我國(guó)政府購(gòu)買公益服務(wù)偏好問題分析

張海范斌

（華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)的歷史可以追溯至上世紀(jì)九十年代中期。在過去的二十年間，伴隨著政府公共服務(wù)支出的快速增長(zhǎng)，政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)作為提高資金使用效率，提高社會(huì)福利的重要手段而日漸普及。然而與此同時(shí)，政府購(gòu)買公益服務(wù)也開始暴露出了一些問題，如過度福利、重復(fù)購(gòu)買、服務(wù)成效不理想等問題。鑒于這些問題，我們必須開始思考在政府財(cái)政收入收緊，政府用于購(gòu)買公益服務(wù)的資金有限的情況下，政府應(yīng)該傾向購(gòu)買社會(huì)組織哪些類型，達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)的公益服務(wù)，即在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，政府的偏好應(yīng)該是什么。這個(gè)問題的提出與討論，不僅對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買公益服務(wù)行為、提高政府福利供給效率具有重要意義，也對(duì)促進(jìn)公益服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展具有積極的作用。

一、政府偏好的概念界定

政府偏好是本文研究的核心概念之一。雖然這一個(gè)概念作為研究中國(guó)制度變遷的重要變量①伍山林：《制度變遷效率評(píng)價(jià)——以中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷為例》，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第8期。，而經(jīng)常出現(xiàn)在近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)及政治科學(xué)研究論文當(dāng)中，但是無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治科學(xué)都未能給予它明確的概念界定。這一概念也常常因與國(guó)家偏好、政策偏好等概念的等同使用，而使得我們對(duì)政府偏好結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、特點(diǎn)，以及可能產(chǎn)生偏差后果的認(rèn)識(shí)變得十分困難。①⑤ 余亞梅、唐賢興：《政府偏好與制度起源：以1950年代后的收容遣送政策為例》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。因此，在本文的開篇，有必要對(duì)本文所使用的“政府偏好”的概念進(jìn)行界定。

偏好的概念最早由心理學(xué)提出，在心理學(xué)中，偏好可以指?jìng)€(gè)人對(duì)一組物件表現(xiàn)于作決定的時(shí)候的態(tài)度。②Lichtenstein，S．；Slovic，P．The Construction of Preference．New York:Cambridge University Press．2006．它最常被定義成為個(gè)人決定喜歡物件與否的判斷。③Scherer，K．R．What are emotions？ And How Can They Be Measured？．Social Science Information．2005，44:695-729．偏好可能會(huì)隨著時(shí)間而轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變可以表現(xiàn)在作選擇的過程之中④Brehm，J．W．Post-decision Changes in Desirability of Choice．Journal of Abnormal and Social Psychology．1956，52:384-389．，可以是無(wú)意識(shí)的。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)將偏好概念引入經(jīng)濟(jì)分析當(dāng)中，在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，偏好為消費(fèi)者的購(gòu)買欲望，反映消費(fèi)者的主觀愿望。因此，偏好是與需要聯(lián)系在一起的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，偏好，用以指?jìng)€(gè)體為了滿足自身利益最大化的需要，傾向于能達(dá)到的某種目的或結(jié)果的心理狀態(tài)的反映或期望。此外，偏好作為一種心理傾向，它在個(gè)體的消費(fèi)選擇中得以突出的表現(xiàn)，而這主要是因?yàn)樵谙M(fèi)選擇的過程中，個(gè)體必須要在需要的滿足和價(jià)值、資源等條件約束之間做出平衡。

而所謂的政府偏好，是將政府作為一個(gè)微觀的行動(dòng)個(gè)體來(lái)分析，根據(jù)Arrow（1951）提出的社會(huì)選擇理論，Buchanan（1962）的公共選擇理論，政府偏好的形成與個(gè)體消費(fèi)者的偏好存在較大差異，它更多地體現(xiàn)為社會(huì)各方博弈的結(jié)果。因此，從政治角度出發(fā)，一個(gè)較為寬泛的政府偏好的定義就是政府在實(shí)際的政治過程中為了滿足某種利益最大化的需要而表現(xiàn)出來(lái)的期望或預(yù)期。⑤余亞梅、唐賢興：《政府偏好與制度起源：以1950年代后的收容遣送政策為例》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。對(duì)于政府偏好的研究，也需要將其置于具體的政府行為中進(jìn)行分析，而具體的政府行為則包括公共政策、公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)⑥呂煒、王偉同：《發(fā)展失衡、公共服務(wù)與政府責(zé)任——基于政府偏好和政府效率視角的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。，當(dāng)然也包括本文所討論的政府購(gòu)買行為。在與政府決策行為結(jié)合起來(lái)后，政府偏好則具體為政府作為決策主體，其價(jià)值觀在政策制定和決策中的一種具體的反映。⑦龐永師、蔣莎莎、王亦斌：《政府偏好對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目決策的影響》，《廣東大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期。從國(guó)家與政府的歷史演變來(lái)看，政府的偏好與社會(huì)利益之間存在三種關(guān)系，即政府偏好是符合社會(huì)利益的；政府偏好是偏離社會(huì)利益的；政府偏好與社會(huì)利益是完全對(duì)抗的。⑧潘福能：《地方官員政策偏好的風(fēng)險(xiǎn)防范及整合》，《公共行政》2007年第8期，第7-9頁(yè)。從本文來(lái)看，現(xiàn)代政府的合法性基礎(chǔ)來(lái)自于其對(duì)社會(huì)公共利益的代表、維護(hù)以及實(shí)現(xiàn)，因此，現(xiàn)代政府的偏好幾乎不存在與社會(huì)公共利益完全對(duì)抗的可能，現(xiàn)代政府偏好從長(zhǎng)期來(lái)看與社會(huì)公共利益之間的關(guān)系是以符合為主，而由于政府的有限理性等原因，在短期內(nèi)，政府與社會(huì)公共利益之間的關(guān)系可能存在偏離。

