“鄉(xiāng)村游”項目中土地利用供應方式的探索與實踐
——以松陽縣為例

□松陽縣國土資源局 林榮華 葉軍龍 項柳洲 金光銀

“鄉(xiāng)村游”項目中土地利用供應方式的探索與實踐
——以松陽縣為例

□松陽縣國土資源局 林榮華 葉軍龍 項柳洲 金光銀

近年來，松陽縣委、縣政府堅持“綠水青山就是金山銀山”戰(zhàn)略思想，加快推進“田園松陽”升級版建設，大力發(fā)展以傳統(tǒng)村落保護發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，推出了8條鄉(xiāng)村旅游精品路線，建成了“過云山居”“云上平田”“酉田花開”等一批業(yè)界“現(xiàn)象級”的民宿。全縣2016年接待游客超過300萬人次，旅游收入接近20億元，成為全國傳統(tǒng)村落保護發(fā)展示范縣、保護利用試驗區(qū)，“拯救老屋行動”整縣推進試點縣，全國最佳養(yǎng)生休閑旅游名縣、古村旅游目的地、省旅游發(fā)展十佳縣。松陽鄉(xiāng)村旅游從無到有，破冰起航，獲得了各界的認可。但在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，我們也深刻感受到除了市場因素外，能否有效流轉(zhuǎn)、合理利用鄉(xiāng)村旅游項目，土地才是助推鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最根本、最核心、最關鍵的要素。為此，松陽縣在法律法規(guī)政策框架下，結合縣里實際，對鄉(xiāng)村土地利用和供地方式作了大膽探索與嘗試，梳理出以下幾種模式。

一、榔樹模式

榔樹村位于松陽縣四都鄉(xiāng)，自然風光優(yōu)美，農(nóng)耕文化積淀深厚。前幾年該村積極響應政府下鄉(xiāng)脫貧號召，大部分農(nóng)戶已搬遷下山，不僅留下了大面積農(nóng)村集體建設存量用地，還保留了村落古樸滄桑之美，是當下都市人眼中“詩意的棲息地”，也是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的理想之所。為了有效轉(zhuǎn)化利用成片存量農(nóng)村集體建設用地，實現(xiàn)旅游開發(fā)的目的，松陽縣在土地供應上采取了“征用+掛牌”方式，即根據(jù)項目需要，把農(nóng)村集體存量建設用地征用為國有建設用地，再進行公開掛牌出讓。2017年3月，榔樹項目成功實現(xiàn)掛牌帶方案（項目涵蓋了主題名宿群落、文創(chuàng)小集、生態(tài)餐廳、停車場等內(nèi)容）出讓，核心區(qū)建設用地面積1.8萬平方米，項目的開發(fā)權最終由松陽縣鄉(xiāng)辦旅游發(fā)展有限公司取得。

▲松陽縣四都鄉(xiāng)平田村全貌

二、橫崗模式

橫崗村位于松陽縣竹源鄉(xiāng)，依山而建，錯落有致、交通方便、山清水秀，村莊至今還保留著泥墻青瓦、鄉(xiāng)土氣息濃厚的成片農(nóng)房。但隨著生活水平的提高，老百姓對改善住房條件需求迫切。結合舊村改造，政府重新規(guī)劃選址，將該村農(nóng)民搬遷到新的安置點進行異地安置。由于該村是中國傳統(tǒng)村落，異地搬遷后老村可予以保留。為了探索異地搬遷后利用原有老村進行旅游發(fā)展的途徑，實現(xiàn)原有房屋所有權以及集體建設用地的成功流轉(zhuǎn)，松陽縣在土地供應上采取了“征購+轉(zhuǎn)移”方式，其業(yè)務程序為：由縣旅發(fā)公司提出旅游項目用地申請——縣國土資源局將所需用地報省國土資源廳批準轉(zhuǎn)為國有——縣統(tǒng)征辦將房屋實行征購——縣不動產(chǎn)登記中心核發(fā)不動產(chǎn)權證——縣旅發(fā)公司視項目需要整片或單幢農(nóng)房出讓給項目投資商——項目投資商按項目規(guī)定方案開發(fā)完成后申請發(fā)放不動產(chǎn)權證。

