照全省機(jī)構(gòu)改革要求，思明區(qū)原旅游園林局被一分為二，保留原有旅游職能并增加會(huì)議展覽職能，對(duì)應(yīng)公務(wù)員減少2名（共6名），保留原有旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所。園林職能則與原區(qū)建設(shè)局剝離出來的市政職能合并組成前文所述的超級(jí)職能局。顯然，作為最新改革成果，思明區(qū)現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)還有一個(gè)持續(xù)的生命周期存在，短期內(nèi)不太可能再次調(diào)整變革機(jī)構(gòu)設(shè)置。因此，基于改革穩(wěn)定性考慮，在不改變權(quán)屬關(guān)系前提下，采取“大市政”協(xié)同治理機(jī)制，推動(dòng)思明區(qū)旅游公共服務(wù)的質(zhì)量改進(jìn)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，不失為一種好的政策謀略。

三、“大市政”協(xié)同治理機(jī)制的設(shè)計(jì)

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入全民旅游和個(gè)人游、自助游為主的全新階段，作為綜合性產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用和影響更加廣泛，時(shí)代賦予旅游業(yè)的責(zé)任也空前加大，傳統(tǒng)的以抓點(diǎn)方式為特征的景點(diǎn)旅游模式，已不能滿足現(xiàn)代大旅游發(fā)展的需要[13]。在既有條件約束下，可以設(shè)計(jì)一個(gè)“大旅游協(xié)同、大數(shù)據(jù)共享、多部門服務(wù)、跨部門監(jiān)管”的“大市政”協(xié)同治理機(jī)制（圖1），改進(jìn)旅游公共服務(wù)，推動(dòng)思明區(qū)質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展。在此機(jī)制中，以大旅游為核心，協(xié)同大數(shù)據(jù)共享、多部門服務(wù)、跨部門監(jiān)管，促進(jìn)旅游公共服務(wù)改進(jìn)；以大數(shù)據(jù)為平臺(tái)，支持多部門協(xié)同供給、跨部門治理監(jiān)管、大旅游協(xié)同發(fā)展；以多部門服務(wù)為抓手，優(yōu)化服務(wù)、促進(jìn)服務(wù)，借助大數(shù)據(jù)共享即時(shí)回應(yīng)游客需求；以跨部門監(jiān)管為依托，促進(jìn)大旅游協(xié)同、大市場(chǎng)穩(wěn)定、公共服務(wù)提升，借助大數(shù)據(jù)共享持續(xù)改進(jìn)旅游公共服務(wù)質(zhì)量。

圖1 ：“大市政”協(xié)同治理機(jī)制運(yùn)行圖

1.“大旅游”協(xié)同發(fā)展

——樹立大旅游發(fā)展理念。旅游服務(wù)業(yè)綜合性強(qiáng)、覆蓋面廣，需要與商業(yè)、交通、文化、城建等各個(gè)部門加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。因此，必須樹立“大旅游”觀念[14]，上上下下都形成旅游優(yōu)先的戰(zhàn)略理念，同時(shí)把部門間協(xié)同發(fā)展上升到行政區(qū)協(xié)同發(fā)展的高度。建議思明區(qū)從戰(zhàn)略層面確立大旅游協(xié)同發(fā)展理念，并在體制機(jī)制、資源整合、項(xiàng)目資金、質(zhì)量提升、人才引進(jìn)等諸方面給予政策傾斜。

——選擇全域大景區(qū)型發(fā)展模式。全域旅游開發(fā)模式大致有全域大景區(qū)型、全域旅游服務(wù)聚集型和全域“+旅游”型三種[15]。思明區(qū)既有核心旅游吸引物，客源市場(chǎng)龐大且穩(wěn)定、旅游在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，又有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和資源。目前，廈門市4級(jí)以上（即優(yōu)秀級(jí)）旅游資源單體共67個(gè)，思明區(qū)占了33個(gè)，其中5級(jí)資源更是占了全市71.43%。思明區(qū)吃住行游娛購(gòu)等要素資源齊備，游客接待量、旅游收入10來年均保持高速增長(zhǎng)，長(zhǎng)期占全市70%以上，符合發(fā)展全域大景區(qū)要件。建議思明區(qū)選擇全域大景區(qū)型開發(fā)模式推進(jìn)旅游公共服務(wù)，著力打造全國(guó)全域旅游先行示范區(qū)。