具體到本文所討論的，購(gòu)買公益服務(wù)過程中的政府偏好，它實(shí)際上指的是政府在公益服務(wù)供給中的偏好。它體現(xiàn)的是政府基于社會(huì)管理與服務(wù)的需求，在價(jià)值、財(cái)政等條件的約束之下，為了最大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，在購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)的過程中所表現(xiàn)出來(lái)的一種心理傾向。在購(gòu)買公益服務(wù)的過程當(dāng)中，政府偏好又可具體化為政府對(duì)公益服務(wù)的需求偏好，以及政府對(duì)公益服務(wù)的品質(zhì)偏好。這種需求偏好主要是用來(lái)說明政府出于何種原因，為達(dá)到何種目的，而愿意購(gòu)買社會(huì)組織的公益服務(wù)。而這種品質(zhì)偏好則主要是指政府會(huì)按照怎樣的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)判斷一個(gè)公益服務(wù)項(xiàng)目的優(yōu)劣，進(jìn)而來(lái)做出公益服務(wù)的購(gòu)買決策。

二、政府購(gòu)買公益服務(wù)偏好與政府購(gòu)買公共服務(wù)偏好的區(qū)別

為了進(jìn)一步說明政府購(gòu)買公益服務(wù)偏好的概念與內(nèi)容，有必要將其與政府購(gòu)買公共服務(wù)偏好的區(qū)別進(jìn)行比較。而這種比較的基礎(chǔ)源自公益服務(wù)與公共服務(wù)的概念差異。鑒于目前現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果中還沒有對(duì)公益服務(wù)進(jìn)行明確界定，因此，本節(jié)將從公益服務(wù)的概念界定出發(fā)，討論公益服務(wù)與公共服務(wù)概念的區(qū)別，進(jìn)而討論政府購(gòu)買公益服務(wù)與購(gòu)買公共服務(wù)過程的差異，并以此來(lái)說明政府購(gòu)買公益服務(wù)偏好的特殊性。

（一）公益服務(wù)概念的界定

目前，對(duì)公益服務(wù)的概念，學(xué)者們還沒有給予明確的界定。德國(guó)學(xué)者洛厚德在其發(fā)表的《公共利益與行政法的公共訴訟》一文認(rèn)為，公益是任何人但不必是全體人的利益。另一位德國(guó)學(xué)者紐曼（Neumann F．J．）在其 1886 年出版的《在公私法中關(guān)于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別》一文中認(rèn)為，公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益。①陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年版，第185頁(yè)。我國(guó)的學(xué)者對(duì)公益概念的解釋也不盡相同，有的學(xué)者認(rèn)為，公益與公共利益，或公共福利等同；有的學(xué)者則從特征的角度出發(fā)，認(rèn)為公益性是具有明顯正外部性，以及市場(chǎng)失靈傾向的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種性質(zhì)特點(diǎn)，所謂“公益活動(dòng)”是以增加大眾福利為目的，不能適用或者完全適用市場(chǎng)規(guī)則的經(jīng)濟(jì)行為②龔群：《公益“淺說”》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2006年第3期。等等。

根據(jù)已有的對(duì)公益概念的釋義，本文認(rèn)為公益的概念可以從價(jià)值倫理與行為表現(xiàn)兩個(gè)層面來(lái)理解和認(rèn)識(shí)。在價(jià)值倫理層面，公益是以社會(huì)正義、社群主義、生態(tài)主義等理論為基礎(chǔ)③卓高生：《現(xiàn)代西方社會(huì)公益精神理論溯源》，《學(xué)術(shù)論壇》2006年第7期。，基于一定的關(guān)懷和利他意識(shí)，受主體偏好影響而面向特定社會(huì)群體或人類發(fā)展共同關(guān)注問題的行為的一種心理態(tài)度、價(jià)值觀念和人格品質(zhì)。④卓高生：《現(xiàn)代社會(huì)公益精神的價(jià)值及本質(zhì)特征》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。在行為表現(xiàn)層面，公益，即為公共利益，是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的概念范疇，它具體包含了兩個(gè)基本屬性：一是客觀性，即不管人們之間的私人利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益；二是社會(huì)共享性，即公共利益的相對(duì)普遍性和共同受益性。⑤石國(guó)亮、張昭、徐子梁：《國(guó)外公共服務(wù)理論與實(shí)踐》，中國(guó)言實(shí)出版社2011年版，第41頁(yè)。顯然地，公共利益實(shí)際上是不特定人群利益的集合。