▲松陽縣竹源鄉(xiāng)小竹溪村民宿—松泰大院一角

三、竹溪模式

小竹溪村位于松陽縣竹源鄉(xiāng)，原屬竹源鄉(xiāng)人民政府所在地，留下了大量如供銷社、郵電所等國有建設用地建筑。該村作為原有竹源鄉(xiāng)中心村區(qū)域優(yōu)勢明顯，其在經(jīng)濟、政治、文化的集聚效益至今仍在，且自然環(huán)境優(yōu)越，依山傍水、竹海云繞，吸引著社會工商資本參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。為了有效利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有閑置低效國有建設用地，松陽縣采取了“收儲+掛牌”的方式，即將農(nóng)村國有建設用地及地上建筑物由縣土地儲備中心根據(jù)政策規(guī)定進行收儲，然后帶方案（旅游項目設計條件等）出讓。目前，竹源鄉(xiāng)人民政府將原有供銷社用地加連片的農(nóng)村存量建設用地整合成一個旅游項目，并運用市場化辦法引入工商資本參與建設，將原有供銷社改建成為一座古色古香、典雅簡潔，具有徽派建筑特色的精品民宿——“松泰大院”。

四、吳弄模式

吳弄村位于松陽縣望松街道，是中國傳統(tǒng)村落。近年來，該村在實施舊村改造過程中，始終堅持“一戶一宅”的原則，在審批新宅基地的同時收回農(nóng)民原有的房屋土地使用權。據(jù)統(tǒng)計，全村共審批農(nóng)民建新房42戶，面積4035平方米，收回農(nóng)民原有的房屋土地使用權31宗，面積2233平方米。村委會將收回農(nóng)民的原有老房子進行修繕后，出租給原住民、工商資本或村委會，再以投資入股的方式進行旅游項目開發(fā)，實現(xiàn)存量建設用地再利用。該模式最大的特點是土地集體所有權性質(zhì)不變，土地使用權和房屋產(chǎn)權轉(zhuǎn)移為農(nóng)村集體所有。為了實現(xiàn)這一模式，松陽縣采取了“收回+租賃”方式，即由村民委員會收回農(nóng)民的原有房屋土地使用權，對地上建筑物實行補償，產(chǎn)權歸村民委員會所有，并通過房屋修繕后，出租給原住民或社會投資人創(chuàng)辦民宿（農(nóng)家樂）。雖然它不是常規(guī)意義上的土地供應方式，但也是實現(xiàn)農(nóng)村存量建設用地有效流轉(zhuǎn)的一種合理途徑。

五、平田模式

近年來，松陽縣利用農(nóng)民自有閑置房屋、祠堂、隊址等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，其中最具代表意義的是平田村。該村位于松陽縣四都鄉(xiāng)，村落格局完整，風貌和諧。2015年該村鄉(xiāng)賢從村民處租賃和收購28棟閑置房及危房，并出資成立云上平田農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)有限公司，對部分老屋進行改造，分別改造成了文化公共區(qū)域、農(nóng)耕館、展覽館、藝術家工作室、四合院餐廳、爺爺家青年旅社、精品民宿香草木堂、歸云居等11個休閑區(qū)和功能區(qū)。自2015年8月正式對外營業(yè)以來，已接待參觀考察游客超過20萬人次，房間平均入住率為60%-70%。這種農(nóng)村居民利用自有閑置農(nóng)房自主經(jīng)營或出租給本村村民、工商資本創(chuàng)辦民宿（農(nóng)家樂）的模式，最大特點在于房屋產(chǎn)權不變，項目較小，經(jīng)營方式靈活，可進行“分散點狀式”開發(fā)利用。為了實現(xiàn)這一模式，松陽縣采取了“審批+修改”方式，“修改”是指經(jīng)申請審批后，將農(nóng)村農(nóng)民自主產(chǎn)權的房屋進行修繕、改建再利用的一種行為。其程序是農(nóng)民提出申請——縣名城古村老屋辦組織專家會審（其標準是所在地是否屬于傳統(tǒng)村落或歷史文化村落；是否符合當?shù)氐慕ㄖL貌以及自然風貌等條件）——建設規(guī)劃部門進行規(guī)劃審定——符合房屋原高度、符合專家會審方案等其他條件可實施修改——所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合有關部門組織驗收。

鄉(xiāng)村是未來的奢侈品，鄉(xiāng)村土地是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎，而鄉(xiāng)村旅游則是依托于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展起來的一種經(jīng)濟業(yè)態(tài)，從某種意義上說鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村土地利用的升級再造，它既能有效促進鄉(xiāng)村土地利用結構調(diào)整，又能深入挖掘土地利用潛力，提高土地利用效率。松陽縣在鄉(xiāng)村旅游土地利用供應方式上的探索，不僅有效實現(xiàn)了農(nóng)村集體建設用地的合理流轉(zhuǎn)，達到產(chǎn)權明晰的目的，且提高了土地集約節(jié)約利用水平，激發(fā)了農(nóng)民、工商資本深度參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的積極性，使鄉(xiāng)村“資源變資本，資本變資產(chǎn)”成為了一種可能，也為打通“兩山”轉(zhuǎn)換通道提供了具體的松陽實踐、松陽元素、松陽印記。