——把握大旅游發(fā)展難點(diǎn)特點(diǎn)。旅游公共服務(wù)意味著全體居民都有可能成為旅游接待服務(wù)者，真正實(shí)現(xiàn)“人人都是旅游形象、個(gè)個(gè)都是旅游風(fēng)景”的全員旅游服務(wù)體系[16]。不管是有償服務(wù)還是無償服務(wù)，都必須借助服務(wù)體現(xiàn)者——人來實(shí)現(xiàn)。在旅游公共服務(wù)視域下，轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)人，甚至每一座設(shè)施、每一棟樓房、每一個(gè)角落、每一寸土地都應(yīng)該是旅游形象展示的載體。建議思明區(qū)持續(xù)運(yùn)用文明創(chuàng)建、社會(huì)綜合治理等有效機(jī)制，協(xié)力打造安全、文明的旅游休閑軟環(huán)境。思明區(qū)地處老城區(qū)，風(fēng)貌建筑、人文史績(jī)等較豐富，開發(fā)較充分。建議思明區(qū)把工作重點(diǎn)放在設(shè)施完善、功能優(yōu)化、資源整合等方面，通過補(bǔ)齊短板、分散客流、拓展價(jià)值鏈，全力推進(jìn)全域大景區(qū)建設(shè)。讓游客在感受時(shí)光倒流的同時(shí)，也感受品質(zhì)非凡的旅游公共服務(wù)。

2.“大數(shù)據(jù)”協(xié)同共享

——提供大數(shù)據(jù)服務(wù)。所謂大數(shù)據(jù)是指所涉及資料量規(guī)模巨大到無法通過目前主流軟件工具，在合理時(shí)間內(nèi)達(dá)到獲取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策更積極目的的數(shù)據(jù)，即不能用隨機(jī)分析法（抽樣調(diào)查）這樣的捷徑，而采用所有數(shù)據(jù)的方法[17]。建議思明區(qū)依托該市初步搭建的旅游大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，為大旅游協(xié)同、多部門供給、跨部門監(jiān)管做好共享服務(wù)支持。將轄區(qū)內(nèi)涉及旅游投訴以及吃住行游購(gòu)?qiáng)蕩刃畔?，整合在一個(gè)平臺(tái)上，比如全部協(xié)同至12301或12315，做到統(tǒng)一接聽、協(xié)同處置、統(tǒng)一問責(zé)、統(tǒng)一反饋，以降低投訴率、提升旅游公共服務(wù)質(zhì)量。提供全區(qū)旅游大數(shù)據(jù)交換、存儲(chǔ)、計(jì)算、開發(fā)等服務(wù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)價(jià)值深度挖掘，開展旅游精準(zhǔn)營(yíng)銷，為來訪游客個(gè)性化旅游提供后臺(tái)服務(wù)支撐。

——提供一站式服務(wù)。思明區(qū)旅游門戶網(wǎng)站建成多年，雖有改版調(diào)整，先后開通微博帳號(hào)、微信公眾號(hào)，但仍存在游客需求主線不突出、實(shí)用性不強(qiáng)等弊端。建議思明區(qū)以游客需求為核心，按照“信息提供、信息交互、在線交易和關(guān)系管理”[18]原則，借鑒日本東京旅游官網(wǎng)成功做法，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為驅(qū)動(dòng)，重新改版設(shè)置功能，通過建立新呈現(xiàn)方式，設(shè)置新功能板塊，以實(shí)現(xiàn)傳遞信息、服務(wù)游客、凝聚游客等功能，“一網(wǎng)打盡”公共服務(wù)功能，主動(dòng)回應(yīng)游客需求。

——提供無線寬帶服務(wù)。思明區(qū)信息化基礎(chǔ)不錯(cuò)，但無線寬帶建設(shè)遠(yuǎn)未達(dá)到智慧旅游城區(qū)所需理想狀態(tài)。利用Wi-Fi無線信號(hào)直接上網(wǎng)，不僅可節(jié)省游客的流量費(fèi)，而且是以人為本、貼心服務(wù)的具體體現(xiàn)。建議思明區(qū)在中山路、鼓浪嶼等Wi-Fi試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快無線寬帶服務(wù)建設(shè)。盡快覆蓋轄區(qū)內(nèi)所有公園、碼頭、車站等公共場(chǎng)所，連接三星級(jí)及以上酒店大堂、旅游咨詢服務(wù)中心等旅游公共服務(wù)設(shè)施。加快景區(qū)、購(gòu)物、餐飲等熱點(diǎn)區(qū)域接待設(shè)施無線Wi-Fi及4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，全面提升旅游景區(qū)、飯店和旅行社的智能化水平，真正做到無線旅游城區(qū)。

