特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的分析及對策建議

柴麒敏 傅 莎 徐華清 馬愛民

特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的分析及對策建議

柴麒敏 傅 莎 徐華清 馬愛民

華盛頓時間6月1日下午，美國總統(tǒng)特朗普在白宮玫瑰花園正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，自去年11月其當(dāng)選以來最大的懸念“塵埃落定”，國際社會可謂一片嘩然。特朗普在隨后的演講中抨擊了《巴黎協(xié)定》讓美國處于不利位置，點名指責(zé)中、印等發(fā)展中大國排放問題，表示即日起美國將停止落實不具有約束力的《巴黎協(xié)定》，停止國家自主貢獻(xiàn)的實施和向綠色氣候基金（GCF）捐資。同時，特朗普提出要重開談判，修改《巴黎協(xié)定》至美國滿意，或者另行締結(jié)新的氣候條約，前提條件是必須“對美國公平”，如果能達(dá)成最好，不成也行。聯(lián)合國秘書長、主要國家領(lǐng)導(dǎo)人、美國政界、商界、學(xué)界人士隨后都紛紛對特朗普的這一決定表示遺憾或譴責(zé)，表態(tài)《巴黎協(xié)定》不容重新談判，堅持實施《巴黎協(xié)定》的決心絕不動搖。當(dāng)時正在訪歐的中國總理李克強以及外交部發(fā)言人也在第一時間就此事發(fā)表了看法，表示密切關(guān)注美國宣布退出《巴黎協(xié)定》問題，并重申將繼續(xù)堅定不移維護(hù)全球氣候治理進(jìn)程，共同推動《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的后續(xù)談判和有效落實。

那么特朗普為什么一意孤行堅持退出《巴黎協(xié)定》？他退出的理由和對中國的指責(zé)是否站得住腳？美國退出《巴黎協(xié)定》是否仍有變數(shù)？退出后美國還會在全球氣候治理進(jìn)程中做什么？美國退出《巴黎協(xié)定》的影響都有哪些？中國能“接盤”成為領(lǐng)導(dǎo)者嗎？本文試圖對上述問題給出初步分析。

美國退出《巴黎協(xié)定》的理由分析與回應(yīng)

特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》與2001年布什政府拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的背景和情形有相似，也有不同。不同點在于《京都議定書》一定程度上“自上而下”地規(guī)定了美國等發(fā)達(dá)國家強制減排的量化目標(biāo)和義務(wù)，而《巴黎協(xié)定》僅是各國“自下而上”地提出國家自主貢獻(xiàn)，法律約束相對寬松，這也是遷就美國國內(nèi)政治的產(chǎn)物，是美國主張的“新模式”，但即便如此，美國仍然選擇退出，國內(nèi)矛盾再次外化。這讓國際社會無所適從，“自上而下”和“自下而上”的路似乎都走不通。相同點是此次退出《巴黎協(xié)定》的理由還是“老調(diào)重彈”：一是繼續(xù)強調(diào)《巴黎協(xié)定》有損美國利益，降低美國產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易競爭力，造成失業(yè)和經(jīng)濟影響；二是始終拿中國等發(fā)展中大國當(dāng)借口和擋箭牌，指責(zé)中國“不絕對減排”對美國不公平。為此，特朗普還列舉了諸多“聳人聽聞”的數(shù)字支撐其觀點，但從大量相關(guān)的研究和結(jié)論看，這些理由和指責(zé)是極為片面和不合理的，大部分僅僅是借口，刻意夸大了對其有利的方面，罔顧了基本的事實。

退出理由一：“《巴黎協(xié)定》會導(dǎo)致2040年美國GDP下降3萬億美元，650萬工業(yè)工作崗位流失，特別是煤炭產(chǎn)量下降86%?！?/p>

