不同補(bǔ)償方式下失地農(nóng)民福利狀況研究

王尋尋++苗齊

摘要：利用森的可行能力福利理論框架，采用模糊評(píng)價(jià)法，研究了江蘇省淮安市近郊農(nóng)村接受不同補(bǔ)償方式的失地農(nóng)民失地前后的福利變化狀況。結(jié)果顯示，失地后農(nóng)民福利水平有所上升，其中接受土地?fù)Q保障補(bǔ)償方式的農(nóng)民福利優(yōu)于土地?fù)Q貨幣的農(nóng)民，但是總體上失地農(nóng)民群體的福利依舊處于較低的水平。除去失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況福利有所惡化外，其居住環(huán)境、生活保障、社會(huì)機(jī)會(huì)以及城市適應(yīng)等方面的福利得到改善。繼續(xù)完善當(dāng)前征地信息公示，促進(jìn)征地操作流程透明正規(guī)化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并提高農(nóng)民在征地中的自主權(quán)是當(dāng)前政策努力的方向。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；補(bǔ)償模式；可行能力；福利評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)： F320；F323.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2017）08-0308-05

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)地非農(nóng)化配置的現(xiàn)象越演越烈，越來越多的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，2030年我國的失地農(nóng)民數(shù)量將達(dá)到1.1億左右[1]。城市化一方面使農(nóng)村土地、人口等資源趨于集中，有序推進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，但是另一方面，由于我國二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)長期存在以及相關(guān)政策法規(guī)不完善等原因，農(nóng)民失去的不只是土地本身，還包括伴隨著土地的一系列生產(chǎn)、生活等權(quán)益。強(qiáng)制性的征地以及不合理的補(bǔ)償措施，往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活陷入困境。如今對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，實(shí)際上是對(duì)土地于農(nóng)民而言所具有的保障功能的替代，制定公平有效的安置補(bǔ)償政策，保證農(nóng)民福利水平在失地前后的基本一致性應(yīng)是安置補(bǔ)償?shù)淖畹鸵蟆?/p>

為了采取合理的安置補(bǔ)償方式，完善現(xiàn)行補(bǔ)償方式的不足，需要調(diào)查農(nóng)民失地后多方面福利狀況的變化，以其福利變化的特點(diǎn)及影響失地農(nóng)民福利水平的因素為依據(jù)。當(dāng)前已有很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度對(duì)失地農(nóng)民城市融入、社會(huì)保障、收入變化等方面進(jìn)行研究，認(rèn)為契合農(nóng)民實(shí)際狀況進(jìn)行補(bǔ)償，才能讓失地農(nóng)民福利狀況得到切實(shí)保障，更好地實(shí)現(xiàn)新型城市化的目標(biāo)[2-4]。

本研究采用問卷調(diào)查和模型分析的方式，對(duì)江蘇省淮安市近郊不同安置補(bǔ)償方式的失地農(nóng)民展開研究，據(jù)此了解其失地后福利變化情況以及影響其福利滿意度的因素，探討失地農(nóng)民補(bǔ)償方式的完善措施。

1文獻(xiàn)綜述

目前，關(guān)于失地農(nóng)民安置補(bǔ)償方式以及福利狀況的研究主要集中在以下3個(gè)方面：一是結(jié)合失地農(nóng)民的受償意愿，對(duì)當(dāng)前主要的幾種安置補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行說明；二是對(duì)當(dāng)前征地補(bǔ)償模式存在問題的研究探討；三是基于福利理論，研究失地農(nóng)民失地前后的福利情況。以前的研究多為描述性分析，集中在失地農(nóng)民補(bǔ)償模式及存在問題上，近幾年的研究越來越多地利用理論模型和實(shí)證分析，兩者相結(jié)合來評(píng)述失地農(nóng)民的福利變化狀況及城市適應(yīng)性等方面。

1.1補(bǔ)償模式

依據(jù)學(xué)者們對(duì)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式的研究，當(dāng)前政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制可以分為兩大類：貨幣補(bǔ)償模式和非貨幣補(bǔ)償模式[5-7]。