3.“多部門”協(xié)同服務(wù)

——全面優(yōu)化空間布局。目前思明區(qū)空間布局不均衡，既加劇了轄區(qū)接待壓力，又降低了游客滿意度。建議思明區(qū)進(jìn)一步梳理、整合自然與人文資源，構(gòu)建全新的旅游空間布局。即以鼓浪嶼——萬石山為軸心，通過濱海景觀道、自然生態(tài)綠道、人文歷史線路串聯(lián)多個(gè)旅游區(qū)域，形成“全域旅游”開發(fā)新格局，把旅游服務(wù)業(yè)空間布局界定為“一軸三線五片”。即以“鼓浪嶼——萬石山風(fēng)景名勝區(qū)”為軸心；將轄區(qū)旅游景區(qū)/點(diǎn)串成線，連成濱海休閑“藍(lán)線”、自然生態(tài)“綠線”、歷史文化“紫線”；根據(jù)“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”等旅游新熱點(diǎn)，主動(dòng)適應(yīng)商業(yè)形態(tài)新變化，以國(guó)際會(huì)展中心為主體構(gòu)建旅游會(huì)展片區(qū),以中山路等商圈為主體創(chuàng)建本土特色購(gòu)物片區(qū),以南普陀和廈門大學(xué)等為主體打造研學(xué)旅行片區(qū),以環(huán)島路馬拉松賽道和騎行道為主體打造體育娛樂片區(qū)，以鷺江道筼筜湖為主體打造夜間旅游片區(qū)。

——持續(xù)補(bǔ)齊服務(wù)短板。思明區(qū)地處老城區(qū)，與本地居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)散落不同社區(qū)、背街小巷，這些區(qū)域普遍市容環(huán)境較差、市政設(shè)施破舊，且交通不太方便，甚至還有不少危房。建議思明區(qū)按照全域大景區(qū)發(fā)展模式，做好這些散落“珍珠”的保潔、保養(yǎng)、提升、串職等工作，最大限度凸顯這些旅游產(chǎn)品的個(gè)性,滿足游客差異化需求。以曾厝垵文創(chuàng)村、沙坡尾海洋文化創(chuàng)意港、營(yíng)平片區(qū)等為載體，著力補(bǔ)齊“大市政”設(shè)施短板，打造十余條“旅游+文化”特色街巷，使之成為分流游客高峰、增強(qiáng)體驗(yàn)性、延緩步伐的重要載體。

——協(xié)同服務(wù)天下游客。思明區(qū)管轄公園均免費(fèi)開放，其工作重心是設(shè)施維護(hù)、安全管理等，而非游客服務(wù)。建議思明區(qū)在公園內(nèi)設(shè)置旅游咨詢服務(wù)點(diǎn)，派駐講解員或招募志愿者，提供預(yù)約講解、旅游宣傳資料派發(fā)等服務(wù)；在公園設(shè)施更新完善、生態(tài)綠道建設(shè)、公廁選址改造等同時(shí)，嚴(yán)格按照景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)公園、大型公共場(chǎng)所、寺廟、車站碼頭、報(bào)刊亭、自行車站等資源，優(yōu)化旅游公共服務(wù)咨詢布點(diǎn)。協(xié)同提升3000名環(huán)衛(wèi)工人的咨詢服務(wù)能力，借用共享發(fā)展、共同締造理念，采取“增減互補(bǔ)”或“多勞多得”等方式，解決旅游公共服務(wù)咨詢?nèi)采w問題，并采用人工智能終端配置、游客手機(jī)掃描點(diǎn)贊等手段，做好一線環(huán)衛(wèi)工人額外工作量核定與服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)跟蹤等。