上述引用的數(shù)字來自美國國家經(jīng)濟研究協(xié)會經(jīng)濟咨詢公司（ NERA Economic Consulting）2017年3月份發(fā)布的一份研究報告，該報告僅描述了應(yīng)對氣候變化的負(fù)面經(jīng)濟影響，但并未涉及減緩氣候變化帶來的潛在收益，如新興低碳產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展、新增的低碳投資和就業(yè)、氣候變化影響和損失的避免等。特朗普在演講中刻意選取了2040年的數(shù)據(jù)，然而美國國家自主貢獻(xiàn)只是提出了到2025年的目標(biāo)和行動，該報告中2025年的GDP代價僅為0.8%－1.1%，其實并不高，而此后的目標(biāo)都是基于研究者假設(shè)，導(dǎo)致2040年GDP損失最高達(dá)5.9%（即所謂3萬億），這一結(jié)論并不具有說服力。同時，煤炭產(chǎn)業(yè)在美國的沒落主要是由于“頁巖氣革命”和需求下行。美國哥倫比亞大學(xué)全球能源政策中心2017年4月發(fā)布的《煤炭能否歸來》研究報告對煤炭衰敗的原因做了量化評估，認(rèn)為天然氣替代占49%、需求低于預(yù)期的原因占26%、可再生能源替代占18%，而奧巴馬政府對煤炭的限制性政策影響僅占3%－5%，并不是主要因素。根據(jù)美國能源部2017年1月發(fā)布的《美國能源和就業(yè)報告》，美國2016年太陽能和風(fēng)力發(fā)電行業(yè)從業(yè)者已經(jīng)分別達(dá)到37.78萬和10.17萬，遠(yuǎn)超同時期美國化石能源發(fā)電行業(yè)18.71萬的就業(yè)人數(shù)，太陽能和風(fēng)能行業(yè)在過去一年中的就業(yè)人數(shù)就分別增加了7.36萬和2.47萬，新能源產(chǎn)業(yè)的就業(yè)規(guī)模、社會效應(yīng)和發(fā)展?jié)摿κ聦嵣弦堰h(yuǎn)超煤炭行業(yè)。但顯然，特朗普總統(tǒng)的選民群體更多來自化石能源行業(yè)，這也是他刻意突出煤炭問題的原因。綜合來看，減緩氣候變化雖然在短期會帶來諸如結(jié)構(gòu)性失業(yè)等代價，但長期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型收益和避免的氣候災(zāi)害損失完全是可以彌補的。

退出理由二：“如果美國經(jīng)濟以3%－4%的速度增長，可再生能源無法單獨滿足需求，存在停電斷供的危險。”

根據(jù)美國能源信息署（EIA）在《2017年能源展望（AEO）》中的預(yù)估，在增速超過3%的高經(jīng)濟增長情景下，美國2017－2025年的年均電力需求增長不超過1%。即便煤電持續(xù)下降，可再生能源發(fā)電量年均增長僅需7%、裝機年均增加1200萬千瓦左右即可滿足電力需求。以2016年為例，美國新增裝機2400萬千瓦，其中63%來源于可再生能源，年新增裝機規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1500萬千瓦?？梢姡瑢γ绹?，上述增長要求并非不可完成的任務(wù)。事實上，這樣的增速與中國相比，差距還是顯而易見的，如2015年中國的太陽能和風(fēng)能發(fā)電量分別增長68%和16%，裝機分別增長1700萬千瓦和3400萬千瓦，根據(jù)我們的估算，到2030年中國年均新增可再生能源裝機將超過5000萬千瓦。特朗普顯然低估了美國可再生能源發(fā)展的潛力以及成本快速下降的事實，這樣的目標(biāo)對全球第一大國美國而言其實并不高，停電停產(chǎn)更是 聳人聽聞，沒有事實依據(jù)。

退出理由三：“即便《巴黎協(xié)定》得到全面實施，到了2100年，全球溫度也只會相對下降 0．2℃?！?/p>

上述數(shù)據(jù)來自美國麻省理工學(xué)院全球變化科學(xué)與政策聯(lián)合項目（Joint Program on the Science and Policy of Global Change）2014年的研究，當(dāng)時各國國家自主貢獻(xiàn)還都尚未提交，該項研究不可能將《巴黎協(xié)定》的實施效果納入評估。而同一研究小組2016年4月的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，在考慮納入主要排放國國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)后，全球溫升相比于沒有《巴黎協(xié)定》的原有情景，下降幅度在0.6℃－1.1 ℃之間，比此前下降0.2℃的結(jié)論又有了修正。事實上，對各國國家自主貢獻(xiàn)的整體減排效果的評估研究目前已經(jīng)有不少，結(jié)論都積極肯定《巴黎協(xié)定》的實施對實現(xiàn)全球2℃溫升目標(biāo)的重要作用。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）在綜合大部分評估研究結(jié)果基礎(chǔ)上形成的《2016年減排差距報告》也表明，各國國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)可使全球2030年排放相對現(xiàn)有政策情景下降40億－60億噸二氧化碳當(dāng)量，雖然截至目前現(xiàn)有190個國家提交的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)總和距離2℃的全球長期目標(biāo)要求仍有差距，但沒有國家自主貢獻(xiàn)的實施，全球溫升將達(dá)4℃以上，大大超出地球生態(tài)系統(tǒng)和人類社會所能承受的安全閾值。因此，這項舊的研究結(jié)論根本不足以成為特朗普不實施美國國家自主貢獻(xiàn)的理由。