在對(duì)“公益”概念理解的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，“公益服務(wù)”的概念也應(yīng)該以價(jià)值倫理與行為表現(xiàn)來(lái)界定。在價(jià)值倫理的層面上，公益服務(wù)強(qiáng)調(diào)在公共利益維護(hù)與實(shí)現(xiàn)過程中，政府、私營(yíng)部門、第三部門以及個(gè)人的責(zé)任與參與，社會(huì)正義、社群主義、利他主義以及生態(tài)主義等是其核心價(jià)值，因此，公益服務(wù)具有志愿性、利他性等特征。在行為表現(xiàn)的層面上，公益服務(wù)是與私人服務(wù)相區(qū)別的一類服務(wù)，這類服務(wù)在消費(fèi)上不具有完全的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)公共利益的追求使得公益服務(wù)具有顯著的正向外部性。因此，從廣義上講，它可以包括所有符合公共利益的，非營(yíng)利性的福利性服務(wù)。而我國(guó)目前對(duì)“公益服務(wù)”的概念使用則更傾向于是指“由社會(huì)力量，通過整合資源和社會(huì)化運(yùn)作向社會(huì)提供的非營(yíng)利性福利服務(wù)”。這構(gòu)成了公益服務(wù)的狹義定義，也是本文中對(duì)公益服務(wù)的基本界定。

（二）公益服務(wù)與公共服務(wù)的概念辨析

“公共”一詞的含義在希臘語(yǔ)中有兩個(gè)來(lái)源：一是表示成熟，即強(qiáng)調(diào)一個(gè)人能夠超越自我與自利，來(lái)理解自我與他人之間的關(guān)系和聯(lián)系；另一層含義是“共同”和“關(guān)心”的意思。⑥[美]喬治·弗里德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第19頁(yè)。公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。具體為：在社會(huì)公共性領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的主體不是純粹的私人主體，還有公共主體；運(yùn)作的權(quán)力（利）不是純粹的私人權(quán)力（利），還有公共權(quán)力（利）；所作的決策不是純粹的私人自治，還有公共決策；生產(chǎn)的物品不是純粹的私人物品，還有公共物品。⑦王保樹等：《經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)公共性論綱》，《法律科學(xué)》2000年第3期。關(guān)于公共服務(wù)的概念，法國(guó)公法學(xué)家萊昂·狄驥早在1912年就明確指出“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)。只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！惫卜?wù)的概念也就因此成為了現(xiàn)代公法的基本概念?！雹郲法]萊昂·狄驥：《公法的變遷——法律與國(guó)家》，鄭戈譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第53、446頁(yè)。在這個(gè)定義中，公共服務(wù)具有較強(qiáng)的價(jià)值約束和制度保障。這主要體現(xiàn)在：公共服務(wù)具有價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利、公平、正義、普遍等價(jià)值目標(biāo)，并通過國(guó)家的法律予以確立；公共服務(wù)供給的主體是以政府為主的公共部門，以財(cái)政支出作為主要資金來(lái)源；公共服務(wù)具有的公共物品、外部性、自然壟斷、信息不完全屬性，因而市場(chǎng)供給失靈、政府干預(yù)有效。①?gòu)堓覜常骸墩卜?wù)供給的責(zé)任邊界與制度安排》，《學(xué)術(shù)研究》2008年第5期，第51頁(yè)。按照這一理解，根據(jù)薩繆爾森對(duì)公共物品的定義及分類方法②Paul A．Samuelson．The Pure Theory of Public Expenditure．the Review of Economics and Statistics，1954（4）．，作為國(guó)家基本職能體現(xiàn)的主權(quán)性公共服務(wù)，如國(guó)防等，屬于純公共品，由政府提供的社會(huì)性公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)中，則是以純公共品為主，以準(zhǔn)公共品為輔。

由此可見，公共服務(wù)是以所使用資源的公有性為基礎(chǔ)，必須是公共部門出于公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，而向所有社會(huì)成員提供的服務(wù)。因此，公益性成為公共服務(wù)的自然屬性，公共服務(wù)所要實(shí)現(xiàn)的是“最大多數(shù)人的最大幸福，同時(shí)這種最大多數(shù)人的最大幸福的實(shí)現(xiàn)，并不是通過剝奪少數(shù)人而取得的”。③[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第60-85頁(yè)。而與公共服務(wù)相比，公益服務(wù)無(wú)論是在供給主體，還是在資源來(lái)源，以及制度保障等方面，都更為靈活。