貨幣補(bǔ)償模式是目前占主體的農(nóng)村征地補(bǔ)償方式。貨幣化安置補(bǔ)償模式的主要措施就是對(duì)于被征地的主體給予完全的貨幣形式的補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償模式執(zhí)行和操作過程較為簡便，因此是目前多數(shù)地區(qū)采用的進(jìn)行失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)拇胧５鞘У剞r(nóng)民由于自身理財(cái)觀念和水平的局限，難以長期合理利用貨幣補(bǔ)償，容易導(dǎo)致今后生活的入不敷出。

非貨幣補(bǔ)償模式又可稱為基本社會(huì)保障制度模式，主要包括建立養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)安置補(bǔ)償以及城市市民待遇等方式，即通俗的土地?fù)Q保障。這種模式可以在一定程度上減輕失地農(nóng)民的后顧之憂，并且促進(jìn)其非農(nóng)就業(yè)，進(jìn)一步適應(yīng)城市。但是土地?fù)Q保障對(duì)政府的執(zhí)行力要求更高，所以目前大部分區(qū)域只是在城郊地區(qū)采用這種方式，建立惠及所有失地農(nóng)民的補(bǔ)償模式較為困難。

1.2補(bǔ)償存在的問題

1.2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低多位學(xué)者都在研究中提出當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民拿到手的補(bǔ)償款少。安虎森等認(rèn)為失地農(nóng)民利益得不到維護(hù)，失地農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能為農(nóng)民失地之后的生活提供足夠的保障[8-10]。

1.2.2公平性欠缺張學(xué)浪等的研究指出針對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制中忽略了失地的主體，即農(nóng)民的合法利益獲得。失地農(nóng)民對(duì)安置方式和土地被征用之后的收益分配存在不滿，對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償存在著隱形的層層分割，在這個(gè)過程中，處于最弱勢的村集體和農(nóng)民的利益往往受到的剝削最大[11]。

1.2.3忽視長遠(yuǎn)性田惠等認(rèn)為，當(dāng)前補(bǔ)償形式中，以就業(yè)為關(guān)鍵的包含補(bǔ)償、保障和就業(yè)等3個(gè)方面的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償形式基本都被忽略，很少有補(bǔ)償措施能夠從解決符合條件的失地農(nóng)民的今后就業(yè)問題入手[12]。

1.3福利困境

失去了土地所附加的一系列權(quán)益保障，以及相關(guān)政策法規(guī)的不健全，我國失地農(nóng)民在社會(huì)保障、教育就業(yè)以及城市適應(yīng)等方面存在著諸多困境。

由學(xué)者們的研究可見，當(dāng)前無論是失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制方面，還是保障失地農(nóng)民福利，促進(jìn)失地農(nóng)民自身城市適應(yīng)方面，都存在著諸多亟待解決的問題。因此，筆者希望從接受不同補(bǔ)償模式的失地農(nóng)民群體入手，調(diào)查他們失地前后福利水平的變化與差異，并進(jìn)一步分析影響失地農(nóng)民福利狀況的因素。

2理論框架與研究假說

2.1理論框架——森的可行性理論

當(dāng)前的福利理論主要包括客觀主義福利理論、效用福利理論和阿馬蒂亞·森的可行能力理論。森提出用功能和能力來評(píng)價(jià)人的福利，他認(rèn)為人的福利除了所占有的物質(zhì)或其他資源所帶來的效用，還取決于其能實(shí)現(xiàn)的功能以及實(shí)現(xiàn)功能所需要的能力的集合。森在其理論中提出5種工具性自由，可以理解為實(shí)現(xiàn)功能所依據(jù)的能力，包括經(jīng)濟(jì)狀況、政治資本、社會(huì)條件、透明性和防護(hù)性保證。結(jié)合森的理論以及我國學(xué)者高進(jìn)云等利用森的可行能力理論對(duì)失地農(nóng)民福利的研究[13-14]，本研究選取經(jīng)濟(jì)狀況、居住環(huán)境、社會(huì)機(jī)會(huì)、生活保障、城市適應(yīng)等5個(gè)方面作為研究失地農(nóng)民失地前后福利變化的功能指標(biāo)（圖1）。

2.2研究假說

假說一：保障方式影響失地農(nóng)民生活福利水平，選擇土地?fù)Q保障的失地農(nóng)民總體福利會(huì)好于選擇土地?fù)Q貨幣的失地農(nóng)民。