4.“跨部門”協(xié)同監(jiān)管

——協(xié)同監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量。鑒于地處旅游核心區(qū)、老城區(qū)游客集中、糾紛集中等實(shí)際，建議思明區(qū)發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管整合效應(yīng)，主動(dòng)推進(jìn)旅游協(xié)同監(jiān)管“四結(jié)合”，即與鼓浪嶼“申遺”、街巷文化、老城區(qū)有機(jī)更新、重點(diǎn)工程建設(shè)等相結(jié)合。協(xié)同整治違章占道等，以鼓浪嶼、廈大——南普陀、環(huán)島路、輪渡碼頭、東渡郵輪碼頭等為重點(diǎn)，集中整治機(jī)動(dòng)車、電瓶車、摩托車、自行車“四車”占道等問題。逐步整合城管、綜治、公安監(jiān)控資源，提升網(wǎng)格化旅游監(jiān)管共享水平。結(jié)合網(wǎng)格化管理，完善巡查機(jī)制，開展分路段、分季節(jié)延時(shí)錯(cuò)時(shí)執(zhí)法，延長(zhǎng)旅游監(jiān)管服務(wù)時(shí)間、拓展旅游監(jiān)管覆蓋面。

——協(xié)同監(jiān)管市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)亂象之所以持續(xù)規(guī)?；嬖冢P(guān)鍵是未形成旅游市場(chǎng)協(xié)同治理機(jī)制。建議思明區(qū)按照“屬地管理、部門聯(lián)動(dòng)、行業(yè)自律、各司其職、齊抓共管”原則[19]，加快建立權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制，協(xié)同旅游、公安、城管、價(jià)格、市監(jiān)、質(zhì)檢、安監(jiān)、稅務(wù)、商務(wù)、通信、網(wǎng)信等部門，進(jìn)一步解決擾亂旅游市場(chǎng)秩序、侵害游客權(quán)益等突出問題。促進(jìn)旅游消費(fèi)環(huán)境明顯改善、旅游市場(chǎng)秩序明顯扭轉(zhuǎn)、行業(yè)自律能力明顯提升、旅游監(jiān)管效能明顯提高。重點(diǎn)整治擾亂旅游市場(chǎng)秩序、侵害旅游合法權(quán)益、影響服務(wù)質(zhì)量提升等突出問題。

——協(xié)同旅游發(fā)展根基。要在打造國(guó)際旅游城區(qū)的目標(biāo)引領(lǐng)下，以游客滿意為立足點(diǎn)和最終歸宿，以旅游公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)為手段，建議從機(jī)制上強(qiáng)化思明區(qū)旅游部門的權(quán)威性，借助其引領(lǐng)性話語權(quán)，加快跨部門服務(wù)協(xié)同供給與質(zhì)量改進(jìn)。積極修訂基于大旅游發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核指標(biāo)體系，讓旅游部門在整體干部資源開發(fā)與利用中有“自己”的聲音。積極推動(dòng)旅游大數(shù)據(jù)共享，爭(zhēng)取作為協(xié)同職能部門業(yè)績(jī)考核、晉升考核的數(shù)據(jù)采集源，借此協(xié)同旅游公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)；并借助旅游公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)跟蹤游客滿意度，適時(shí)更新游客公共服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)；通過游客—政府—旅游企業(yè)協(xié)同互動(dòng)，促進(jìn)旅游公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)。

四、“大市政”協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)化

“大市政”協(xié)同治理機(jī)制在不改變資源配置格局的前提下，能夠創(chuàng)新機(jī)制、優(yōu)化流程，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展、協(xié)同服務(wù)、協(xié)同監(jiān)管，是復(fù)雜環(huán)境下協(xié)調(diào)發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代開放發(fā)展、利益多元情境下共享發(fā)展、資源約束條件下綠色發(fā)展的必然選擇，是目前促進(jìn)思明區(qū)旅游服務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新跨越的首選治理工具?；谏罨母铩?yōu)化發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化考慮，未來“大市政”協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)該優(yōu)化為城市協(xié)同治理機(jī)制，為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化服務(wù)。