從語(yǔ)義上，根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公共”主要是指社會(huì)的，公有公用的，“公共”強(qiáng)調(diào)的是共同體下的共同所有。而“公益”更加強(qiáng)調(diào)的是共同利益與共同受益，即“構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一個(gè)思想，即公共政策最終應(yīng)該提高大家福利而不是幾個(gè)人的福利”。④[美]E．R．克魯斯克、B．M．杰克遜主編：《公共政策詞典》，唐理斌等譯，遠(yuǎn)東出版社1992年版，第30頁(yè)。以此為基礎(chǔ)，公益服務(wù)可簡(jiǎn)單地理解成是符合公共利益，使公眾受益的服務(wù)。但這一類服務(wù)不一定是完全使用公共資源或公共權(quán)力才能提供的，公益服務(wù)的供給主體除了可以是政府之外，還可以是私營(yíng)部門、第三部門，以及個(gè)人出于社會(huì)責(zé)任，整合自身資源而提供公益服務(wù)。對(duì)于由私營(yíng)部門、第三部門，以及個(gè)人提供的公益服務(wù)來(lái)說，公益服務(wù)的供給更多地是強(qiáng)調(diào)供給主體的自愿，而非制度的約束。受資源、技術(shù)等條件的約束，公益服務(wù)不可能實(shí)現(xiàn)完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此，公益服務(wù)均是準(zhǔn)公共物品，無(wú)法普惠至所有的社會(huì)成員。因此，在社會(huì)福利服務(wù)體系中，公共服務(wù)處于基礎(chǔ)地位，而公益服務(wù)則屬于從屬地位。公共服務(wù)所要滿足的需求是基本性的，具有普遍意義的，而公益服務(wù)則可以更加靈活地滿足公眾差異性、個(gè)性化的福利服務(wù)需求。

上文的討論說明，公益服務(wù)與公共服務(wù)雖然都服從于公共利益，增進(jìn)公共福利，但是二者仍然有顯著的區(qū)別（見表1）。這些區(qū)別主要體現(xiàn)在服務(wù)性質(zhì)、供給主體、資源來(lái)源、覆蓋范圍以及服務(wù)依據(jù)等幾個(gè)方面。相較于公共服務(wù)，公益服務(wù)在供給主體中具有較強(qiáng)的多元性，公益服務(wù)的資源來(lái)源具有廣泛性，公益服務(wù)的供給存在選擇性，以及較弱的制度保障，它所回應(yīng)的需求帶有較強(qiáng)的個(gè)性化的社區(qū)特征，在服務(wù)供給的方式上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)化的多元供給，社區(qū)在社會(huì)福利服務(wù)體系中的地位是從屬性的。

（三）政府購(gòu)買公益服務(wù)與購(gòu)買公共服務(wù)的差異

從社會(huì)公益的供給來(lái)看，具有雙軌運(yùn)行的格局：一邊是享有政府保障、資源充足、行政化運(yùn)作的政府辦福利事業(yè)，可簡(jiǎn)稱公辦福利，一邊是自籌資源、自謀生存、社會(huì)化運(yùn)作的社會(huì)辦公益事業(yè)，可稱為民辦公益。⑤馬西恒：《社區(qū)公益服務(wù)的體系整合與機(jī)制創(chuàng)新》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期，第98-99頁(yè)。在本文的概念界定中，公辦福利屬于公共服務(wù)，民辦公益屬于公益服務(wù)。近幾年，北京、上海、廣東等地開始嘗試在社會(huì)公益供給中，開展政府與社會(huì)組織的合作。 政府一方面將原由自己承擔(dān)的一些公共服務(wù)交由社會(huì)組織來(lái)提供，另一方面也會(huì)用資金資助一些優(yōu)秀的公益服務(wù)項(xiàng)目。政府購(gòu)買公共服務(wù)與政府購(gòu)買公益服務(wù)這兩種政府與社會(huì)組織之間的合作雖然從本質(zhì)上都是為了促進(jìn)社會(huì)公益的改善，但是兩者仍然存在一定的區(qū)別。

表1 公共服務(wù)與公益服務(wù)的主要差異

表2 公共服務(wù)外包與政府購(gòu)買公益服務(wù)的主要差異

政府購(gòu)買公共服務(wù)，更準(zhǔn)確地說，應(yīng)叫做公共服務(wù)外包，實(shí)際是指原來(lái)由政府自身提供的服務(wù)交給其他社會(huì)主體完成，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，創(chuàng)新政府管理形態(tài)①陳奇星：《完善基層政府公共服務(wù)外包的思考：基于上海市的研究》，《中國(guó)行政管理》2012年第11期，第77頁(yè)。；而政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)，則是隨著社會(huì)建設(shè)的加強(qiáng)和民生工程的大力推進(jìn)，政府根據(jù)自身所承擔(dān)的公共管理與公共服務(wù)的職責(zé)而開展的具有探索性質(zhì)的服務(wù)。由此不難看出，政府購(gòu)買公益服務(wù)是為了增容公共服務(wù)，提高社會(huì)福利而開展的探索性的嘗試。相較于公共服務(wù)外包，政府在購(gòu)買公益服務(wù)過程中的決策內(nèi)容更為復(fù)雜（詳見表2）。具體而言，在公共服務(wù)外包過程中，公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)清晰，在選擇社會(huì)組織的過程中，政府只需判斷社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中，能否比自己有更好的績(jī)效表現(xiàn)。而在政府購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，政府在選擇社會(huì)組織時(shí)除了要考慮績(jī)效因素之外，還要考慮政府是否應(yīng)該或適合通過資金資助來(lái)滿足這一公益服務(wù)需求；如果應(yīng)該，政府應(yīng)在多大程度，以何種方式來(lái)滿足這一公益服務(wù)需求等一系列問題。再加上，相較于公共服務(wù)供給，政府在公益服務(wù)供給中制度約束更弱，因此，政府在購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)時(shí)的自由裁量權(quán)更大。