假說二：失地農(nóng)民失地后居住福利狀況會(huì)得到改善，經(jīng)濟(jì)福利狀況是否改善取決于其就業(yè)狀況。

假說三：總體上，失地農(nóng)民失地后在城市適應(yīng)方面可能存在一定的困難。

3數(shù)據(jù)來源

筆者此次一共調(diào)查了85份問卷，其中有效問卷78份，問卷有效率為91.76%。其中淮安市徐揚(yáng)鄉(xiāng)土地?fù)Q保障的農(nóng)戶有效問卷40份，淮安市新渡鄉(xiāng)土地?fù)Q貨幣的農(nóng)戶有效問卷38份。兩鄉(xiāng)所調(diào)查農(nóng)戶失地年份均為2008年，失地后參考年份均為2015年。

3.1土地?fù)Q保障

淮安市徐揚(yáng)鄉(xiāng)采取土地?fù)Q保障方式，被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源包括3個(gè)方面：一是70%的農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)；二是相關(guān)部門從被征收的土地中所獲得的收益中劃出的部分；三是失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金等賬戶所產(chǎn)生的利息等。

3.2土地?fù)Q貨幣

新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民的土地?fù)Q貨幣政策是一次性給予土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)以及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。

4實(shí)證分析

4.1.4確定連續(xù)變量的最大值和最小值

4.1.4.1人均農(nóng)業(yè)收入依據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，失地前徐揚(yáng)鄉(xiāng)和新渡鄉(xiāng)的人均農(nóng)業(yè)收入最多為4 102元，最少為0元。因此選取這2個(gè)值作為計(jì)算該項(xiàng)福利隸屬度的上限和下限；同理，取768和0作為計(jì)算失地后相關(guān)隸屬度的上限和下限。

4.1.4.2人均非農(nóng)收入計(jì)算失地農(nóng)民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市城鎮(zhèn)居民工資性收入8 950元作為失地前的最大值，將2014年淮安市城鎮(zhèn)居民人均工資性收入16 799元作為失地后的最大值，2項(xiàng)隸屬度的最小值都設(shè)為0。

4.1.4.3人均純收入同樣，計(jì)算失地農(nóng)民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市農(nóng)村居民人均純收入5 657元和當(dāng)年淮安市農(nóng)民低保標(biāo)準(zhǔn)2 169元作為失地前的上限和下限，將2014年淮安市農(nóng)村居民純收入11 045元和當(dāng)年淮安市農(nóng)民低保標(biāo)準(zhǔn)3 960元作為失地后的上限和下限。

4.1.4.4恩格爾系數(shù)根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)大于59%可以列為貧困，小于30%可以視為富裕。雖然我國制定的恩格爾系數(shù)小康標(biāo)準(zhǔn)是50%，但農(nóng)民自家生產(chǎn)的食品比例很高，參照FAO制定的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)的最大值取59%，最小值取30%。

4.1.4.5人均居住面積根據(jù)我國2020年小康社會(huì)建設(shè)的居住指標(biāo)，農(nóng)村人均住房建筑面積為40 m2，采用該標(biāo)準(zhǔn)為最大值，最小值采用淮安市房產(chǎn)管理局發(fā)布的對(duì)住房困難戶的界定標(biāo)準(zhǔn)，為16 m2。

由表1可知，從經(jīng)濟(jì)狀況上看，徐揚(yáng)鄉(xiāng)和新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民收入水平相近，雖然徐揚(yáng)鄉(xiāng)農(nóng)民失地后收入比新渡鄉(xiāng)農(nóng)民略低，但是無論是失地前還是失地后，并沒有明顯差別。失地農(nóng)

民基本沒有了農(nóng)業(yè)收入來源，非農(nóng)收入成為家庭收入結(jié)構(gòu)中的最主要部分。也因?yàn)槭ネ恋兀澄锊辉僮越o自足，農(nóng)民的恩格爾系數(shù)在失地后有了很大提升，平均值從0.37上升為0.51。

從居住環(huán)境來看，失地前農(nóng)民多住在農(nóng)村，失地后多住在城市和郊區(qū)。徐揚(yáng)鄉(xiāng)失地農(nóng)民大多已經(jīng)搬入建好的失地農(nóng)民商品房安置小區(qū)，但是新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民的安置小區(qū)仍然沒有實(shí)現(xiàn)讓失地農(nóng)民全體入住，所以大部分失地農(nóng)民還處于租房狀態(tài)，這也解釋了兩者在房屋類型上質(zhì)的差別。此外，兩者周邊設(shè)施的完善程度也都有了改善，但是徐揚(yáng)鄉(xiāng)相比之下改善程度更大。