退出借口一：“單單中國14天的碳排放量，就足以抵消美國所有減排成果。”

特別需要強調(diào)的是，引起全球氣候變化的是歷史累積的溫室氣體排放，而非瞬時排放或單獨一年的排放。根據(jù)我們的統(tǒng)計，美國1751－2012年的累積CO2排放占全球的26%，是中國的2.4倍，人均歷史累積CO2排放更達(dá)到了中國的10.4倍。根據(jù)我們的測算，美國若實現(xiàn)2020年相比2005年降低17%和2025年降低26%－28%的減排目標(biāo)，考慮溫室氣體吸收匯之后，2005－2025年間可實現(xiàn)的累積減排量約為155億－158億噸二氧化碳當(dāng)量，實際超過中國一年的溫室氣體排放當(dāng)量。即使按照特朗普的邏輯，美國年均減排量大約為7.8億－7.9億噸，中國14天的碳排放量約為4.3億噸，兩者之間也有差距，況且拿排放基數(shù)和增（減）量比較毫無道理。目前美國的人均GDP和人均碳排放分別約為中國的7.0倍和2.1倍，是毫無爭議的全球最大的累積碳排放國。即使過了13年之后的2030年，其累積CO2排放仍將是中國的1.4倍，人均歷史累積排放仍然是中國的5.6倍。因此，率先減排溫室氣體是美國逃脫不了的歷史責(zé)任和義務(wù)。

退出借口二：“中國13年內(nèi)可以什么都不做。”

這是美國一貫的論調(diào)，將不同發(fā)展階段的排放特征相比較，是一個容易誤導(dǎo)的概念。從主要發(fā)達(dá)國家歷史排放軌跡看，溫室氣體排放一般隨發(fā)展階段呈“倒U型”的規(guī)律，被稱為“庫茲涅茨曲線”。中國作為發(fā)展中國家仍處在曲線的左側(cè)，而美國早已完成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程，處在曲線的右側(cè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長動能、居民消費都有較大區(qū)別，不可同日而語，簡單地比較是不公平的、無意義的。中國要實現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)，并不意味著13年內(nèi)什么都不做，相反需要付出巨大努力，總投資預(yù)計將超過20萬億元。未來13年，中國非化石能源占一次能源消費比重將達(dá)到20%左右，非化石電力裝機預(yù)期需增加9億千瓦，可能新增約220個反應(yīng)堆、1.7萬個光伏電站和22萬臺風(fēng)機，僅新增量就與美國當(dāng)前的總裝機容量基本相當(dāng)；中國單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年將下降60%－65%，經(jīng)濟和碳排放每年脫鉤的速度將達(dá)到4%以上，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國歷史同期（1970年以來平均2.4%）和到2025年的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（如能實現(xiàn)平均約為3.5%）。美國人均CO2排放達(dá)到峰值對應(yīng)的人均GDP約為2.8萬美元（2015年不變價），人均排放峰值約為22噸CO2，而按照中國國家自主貢獻(xiàn)，中國有望在人均GDP達(dá)到1.7萬美元左右時就達(dá)到人均排放峰值，且峰值水平僅為8.3－8.6噸CO2?？梢哉f，中國通過努力將實現(xiàn)比美國等發(fā)達(dá)國家階段更早、水平更低的排放峰值，這是中國作為發(fā)展中大國創(chuàng)新發(fā)展路徑的努力和貢獻(xiàn)。