公益服務(wù)與公共服務(wù)的概念差異，以及政府購(gòu)買公益服務(wù)與公共服務(wù)外包的差異意味著，政府購(gòu)買公益服務(wù)的偏好更為復(fù)雜。這種復(fù)雜源于在公益服務(wù)的供給過程中，政府并不是唯一的責(zé)任主體，政府在公益服務(wù)的供給中所承擔(dān)的責(zé)任是有限的。這種有限責(zé)任增大了政府在參與公益服務(wù)供給中的探索性與選擇性。政府行為的有限理性特點(diǎn)，使得政府在公益服務(wù)購(gòu)買過程中，往往對(duì)購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，使得在購(gòu)買決策過程中，政府要在價(jià)值因素、績(jī)效因素，以及技術(shù)因素等方面進(jìn)行平衡，又由于缺乏像公共服務(wù)那樣強(qiáng)的制度約束，政府的自由裁量權(quán)變大，因此，與公共服務(wù)購(gòu)買相比，在公益服務(wù)購(gòu)買過程中，政府偏好起到的作用要大很多。

三、政府對(duì)公益服務(wù)的需求偏好及存在的決策風(fēng)險(xiǎn)

上文的討論提出了一個(gè)新的問題，即在公共服務(wù)外包之外，我國(guó)政府為什么還要購(gòu)買公益服務(wù)，而與此同時(shí)，我國(guó)政府在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，又會(huì)因有限理性等原因，面臨著怎樣的決策風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景，我國(guó)政府對(duì)公益服務(wù)的需求主要表現(xiàn)在社會(huì)福利、社會(huì)管理以及社會(huì)組織培育三個(gè)方面。

（一）政府社會(huì)福利供給對(duì)公益服務(wù)的購(gòu)買需求及存在的決策風(fēng)險(xiǎn)

福利供給是政府購(gòu)買公益服務(wù)的主要?jiǎng)右颉ｋS著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，福利供給正從早期的偏重于個(gè)人“道德判斷”的概念發(fā)展為具有多種意義的政治經(jīng)濟(jì)術(shù)語(yǔ)，作為推行社會(huì)政策的核心范疇，政府在福利供給中正從消極義務(wù)的恪守轉(zhuǎn)向積極義務(wù)的擴(kuò)張。①陳治：《福利供給變遷中的政府責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)制度研究——福利供給的國(guó)外考察與啟示》，《理論與改革》2007年第5期，第30頁(yè)。這也是我國(guó)社會(huì)福利模式從補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)右蛑?。然而“適度普惠”概念的提出，在要求政府提高福利供給的同時(shí)，也讓政府、市場(chǎng)以及社會(huì)在福利供給中的關(guān)系變得更為復(fù)雜。在充分考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體依然有限以及社會(huì)福利的剛性特征等問題之后，政府不可能在福利服務(wù)供給的過程中草率地采取制度化手段來(lái)擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，而是會(huì)更加審慎地通過政府購(gòu)買公益服務(wù)來(lái)保證提供社會(huì)福利供給的同時(shí)，盡量規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)。

然而，政府在做出購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)決策方面仍然會(huì)面臨一些制度風(fēng)險(xiǎn)。首先，何種類型的福利需求需要政府通過購(gòu)買公益服務(wù)來(lái)供給，它不僅關(guān)乎政府福利責(zé)任的邊界，也會(huì)引發(fā)一系列關(guān)于社會(huì)公平等價(jià)值倫理問題的討論，然而政府在判斷需求合理性的過程中，由于信息不對(duì)稱、政府部門及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人功利性政績(jī)觀的存在，使得政府購(gòu)買公益服務(wù)的范圍出現(xiàn)泛化。其次，政府所購(gòu)買的公益服務(wù)應(yīng)達(dá)到怎樣的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，公共管理者除了要反思自己是否在做正確的事情，還要考慮自己是否使這些事情以最低成本方式提供特定質(zhì)量的服務(wù)。而為了控制交易成本、管理成本等，使得政府很難在公益服務(wù)方案選擇以及過程監(jiān)管中，很難進(jìn)行功效測(cè)試、效率測(cè)試、替代公共服務(wù)測(cè)試和金錢價(jià)值測(cè)試。②[美]安瓦·沙主編，孟華譯：《公共服務(wù)提供》，清華大學(xué)出版社2009年版，第2頁(yè)。最后，由于政府購(gòu)買公益服務(wù)本身就是一種嘗試，所以政府也很難保證所購(gòu)買的公益服務(wù)一定能按照契約按時(shí)、保質(zhì)、保量地完成，特別是在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還不成熟的情況下，社會(huì)組織能夠有能力保證公益服務(wù)的持續(xù)生產(chǎn)，公私合作關(guān)系是否能夠長(zhǎng)期維持，都成為現(xiàn)實(shí)問題。