從生活保障情況看，由于補(bǔ)償政策不同，失地后徐揚(yáng)鄉(xiāng)農(nóng)民全部參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民雖然在2010年后也有人陸續(xù)繳納養(yǎng)老金參與保險(xiǎn)，但是比例剛剛過半。除此之外，就業(yè)培訓(xùn)在失地農(nóng)民中比較缺乏，參與過就業(yè)培訓(xùn)的失地農(nóng)民比例較低，并且調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分就業(yè)培訓(xùn)也僅僅是流于形式。

在社會(huì)機(jī)會(huì)方面，教育資源和醫(yī)療資源情況在失地后得到了改善，就業(yè)機(jī)會(huì)的增多一方面是因?yàn)槭У剞r(nóng)民不得不外出尋找非農(nóng)工作，在江蘇南部一些發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)找到更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面由于淮安市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的招商引資，尤其是徐揚(yáng)鄉(xiāng)失地農(nóng)民安置小區(qū)就處在淮安市重點(diǎn)引資項(xiàng)目——富士康社區(qū)內(nèi)，需要大量勞動(dòng)力，因此也提供了很多就業(yè)崗位。

最后是城市適應(yīng)角度，所調(diào)查的失地農(nóng)民即使已經(jīng)失地七八年，但是依然缺乏城鎮(zhèn)居民身份認(rèn)同感。人際關(guān)系方面，無論是安置小區(qū)還是租房居住，都不能像以前方便串門，互相不認(rèn)識(shí)，因此人際關(guān)系逐漸淡薄。調(diào)查中，很多失地農(nóng)民向調(diào)查者吐露還是傾向能夠擁有自己的土地，一方面老了以后沒有精力做非農(nóng)工作，但是還可以種地；另一方面也是考慮到下一代再也沒有土地可以依賴，失去了傳統(tǒng)的生活保障。

4.2模糊評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)結(jié)果

由表2可以看出，徐揚(yáng)鄉(xiāng)農(nóng)民失地后的經(jīng)濟(jì)狀況相比失地前福利水平有所下降，主要是由于農(nóng)業(yè)收入的降低和恩格爾系數(shù)的升高導(dǎo)致的，失地后非農(nóng)收入的上升并不能彌補(bǔ)這些損失。居住環(huán)境上，農(nóng)民的生活條件得到相應(yīng)的改善，周邊設(shè)施在不斷完善。生活保障上，徐揚(yáng)鄉(xiāng)所調(diào)查的失地農(nóng)民全部都參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)，參與醫(yī)療保險(xiǎn)的比例也高于平均水平，其失地后的總體生活保障水平有所提升。社會(huì)機(jī)會(huì)上，由于搬入集中安置區(qū)居住，周邊學(xué)校、醫(yī)院相比之前在農(nóng)村時(shí)，無論是數(shù)量還是質(zhì)量均有所改善，因此社會(huì)機(jī)會(huì)水平得到提高。但是城市適應(yīng)還需要進(jìn)一步改善，失地后人際關(guān)系不如失地前和諧，并且還需對(duì)失地農(nóng)民心理上的城鎮(zhèn)居民身份認(rèn)同感方面表示關(guān)注。

由表3可以看出，新渡鄉(xiāng)農(nóng)民失地后的福利變化情況部分和徐揚(yáng)鄉(xiāng)類似，同時(shí)也有很多不同點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)狀況和居住環(huán)境方面變化較為類似，無論是福利變化趨勢還是變化幅度，都呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)狀況惡化明顯，居住環(huán)境改善較多的局面。生活保障方面，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的福利隸屬度要低于徐揚(yáng)鄉(xiāng)農(nóng)民。在城市適應(yīng)方面，新渡鄉(xiāng)由于農(nóng)民租住分散，身份認(rèn)同感不強(qiáng)，人際關(guān)系福利隸屬度下降幅度較大。