從服務(wù)城市質(zhì)量發(fā)展來看，要樹立質(zhì)量發(fā)展理念，并制定質(zhì)量戰(zhàn)略、質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)、質(zhì)量準(zhǔn)入等一系列措施，保障城市質(zhì)量發(fā)展路徑得以順利實(shí)施；同時(shí)按照市、區(qū)、街分級(jí)對(duì)標(biāo)方式確立質(zhì)量目標(biāo)，考慮設(shè)置市、區(qū)、街三級(jí)質(zhì)量獎(jiǎng)框架，市級(jí)對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平、區(qū)級(jí)對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平、街道對(duì)標(biāo)省內(nèi)先進(jìn)水平，有條件的行政村或居委會(huì)設(shè)置特色質(zhì)量獎(jiǎng)，以形成全方位、全覆蓋的質(zhì)量驅(qū)動(dòng)發(fā)展環(huán)境。

從服務(wù)城市綠色發(fā)展來看，要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐，在發(fā)展過程中科學(xué)平衡眼前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。主動(dòng)控制城市開發(fā)強(qiáng)度、主動(dòng)以更高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)節(jié)能環(huán)保、主動(dòng)綜合居民與游客對(duì)旅游公共服務(wù)的要求、主動(dòng)控制熱門景區(qū)游客數(shù)量、主動(dòng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、主動(dòng)做好特色開發(fā)與地域保護(hù)，全面夯實(shí)綠色可持續(xù)發(fā)展道路。

從服務(wù)城市共享發(fā)展來看，要堅(jiān)持共享發(fā)展路徑，在發(fā)展過程中堅(jiān)持共享理念、踐行和諧路徑，推動(dòng)城市共享和諧發(fā)展?？山梃b臺(tái)灣“社區(qū)增權(quán)”方法，將本地居民和社區(qū)視為傳統(tǒng)文化開發(fā)的重要利益相關(guān)者，推動(dòng)本地居民和社區(qū)參與人文旅游資源開發(fā)，推動(dòng)歷史街區(qū)、社區(qū)參與旅游發(fā)展，讓更多傳統(tǒng)人文旅游資源頻現(xiàn)活力，促進(jìn)保護(hù)與開發(fā)雙贏，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。也可學(xué)習(xí)日本“觀光立國(guó)”戰(zhàn)略，形成自上而下、由官到民，共同打造吸引游客的社會(huì)環(huán)境，讓濃郁的城市特色成為吸引客流、推動(dòng)共享發(fā)展的重要載體。

總之，在近期資源約束條件下，“大市政”協(xié)同治理機(jī)制是提升思明區(qū)旅游公共服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展、綠色發(fā)展的最佳政策工具；在中長(zhǎng)期改革情景下，則應(yīng)該將其優(yōu)化為城市協(xié)同治理機(jī)制，主動(dòng)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

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Collaborative Governance Mechanism of"Big Municipal Administration"and Improvement of Tourism Public Service Quality——Taking Siming District of Xiamen City as an Example

Chen zhenming/Lan Haijun

Collaborative governance mechanism of"Big municipal administration"is a kind of policy tool,which is based on a regional administrative system,with specific public needs as a goal,to municipal,landscape,tourism and other departments as the core, supported by departments of planning,transportation,and so on,collaborating to supply public facilities,public places,public services, etc.,and cooperating in the management of urban environment,urban health,urban chaos,etc.,for promoting the harmonious development of regional economy and society.Taking Siming District of Xiamen City as an example,this article analyzes how to improve the quality of tourism public service through the collaborative governance mechanism of"big municipal administration".The author believes that under the circumstances of deepening reform,new normal development and new-type urbanization,the existing municipal administration system needs to be reconstructed urgently.Under the existing conditions,to promote the development of tourism public service quality and transformative type.We can construct collaborative governance mechanism of"big municipal administration",including"big tourism collaborative development,big data collaborative sharing,multi-sectoral collaborative services,cross-sectoral coordination of supervision".In the future,it should be optimized as urban collaborative governance mechanisms,serving for urban quality development,green development, shared development.

Big Municipal Administration;Collaborative Governance;Tourism Public Service;Siming District of Xiamen City

（責(zé)任編輯 周巍）

D632.9

A

1009-3176（2017）03-022-（8）

福建省2011協(xié)同創(chuàng)新中心“公共政策與地方治理協(xié)同創(chuàng)新中心”及“廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心”建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“作為一種國(guó)家治理新方式的合約制：機(jī)制設(shè)計(jì)與有效性檢驗(yàn)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71473210）

2017-2-15

陳振明 男（1959-）廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院與公共政策研究院教授

蘭海軍 男（1973-）廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生