（二）政府創(chuàng)新社會(huì)管理對(duì)公益服務(wù)的購(gòu)買需求及存在的制度風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)管理是現(xiàn)代政府承擔(dān)的重要職能之一，事實(shí)已經(jīng)表明，盡管我們一直反對(duì)政府的過度干預(yù)，但不可否認(rèn)“大政府”仍然成為一種趨勢(shì)③滕世華：《誰(shuí)更偏好大政府——基于一種學(xué)理性分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2011年第6期，第71-74頁(yè)。，這具體表現(xiàn)為政府所承擔(dān)的社會(huì)管理職能越來(lái)越多。對(duì)于處于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)來(lái)說，一方面是體制改革要求政府轉(zhuǎn)型，而另一方面是轉(zhuǎn)型時(shí)期政府所要承擔(dān)的繁重的社會(huì)管理任務(wù)，在這樣的情況下，社會(huì)管理創(chuàng)新成為一種必然，而社會(huì)管理主體多元化，以服務(wù)促管理，就成為了社會(huì)管理創(chuàng)新的題中之義。在這樣的背景之下，政府開始嘗試在社會(huì)管理熱點(diǎn)與難點(diǎn)上通過購(gòu)買服務(wù)的形式與私營(yíng)部門展開合作，公私伙伴關(guān)系也就此形成。近幾年來(lái)，上海等地試點(diǎn)向社會(huì)組織購(gòu)買安置幫教、人民調(diào)解等公益服務(wù)項(xiàng)目就體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。

與此同時(shí)，政府在向社會(huì)組織購(gòu)買公益服務(wù)以創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，仍然面臨著一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。首先，究竟哪些社會(huì)管理任務(wù)可以通過購(gòu)買服務(wù)的方式由社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)仍然是一個(gè)值得討論的話題。社會(huì)組織所秉持的特定價(jià)值與理念是否能夠在承接這些服務(wù)的過程中，保持充分的公共理性，也是值得討論的。此外，在失去行政權(quán)力保證的情況下，政府出于創(chuàng)新社會(huì)管理所購(gòu)買的公益服務(wù)，是否能夠有效、充分地發(fā)揮社會(huì)管理的功能，尤其是在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展仍較為薄弱的情況下，它們是否能夠真正地，持久地承擔(dān)起這項(xiàng)艱巨任務(wù)，仍然是值得懷疑的。

（三）政府培育社會(huì)組織對(duì)公益服務(wù)的購(gòu)買需求及存在的制度風(fēng)險(xiǎn)

除了出于社會(huì)福利供給和社會(huì)管理創(chuàng)新的目的，目前，我國(guó)基層政府還會(huì)出于培育社會(huì)組織的目的來(lái)購(gòu)買公益服務(wù)。雖然市民社會(huì)理論、法團(tuán)主義、社會(huì)治理理論等在分析政府與社會(huì)組織的關(guān)系存在種種分歧，但是不可否認(rèn)的是，它們都承認(rèn)社會(huì)組織在國(guó)家與公民個(gè)人之間的中介作用是重要的，社會(huì)組織所代表的公民力量在社會(huì)治理中的作用是不可缺少的。然而，在我國(guó)，社會(huì)組織的生存與發(fā)展面臨諸多艱難。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府需要對(duì)社會(huì)組織給予培育和扶持。而政府購(gòu)買社會(huì)組織所生產(chǎn)的公益服務(wù)，往往并不一定是政府迫切需要的，但出于培育和扶持社會(huì)組織的目的，也會(huì)做出購(gòu)買的決策。

這種政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)的動(dòng)機(jī)所存在的制度風(fēng)險(xiǎn)是更加顯見的，首先，它易造成政府福利供給的擴(kuò)大化，即政府出于培育社會(huì)組織的目的所購(gòu)買的公益服務(wù)，往往滿足的不是公民基本的福利需求，即它超越了政府的福利供給責(zé)任。此外，如果政府投入較多資金全額資助社會(huì)組織的公益服務(wù)項(xiàng)目，往往造成社會(huì)組織對(duì)政府的過分依賴，容易造成社會(huì)組織缺乏整合社會(huì)資源的動(dòng)力和能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，它不僅會(huì)使政府背負(fù)沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也不利于社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)。最后，如果政府單純地出于扶持社會(huì)組織的目的來(lái)購(gòu)買公益服務(wù)，易造成政府在做出購(gòu)買決策中，有更大的自由裁量權(quán)，尋租、腐敗等問題也難免發(fā)生。