通過模糊評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)選擇不同補(bǔ)償方式的失地農(nóng)民，失地后綜合福利指數(shù)都是增加的，徐揚(yáng)鄉(xiāng)失地農(nóng)民福利模糊指數(shù)從0.247上升為0.487，新渡鄉(xiāng)失地農(nóng)民福利模糊指數(shù)從0.325上升為0.385，即相對(duì)而言福利狀況在變好。但是選擇土地?fù)Q保障方式的失地農(nóng)民，其福利改善水平要高于選擇土地?fù)Q貨幣方式的失地農(nóng)民（表4）。

在經(jīng)濟(jì)狀況方面，2種失地農(nóng)民的福利隸屬度均有所下降，一方面農(nóng)民缺少相應(yīng)的工作技能，另一方面失去農(nóng)業(yè)收入，并且食物支出增加也加深了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。失地后，農(nóng)民的年人均農(nóng)業(yè)收入僅有幾百元，多為農(nóng)忙時(shí)去種地的親戚朋友家?guī)兔Σ逖砘蚴崭钏?，十分有限?/p>

居住環(huán)境的福利隸屬度增加幅度最大。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民安置小區(qū)無論是在周邊配套設(shè)施，還是小區(qū)位置以及住房面積上，和失地前相比都有一定改善，從農(nóng)村到城市居住一定程度上也方便了農(nóng)民的生活，并且農(nóng)民日?；顒?dòng)比如棋牌、廣場舞等也比以前豐富。

生活保障上，選擇土地?fù)Q保障的失地農(nóng)民福利隸屬度，要高于選擇土地?fù)Q貨幣的失地農(nóng)民福利隸屬度，但是差值并沒有預(yù)期明顯。由于醫(yī)療保險(xiǎn)等普及度越來越高，很多選擇土地?fù)Q保障的農(nóng)民在失地前就已經(jīng)參與了醫(yī)療保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)上，土地?fù)Q保障的失地農(nóng)民全部參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是近年選擇自主參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的土地?fù)Q貨幣的失地農(nóng)民數(shù)量也在增多。

社會(huì)機(jī)會(huì)方面，兩者福利都在變好，一方面是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致機(jī)會(huì)資源更多，另一方面也確實(shí)是居住在城市比在農(nóng)村能夠更快捷地獲得各種資源，并且在教育、醫(yī)療的質(zhì)量上也優(yōu)于農(nóng)村。

城市適應(yīng)上，土地?fù)Q保障的失地農(nóng)民適應(yīng)情況好于土地?fù)Q貨幣的失地農(nóng)民。兩者除了在擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例上有所差別外，徐揚(yáng)鄉(xiāng)農(nóng)民全部入住安置小區(qū)，而新渡鄉(xiāng)農(nóng)民很多還在租房居住，一定程度上造成其心理上缺乏歸宿感。

5主要結(jié)論與政策建議

本研究詳細(xì)描述了2種補(bǔ)償方式下農(nóng)民失地前后福利變化情況，并且分析了部分影響失地農(nóng)民福利滿意度的因素。在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)主要研究結(jié)論以及政策建議。

5.1主要結(jié)論

總體上，失地農(nóng)民失地后福利得到改善，土地?fù)Q保障的失地農(nóng)民福利好于土地?fù)Q貨幣的失地農(nóng)民，但是其福利水平依然不高。失地農(nóng)民失地后經(jīng)濟(jì)狀況均有所惡化，但是居住環(huán)境、社會(huì)機(jī)會(huì)、生活保障、城市適應(yīng)方面的福利評(píng)分比失地前有所提高。當(dāng)前失地前征地信息公示以及征地操作流程較為透明正規(guī)，但是失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)較低，在征地中也缺乏自主權(quán)。

5.2政策建議

基于調(diào)查實(shí)際與研究結(jié)論，筆者提出以下相關(guān)政策建議：政府征地時(shí)不應(yīng)一概而論，應(yīng)提升補(bǔ)償條款針對(duì)性，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于生活存在困難的失地農(nóng)民，提供更多的幫扶措施。合理規(guī)劃失地農(nóng)民安置小區(qū)建設(shè)，督促建設(shè)進(jìn)程，對(duì)未能如期安置的失地農(nóng)民提供租房補(bǔ)貼。促進(jìn)失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，加大就業(yè)培訓(xùn)力度，完善就業(yè)信息，提供失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)惠政策。完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，提高失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比例和保障金額，盡快與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)保險(xiǎn)水平接軌。

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