退出借口三：“《巴黎協(xié)定》允許中國新建數(shù)百座煤電站，允許印度煤炭生產(chǎn)加倍，而美國卻不行?！?/p>

圖/中新社

美國目前的天然氣發(fā)電、陸上風(fēng)電的價格已經(jīng)逼近甚至低于煤電，煤炭工業(yè)的衰退是“頁巖氣革命”沖擊造成的，是典型的能源轉(zhuǎn)型案例，和氣候政策并無直接關(guān)系，退出《巴黎協(xié)定》對于重新振興煤炭產(chǎn)業(yè)的激勵非常有限。而事實上，為推動能源生產(chǎn)和消費革命，中國也已經(jīng)在采取行動減少新建煤電項目。2016年以來，國家發(fā)改委、國家能源局先后下發(fā)特急文件《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的通知》《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制暨發(fā)布2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》，要求加快淘汰小型落后煤電機組，并設(shè)立了煤電風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)用于指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）煤電規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)綠色和平、全球煤炭研究網(wǎng)絡(luò)與塞拉俱樂部的《繁榮與衰落2017——追蹤全球燃煤發(fā)電廠》報告統(tǒng)計，2016年中國叫停大約1.4億千瓦規(guī)劃和在建煤電項目，其中包括已經(jīng)開工建設(shè)的0.5億千瓦項目，由于政策的變化，還有約1.8億千瓦仍處于規(guī)劃和核準(zhǔn)前準(zhǔn)備階段的項目將會停滯。2017年，國家能源局又進(jìn)一步出臺了涉及11個省市的煤電控產(chǎn)能方案，停建緩建85個煤電項目，涉及煤電總裝機容量達(dá)1.09億千瓦。可見，特朗普在演講中的指責(zé)是毫無依據(jù)的，罔顧了中國控煤的努力。而且，《巴黎協(xié)定》所采取的是“自下而上”的減排模式，要求各國根據(jù)各自國情自主提交貢獻(xiàn)目標(biāo)，并沒有“允許”或者“不允許”任何國家采取什么樣的路徑實現(xiàn)其自主貢獻(xiàn)。所以，特朗普宣稱美國不能再建煤電是錯誤的說法，這可能僅是市場的選擇，被其廢止的《清潔電力計劃》（CPP）也未禁止新建煤電，而只是規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，印度政府于2016年發(fā)布的《國家能源規(guī)劃草案》提到，至少到2027年之前，除現(xiàn)有在建的燃煤電廠之外，印度不再需要新的燃煤電廠，建議電力企業(yè)據(jù)此縮減開發(fā)計劃。

美國退出《巴黎協(xié)定》的深層次原因分析與判斷

從目前我們以及其他研究機構(gòu)的駁斥和回應(yīng)來看，特朗普講話中提及的種種理由更像是臨時拼湊起來用以說服公眾的劣質(zhì)借口，而且這也并非是他第一次這么做。那么，特朗普政府為何如此一意孤行、不顧國際社會和國內(nèi)輿論的勸阻，堅定推行“去氣候化”政策和堅決退出《巴黎協(xié)定》呢？從美國實用主義的角度解讀，這主要由于特朗普的選民基礎(chǔ)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及保守地州，一般不支持綠色政策。而且，特朗普提振經(jīng)濟和就業(yè)的主要手段是復(fù)興制造業(yè)和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，這就需要尋求更低的能源成本和更寬松的環(huán)境管制作為“依托”，即所謂《“美國優(yōu)先”的能源計劃》，從而勢必增加化石能源消費和溫室氣體排放，因此存在與氣候政策的沖突。但是，《巴黎協(xié)定》作為鼓勵參與優(yōu)先、倡導(dǎo)國家自主的寬松機制，并不會對美國造成實質(zhì)性的約束，為什么特朗普政府即便背負(fù)罵名也要堅持退出，甚至連國務(wù)卿蒂勒森及女兒伊萬卡的勸阻都不顧，連僅有的一個“名義”也不愿意維護(hù)？也許國務(wù)卿蒂勒森事后曖昧的回應(yīng)可以在一定程度上回答這一問題，即退出《巴黎協(xié)定》是一個“政治決定”。