基于政府在夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，提高執(zhí)政能力，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的核心利益，政府往往會(huì)出于提高社會(huì)福利，加強(qiáng)社會(huì)管理，發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的積極作用等目的來(lái)購(gòu)買社會(huì)組織的公益服務(wù)。但是，我們依然可以看到政府購(gòu)買公益服務(wù)仍然面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在價(jià)值取向、經(jīng)濟(jì)取向和發(fā)展取向上。在價(jià)值取向上面，它關(guān)系一系列的政府公共責(zé)任邊界的問題；在經(jīng)濟(jì)取向方面，它關(guān)系一系列對(duì)政府提供服務(wù)績(jī)效的討論和反思；在發(fā)展取向方面，它關(guān)系一系列政府供給，社會(huì)組織生產(chǎn)的可持續(xù)性問題。出于政府利益的考慮，在規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)的過程中，政府購(gòu)買公益服務(wù)的應(yīng)然偏好也漸漸得以明晰。

四、我國(guó)政府對(duì)公益服務(wù)的品質(zhì)偏好

與歐美等國(guó)家相比，我國(guó)的政府購(gòu)買服務(wù)包括制度化購(gòu)買與非制度化購(gòu)買兩種形式，模式相對(duì)較為復(fù)雜。①楊寶、王兵：《政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的中外比較及啟示》，《甘肅理論學(xué)刊》2011年第1期，第141-145頁(yè)。伴隨著我國(guó)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，政府在承擔(dān)公共責(zé)任與規(guī)避制度風(fēng)險(xiǎn)的雙重考慮之下，常會(huì)在探索與創(chuàng)新階段采用購(gòu)買公益服務(wù)——這種非制度化購(gòu)買的方式。然而，上文的討論也說明，盡管公益服務(wù)購(gòu)買要比公共服務(wù)供給使政府承擔(dān)的制度風(fēng)險(xiǎn)更小，但是作為一種政府行為，它同樣也面臨決策風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)因素成為政府購(gòu)買公益服務(wù)的條件約束。因此，政府購(gòu)買公益服務(wù)的品質(zhì)偏好，也由此形成。

前文的討論說明，政府在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在價(jià)值、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展三個(gè)層面。在價(jià)值層面上，政府究竟應(yīng)該購(gòu)買何種類型的公益服務(wù)問題的本質(zhì)是，政府根據(jù)自身所承擔(dān)的公共責(zé)任，究竟應(yīng)該滿足公民何種類型的公益服務(wù)需求，因此，一系列關(guān)于價(jià)值理念的辨析就轉(zhuǎn)化為對(duì)公益服務(wù)需求優(yōu)先性的討論。在經(jīng)濟(jì)層面上，政府對(duì)公益服務(wù)的傾向性，就轉(zhuǎn)化成為了在受到資金約束的情況下，政府對(duì)一系列關(guān)于成本、收益、效益的權(quán)衡和比較。而在發(fā)展的層面上，政府購(gòu)買公益服務(wù)的偏好，實(shí)際是對(duì)服務(wù)可持續(xù)性的關(guān)注。由此，政府購(gòu)買公益服務(wù)所面臨的一系列的制度風(fēng)險(xiǎn)，就轉(zhuǎn)化成為政府購(gòu)買公益服務(wù)過程中的一系列的偏好。（如圖1所示）

圖1 政府購(gòu)買公益服務(wù)具體偏好分析示意圖

（一）政府對(duì)公益服務(wù)需求優(yōu)先性的偏好

社會(huì)福利發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，只有適合本國(guó)國(guó)情的理念才有助于降低制度變革成本，增加制度變革收益。①景天魁等：《福利社會(huì)學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第431頁(yè)。因此，在我國(guó)處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段這一基本國(guó)情之下，我國(guó)政府在滿足社會(huì)福利需求的過程中仍然要圍繞“基本”二字。滿足社會(huì)公眾的基本生活需求，不僅是政府應(yīng)盡的責(zé)任，同時(shí)也是目前我國(guó)政府能夠保證的福利供給水平。此外，作為公共服務(wù)的有效補(bǔ)充，政府購(gòu)買的公益服務(wù)應(yīng)該充分發(fā)揮針對(duì)性強(qiáng)、響應(yīng)性高的特點(diǎn)，來(lái)滿足那些未能夠被公共服務(wù)覆蓋，但確是關(guān)系公民基本生活、迫切性較高的需求，也就是說政府通過與社會(huì)組織合作，供給的公益服務(wù)應(yīng)該滿足那些具有較強(qiáng)典型性和迫切性的民生需求。因此，政府在購(gòu)買公益服務(wù)時(shí)，應(yīng)該傾向于購(gòu)買那些能夠滿足基本、典型和迫切需求的公益服務(wù)。

（二）政府對(duì)公益服務(wù)效益的偏好

作為購(gòu)買行為的主體，政府無(wú)疑希望能夠以最小的成本獲得最好的效益。然而在現(xiàn)實(shí)的操作中，受到信息不對(duì)稱、知識(shí)約束等因素的影響，政府的選擇幾乎不可能達(dá)到這一最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。此外，公益服務(wù)準(zhǔn)公共品的性質(zhì)使得公益服務(wù)的投入與產(chǎn)出并不能完全轉(zhuǎn)化成貨幣計(jì)量，因此，政府在做出購(gòu)買決策的過程中，往往不能嚴(yán)格以投入產(chǎn)出比作為核心衡量指標(biāo)。因此，在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，政府是有限理性的，其決策是以滿意為標(biāo)準(zhǔn)的，這種對(duì)效益的滿意主要體現(xiàn)在，公益服務(wù)的成本是政府可以接受的，公益服務(wù)的產(chǎn)出是可觀的，公益服務(wù)所體現(xiàn)的服務(wù)效益是顯著的。值得強(qiáng)調(diào)的是，這里所指的公益服務(wù)效益是包括兩個(gè)方面的，一是公益服務(wù)對(duì)其直接受益者所體現(xiàn)的成效，二是公益服務(wù)給社區(qū)乃至社會(huì)所帶來(lái)的積極的社會(huì)影響。

（三）政府對(duì)公益服務(wù)可持續(xù)性的偏好

除了要關(guān)注公益服務(wù)所滿足的需求，以及可實(shí)現(xiàn)的效益之外，政府在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，對(duì)公益服務(wù)的可持續(xù)性也會(huì)具有特定的要求。這種對(duì)可持續(xù)性的關(guān)心主要有兩個(gè)方面的原因：一是公益服務(wù)也是福利服務(wù)的一種，因此，公眾對(duì)公益服務(wù)的需求也具有剛性的特征，特別是在政府供給的公益服務(wù)中，如果政府無(wú)法保證這種公益服務(wù)的持續(xù)供給，則將會(huì)直接引發(fā)公眾對(duì)政府的不滿；二是政府通過購(gòu)買來(lái)供給公益服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“供給”和“生產(chǎn)”的分離。①王浦劬、[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第9頁(yè)。政府、公眾和社會(huì)組織三者之間，分別作為公益服務(wù)的提供者、消費(fèi)者和生產(chǎn)者，存在多重的委托代理關(guān)系，公眾與政府之間存在供給委托代理關(guān)系，政府與社會(huì)組織之間存在生產(chǎn)委托代理關(guān)系。②明燕飛、譚水平：《公共服務(wù)外包中委托代理關(guān)系鏈面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2012年第2期，第104頁(yè)。因此，不僅社會(huì)組織需對(duì)公益服務(wù)負(fù)責(zé)，政府也需對(duì)購(gòu)買的公益服務(wù)負(fù)責(zé)。為了降低在公益服務(wù)供給中的風(fēng)險(xiǎn)，政府更傾向去購(gòu)買服務(wù)方案可行性強(qiáng)，服務(wù)團(tuán)隊(duì)專業(yè)可靠，社會(huì)組織成熟、規(guī)范的公益服務(wù)。

由此可見，政府在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中面臨一定的決策風(fēng)險(xiǎn)，這些決策風(fēng)險(xiǎn)要求政府在做出購(gòu)買決策時(shí)，需要考慮公益服務(wù)所滿足的需求的優(yōu)先性，公益服務(wù)效益，以及公益服務(wù)的可持續(xù)性等因素。在對(duì)這些因素具體分析中，政府購(gòu)買公益服務(wù)的品質(zhì)偏好也就此明確，即，在不違背公共利益的情況下，政府更傾向于購(gòu)買那些能夠滿足公眾基本的、典型的和迫切的福利需求的公益服務(wù)；那些成本處于政府可控范圍之內(nèi)，服務(wù)產(chǎn)出可觀，服務(wù)成效顯著的公益服務(wù)；那些方案可行性高，服務(wù)團(tuán)隊(duì)專業(yè)性強(qiáng)，社會(huì)組織成熟度高的公益服務(wù)。

五、結(jié)論

本文的討論說明，在政府購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，政府作為購(gòu)買行為的主體，存在著政府偏好。這種偏好從本質(zhì)上來(lái)說是一種供給偏好。在現(xiàn)實(shí)的操作中，這種偏好具體包括政府對(duì)公益服務(wù)的需求偏好和品質(zhì)偏好。本文通過公益服務(wù)與公共服務(wù)概念，以及政府購(gòu)買過程的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在政府購(gòu)買公益服務(wù)過程中，政府偏好成為影響購(gòu)買決策中的關(guān)鍵變量，政府偏好的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其在政府購(gòu)買公共服務(wù)中的影響。就目前來(lái)看，我國(guó)政府對(duì)公益服務(wù)的需求偏好主要在于社會(huì)福利供給、社會(huì)管理創(chuàng)新，以及社會(huì)組織培育等。然而在三種需求偏好之下，由于政府的有限理性等原因，政府的購(gòu)買決策存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。為了降低這種決策風(fēng)險(xiǎn)，政府在購(gòu)買公益服務(wù)的過程中，需要對(duì)公益服務(wù)的品質(zhì)形成明確的標(biāo)準(zhǔn)，即形成品質(zhì)偏好。針對(duì)政府購(gòu)買公益服務(wù)決策中，所面臨的價(jià)值、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展三個(gè)層面的制度風(fēng)險(xiǎn)，本文提出對(duì)政府購(gòu)買公益服務(wù)的品質(zhì)偏好，應(yīng)包括需求優(yōu)先、服務(wù)效益和服務(wù)可持續(xù)性三項(xiàng)內(nèi)容。

（責(zé)任編輯：徐澍）