最直接的原因是，美國預(yù)計很難完成其國家自主貢獻(xiàn)，繼續(xù)留在《巴黎協(xié)定》可能造成國內(nèi)法律訴訟問題。雖然特朗普的幕僚中除環(huán)保署長普瑞特、 白宮首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)是堅定的“退協(xié)定派”，其余人員均傾向于留在《協(xié)定》中保留否決權(quán)，以便“二次要價”。但在4月27日和5月1日舉行的有關(guān)《巴黎協(xié)定》的決策討論會后，“退協(xié)定派”開始全面占據(jù)上風(fēng)。其中，一個重要關(guān)切即是“下調(diào)自主貢獻(xiàn)力度是否存在有違《巴黎協(xié)定》相關(guān)條款從而招致國內(nèi)法律訴訟的風(fēng)險”。根據(jù)《巴黎協(xié)定》4.11條款規(guī)定，“締約方可根據(jù)作為本協(xié)定締約方會議的《公約》締約方會議通過的指導(dǎo)，隨時調(diào)整其現(xiàn)有的國家自主貢獻(xiàn)，以加強其力度水平”，該表述語義較為模糊，但引發(fā)了有關(guān)是否只能“上調(diào)”而非“下調(diào)”貢獻(xiàn)目標(biāo)的爭論，雖然該條款僅僅用了非常弱的“可”（May）而非法律約束力更強的“應(yīng)”（Shall），但白宮法律顧問認(rèn)為美國國內(nèi)的環(huán)保團(tuán)體或地方政府有可能依據(jù)《巴黎協(xié)定》該條款對特朗普政府發(fā)起訴訟，正如華盛頓州和夏威夷州法院之前凍結(jié)“禁穆令”且發(fā)起訴訟引致美國上訴法院裁定繼續(xù)暫緩實施類似，這會對特朗普此前簽署的行政命令、預(yù)算草案及后續(xù)相關(guān)政策的出臺和實施造成風(fēng)險。因此，避免因不實施國內(nèi)自主貢獻(xiàn)或調(diào)低目標(biāo)而導(dǎo)致大量國內(nèi)訴訟的風(fēng)險和后患，杜絕“建制派”可能帶來的麻煩，維護(hù)其政策的權(quán)威性，可能是真正觸動特朗普做出最終決定的理由之一。

還可能存在的原因是，特朗普也希望借這次退出事件轉(zhuǎn)移國內(nèi)輿論的注意力，同時穩(wěn)定共和黨陣營及其支持者。因為草率解雇美國聯(lián)邦調(diào)查局局長科米，總統(tǒng)特朗普5月以來陷入了“通俄門”的種種質(zhì)疑中，民主黨人廣泛聲討并期許借此機會彈劾他。在此背景下，如何制造另一個政治事件沖淡媒體和民眾對“通俄門”的聚焦，并通過兌現(xiàn)競選承諾迎合保守派訴求，穩(wěn)固其政治基礎(chǔ)，是特朗普的優(yōu)先考量。而顯然，退出《巴黎協(xié)定》是能兼顧兩者且最容易實施和代價最小的。同時，退出《巴黎協(xié)定》還能提高特朗普政府執(zhí)政的“權(quán)威性”和“公信力”，體現(xiàn)對奧巴馬政策的顛覆，贏得相關(guān)選民的支持，為國會中期選舉奠定優(yōu)勢基礎(chǔ)。

此外，因為退出程序和時間問題，特朗普政府此刻宣布決定，并不妨礙其作為締約方繼續(xù)對《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判施加影響，后期仍有回旋的余地。根據(jù)《巴黎協(xié)定》第2 8條，締約方只能在《協(xié)定》對其生效滿三年后才能申請退出，并在收到正式通知滿一年后，退出才真正有效，也就是說在這四年中，美國仍然是《巴黎協(xié)定》的締約方，仍然可以履行締約方所有的權(quán)利和義務(wù)。這意味著，按此計算，美國最快在2 0 2 0年1 1月才能正式退出《巴黎協(xié)定》，這當(dāng)中美國仍然可以參加所有關(guān)于《巴黎協(xié)定》的談判，仍然可以干擾和影響談判的進(jìn)程及維護(hù)“美國優(yōu)先”的利益。同時，特朗普的第一個總統(tǒng)任期將于2021年1月結(jié)束，2020年前后新一輪的總統(tǒng)競選也將啟動，到時針對《巴黎協(xié)定》的態(tài)度將再次成為候選人的熱門話題，理論上特朗普如果參加第二任期選舉則仍然可能根據(jù)民意做出新的決定，若選情有重大變化，此事也仍然存在變數(shù)。

美國退出《巴黎協(xié)定》對后續(xù)進(jìn)程及中國的影響

美國宣布退出《巴黎協(xié)定》無疑是一場軒然大波，除中方外，德法意三國政府、聯(lián)合國秘書長古特雷斯、法國總統(tǒng)馬克龍、加拿大總理特魯多、英國首相特雷莎?梅、俄羅斯總統(tǒng)普京、歐盟氣候變化專員卡涅特、美國前總統(tǒng)奧巴馬、加利福尼亞州州長布朗、匹茲堡市長佩杜托也都做了積極回應(yīng)，紐約、加州以及華盛頓三個州的州長聯(lián)合宣布成立了“美國氣候聯(lián)盟”，美國80多個城市的市長簽署了“氣候市長協(xié)定”，彭博慈善基金宣布出資1500萬美元資金支持應(yīng)對氣候變化，特斯拉的CEO馬斯克和迪士尼CEO艾格都宣布請辭特朗普顧問委員會的職位，高盛、通用電氣、微軟、谷歌、蘋果、臉譜等公司CEO們也紛紛表示失望。但美國商務(wù)部部長羅斯、財政部部長姆努欽、參議院共和黨領(lǐng)袖麥康納爾、眾議院議長瑞安等均發(fā)聲支持特朗普。美國的退出無疑會對全球氣候治理的進(jìn)程，特別是《協(xié)定》后續(xù)的談判，產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。包括美國在內(nèi)，沒有一個國家會是純粹的受益者。

首先，雖然美國的退出不會影響《巴黎協(xié)定》的法律效力，但極有可能拖延全球氣候治理的進(jìn)程和《協(xié)定》的后續(xù)實施?！栋屠鑵f(xié)定》已于2016年10月5日滿足生效的雙“55”條件，且已于去年的11月4日正式生效，美國的退出不會影響其法律效力。即便不考慮美國，截至2017年6月6日，197個《公約》締約方中的147個已經(jīng)批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》，占全球溫室氣體排放量的66%（加上美國為83.89%）。但是，作為全球第一大經(jīng)濟體和第二大溫室氣體排放國，美國退出《巴黎協(xié)定》勢必對其后續(xù)實施產(chǎn)生負(fù)面影響，直接造成全球在減排、資金和領(lǐng)導(dǎo)力等各方面的缺口，動搖全球合作應(yīng)對氣候變化的信心和決心。布什政府2001年拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》，導(dǎo)致《京都議定書》拖延至2005年才生效，遷就美國才設(shè)置的非正?！半p軌制”一度作為過渡方案。在經(jīng)歷了長達(dá)16年時間后，各方才重新凝聚共識，達(dá)成了來之不易的《巴黎協(xié)定》。此番美國再次翻盤，可能又將全球氣候治理進(jìn)程拖入一個低潮周期，恢復(fù)“元氣”可能又需要十?dāng)?shù)年。當(dāng)前輿論壓力下，各方還有積極表態(tài)，但長此以往，沒有大國的政治意愿推動，很難說不會如當(dāng)初一樣，有各種形式退出的追隨者，使得《巴黎協(xié)定》的實施大打折扣。

其次，美國退出后其國家自主貢獻(xiàn)將更難有實施的保障，實現(xiàn)全球2℃溫升目標(biāo)的減排缺口將會持續(xù)擴大。根據(jù)我們的測算，特朗普退出《巴黎協(xié)定》后，美國2030年的排放將有可能達(dá)59.5（57.6－61.4）億噸二氧化碳當(dāng)量，僅相當(dāng)于在2005年的水平上下降9.6%（6.6%－12.5%），相比于2015年美國的排放量（58.3億噸二氧化碳當(dāng)量）不降反升。其他研究機構(gòu)也持相同的觀點，氣候建議者（Climate Advisers）、榮鼎集團(tuán)（Rhodium Group）和氣候行動跟蹤（Climate Action Tracker）的研究表明，特朗普“去氣候化”政策情景下美國2030年的排放僅分別比2005年下降9%、14%和7%。如果美國能實現(xiàn)2025年排放相比2005年下降26%－28%的國家自主貢獻(xiàn)，并在此后保持相當(dāng)?shù)牧Χ龋敲?030年美國的排放有可能保持在41.1－43.4億噸二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于在2005年的基礎(chǔ)上下降34.0%－37.5%。對比來看，特朗普退出《巴黎協(xié)定》將有可能導(dǎo)致美國2030年排放上升17.1（13.2－20.3）億噸二氧化碳當(dāng)量。巴黎氣候大會1/CP.21決議表明，綜合各類研究報告，各國國家自主貢獻(xiàn)的綜合減排效果距離實現(xiàn)2℃溫升目標(biāo)仍有約150億噸二氧化碳當(dāng)量的缺口，而美國的不作為又額外增加了8.8%－13.5%的新差距。這一新增減排缺口若由歐盟承擔(dān)，則歐盟2030年需從原來減排40%的目標(biāo)上升到70%左右。

第三，美國退出后宣稱將不再承擔(dān)《巴黎公約》下的出資義務(wù)，氣候變化資金機制及市場投資信心都會受到極大的影響。根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約資金常設(shè)委員會《2016年氣候資金流量兩年期評估報告》，基于兩年報中報告的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家2013年和2014年分別通過雙邊、區(qū)域和其他渠道提供231億和239億美元氣候?qū)儋Y金支持給發(fā)展中國家，距離每年1000億美元的目標(biāo)仍有較大差距，其中美國提供的資金分別為26.96億和27.70億美元，分別占總支持的11.7%和11.6%。即便按照發(fā)展中國家普遍對其持質(zhì)疑態(tài)度的OECD估算，2013年和2014年提供給發(fā)展中國家的資金（包括撬動的私營部門資本）也僅為522億和618億美元。要實現(xiàn)1000億美元的長期資金目標(biāo)，根據(jù)OECD給出的路線圖，2020年發(fā)達(dá)國家提供的公共資金支持應(yīng)達(dá)到668億美元，除去其中來自多邊開發(fā)銀行的295億美元，仍有373億美元需要由發(fā)達(dá)國家提供，與現(xiàn)有的2014年資金規(guī)模相比，還有134億美元的缺口。而美國的退出預(yù)計將使這一差距進(jìn)一步擴大20.7%，這就使得本不充裕的氣候資金機制更加雪上加霜。若這一窟窿填補全部由歐盟承擔(dān)，歐盟每年提供的支持至少也要從2014年36.8億美元上浮75.3%。截至2017年6月6日，綠色氣候基金（GCF）總共收到各國捐助資金65.91億美元，其中美國為10億美元，占總額的15.2%，各國承諾捐資總額為103億美元，尚余37.09億美元資金尚未到賬，其中20億美元是因為特朗普政府拒付，占拖欠資金的53.9%。美國的退出與拒不出資是一個極壞的示范，這樣的負(fù)面效應(yīng)可能進(jìn)一步蔓延至全球市場，私營部門的投資信心也會因此受到極大的打擊，此前投資的項目風(fēng)險和財務(wù)回報也會受到極大的影響。

第四，美國退出《巴黎協(xié)定》對世界大國關(guān)系格局也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，并造成全球氣候治理中政治推動的乏力和大國領(lǐng)導(dǎo)的空缺。美國退出《巴黎協(xié)定》及貿(mào)易問題爭端進(jìn)一步觸發(fā)了歐美傳統(tǒng)關(guān)系的危機，德國總理默克爾近期意味深長地表示，她體會到“歐美能彼此完全信任的時代在一定程度上已經(jīng)過去了，歐洲人必須把命運掌握在自己手中”。中歐關(guān)系似乎也因此面臨新的機遇，中歐聯(lián)手承擔(dān)起氣候領(lǐng)導(dǎo)者角色的呼聲越來越強烈。但同時應(yīng)該意識到，歷來在應(yīng)對氣候變化問題上，中歐的分歧事實上比中美更大，如果中歐在氣候領(lǐng)域具備合作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，可能在更早的時候已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性階段了。此次正值特朗普宣布退出、全球群情激憤、亟需彰顯中歐領(lǐng)導(dǎo)力之際，歐盟最終還是因中國的市場經(jīng)濟地位問題不肯讓步，導(dǎo)致本來恰逢其時的聯(lián)合聲明“胎死腹中”。中歐替代中美也不是一個簡單的權(quán)宜之計，需要結(jié)合實際利益訴求、原有立場分歧、合作基礎(chǔ)等做更具體的協(xié)同和權(quán)衡。上述波折一定程度上也說明了中歐合作的路還很長，短期內(nèi)要迅速填補上全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)力缺口也是不現(xiàn)實的，政治推動乏力的情況可能會在今后一段時期內(nèi)始終存在。

第五，美國退出后還將繼續(xù)干擾和阻礙《巴黎協(xié)定》后續(xù)實施細(xì)則的談判，并有可能持續(xù)對中印等發(fā)展中大國施壓。從技術(shù)和法律層面看，目前《巴黎協(xié)定》相關(guān)細(xì)則談判都是在《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組（APA）和常設(shè)附屬機構(gòu)（SBI和SBSTA）下進(jìn)行的，而這些機構(gòu)都是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會（COP）下的，也就是說即使美國最終在四年后正式退出《巴黎協(xié)定》，但只要其不退出《公約》，仍然可以對落實《巴黎協(xié)定》至關(guān)重要的“未決事宜”指手畫腳。而且，美國的態(tài)度還會在很大程度影響傘形集團(tuán)，近期波恩會議的談判進(jìn)程也印證了美國對傘形集團(tuán)的控制力和影響力。盡管特朗普在其決定退出《巴黎協(xié)定》的演講中針對中印的指責(zé)無根據(jù)，但美國并不會放棄在談判進(jìn)程中繼續(xù)向中印等發(fā)展中大國施壓。對美國退出后全球減排、資金和領(lǐng)導(dǎo)力的缺口的注意力，也會一定程度上轉(zhuǎn)移到中印等排放大國身上，特別是希望中國承擔(dān)更大的減排責(zé)任和出資義務(wù)以填補美國的空白。

最后，對美國而言，退出《巴黎協(xié)定》也會對其造成極大的外交影響， 并再度形成美國社會的撕裂和內(nèi)部團(tuán)隊的不和睦。特朗普政府短期內(nèi)可以避免《巴黎協(xié)定》對其國內(nèi)政策的掣肘，但退出也將嚴(yán)重影響其在國際秩序中的公信力、話語權(quán)和軟實力。美國國內(nèi)政界、地方政府、商界、學(xué)界的強烈反對以及與特朗普所代表的聯(lián)邦政府截然不同的表態(tài)，也顯示了美國社會正在進(jìn)一步撕裂，黨爭的弊端也顯露無疑。同時，由于特朗普核心幕僚在退出《巴黎協(xié)定》這一問題上存在不小的意見分歧，這一決定可能還會招致其執(zhí)政團(tuán)隊內(nèi)部的分化和矛盾，這從國務(wù)卿蒂勒森、特朗普的女兒伊萬卡、女婿庫什納未出席 白宮玫瑰花園新聞發(fā)布會可見一斑。

中國的對策和建議

隨著美國的退出，全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨更迭和分化，國際社會對治理模式變革以及中國引領(lǐng)未來進(jìn)程充滿期待。總體而言，美國的退出對中國而言利弊皆有。中國能否以及如何在全球氣候治理的“3.0時代”發(fā)揮“舉旗作用”，仍需要結(jié)合更廣闊的國際視野和更大膽的歷史判斷，長遠(yuǎn)謀劃、審慎決策。

（1）中國應(yīng)該保持戰(zhàn)略定力，妥善處理好各方關(guān)系。中美關(guān)系仍是中國外交的大局，以往氣候變化是中美關(guān)系的亮點，現(xiàn)在亮點不再，但也沒有必要由此轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎尹c”、甚至是兩國的“摩擦點”。中國應(yīng)該趨利避害，分化利用各方關(guān)系，順勢而為。在持續(xù)加強與歐盟、基礎(chǔ)四國、77國集團(tuán)、20國集團(tuán)等的溝通和交流的同時，也不必要操之過急。

（2）中國應(yīng)該避免炒作“領(lǐng)導(dǎo)力”，正確認(rèn)識“舉旗”的利弊。一國領(lǐng)導(dǎo)力不是自封的，而是水到渠成的，我們既不該盲目樂觀也不該妄自菲薄。中國要充分評估發(fā)展中大國、負(fù)責(zé)任大國的戰(zhàn)略定位，對能否以及是否有能力“接盤”美國領(lǐng)導(dǎo)力要有清醒認(rèn)識，對可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和出資義務(wù)要有基于事實的分析和判斷。未來四年都是中國在此議題上的戰(zhàn)略機遇期，中國應(yīng)該謀定而后動，不要過早把話說得太滿，應(yīng)該留有余地，徐徐圖之。

（3）中國應(yīng)該吸取美國的教訓(xùn)，注重國內(nèi)的戰(zhàn)略謀劃。中國的氣候和能源政策、國家自主貢獻(xiàn)是基于我們自身的國情研究制訂出來的，中國應(yīng)該有自己的政策自信。中國應(yīng)該長遠(yuǎn)謀劃應(yīng)對氣候變化國家內(nèi)政外交戰(zhàn)略，不要將控制溫室氣體排放與穩(wěn)定經(jīng)濟增長對立，不要將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是應(yīng)該突出低碳發(fā)展在綠色改革新政中的地位，強調(diào)低碳轉(zhuǎn)型的長期經(jīng)濟和社會效益，并注重通過法治提升氣候治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

不可否認(rèn)的是，美國的退出一定程度上影響了中國國內(nèi)減排的信心，滋生了很多氣候懷疑論調(diào)的“土壤”，務(wù)實的政策討論非常有必要，該反思的要反思，該堅定信心還要堅定，釋疑解惑、凝聚共識、團(tuán)結(jié)力量才能最終把一件“我們自己要做的”大事和好事做好。

作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心