食品安全監(jiān)管中的北京模式

京市是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的核心區(qū)域，在構(gòu)建監(jiān)管體制過程中，逐漸形成了一套有特色的、適合北京的發(fā)展情況的模式，同時(shí)工商行政管理部門成為監(jiān)管食品的核心部門。北京模式具有一定的優(yōu)越性，在奧運(yùn)會(huì)期間從未發(fā)生一起食品安全問題。本文將重點(diǎn)分析北京模式的優(yōu)勢和實(shí)用性，并為其他地區(qū)食品安全監(jiān)管建設(shè) 提供經(jīng)驗(yàn)和藍(lán)本。

我國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

為我國食品安全監(jiān)管制度奠定基礎(chǔ)的是2003年的政府機(jī)構(gòu)改革。隨著國家之品藥品監(jiān)督管理局的成立，說明了食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國家層面的獨(dú)立執(zhí)法者。2004年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，市場逐漸形成“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。這種模式用舉例的方法來說就是：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級產(chǎn)品的監(jiān)管、質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管 ，組織處理相關(guān)食品安全的事故問題。

這種監(jiān)管模式綜合了各個(gè)部門的傳統(tǒng)優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，明確了各個(gè)部門的責(zé)任，有利于在制度和技術(shù)等方面實(shí)現(xiàn)我國食品監(jiān)察的目標(biāo)。但是要實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)是需要一些要求的，比如信息溝通流暢、資源共享、各個(gè)部門的職責(zé)對接、執(zhí)法時(shí)的充分配合。這種鏈條式的分段式監(jiān)管模式造成是多龍治水，實(shí)現(xiàn)上述要求存在很大難度。食品藥品監(jiān)督管理部門成立時(shí)間短、資源設(shè)備還不完善、系統(tǒng)方面比較單薄，造成沒有嚴(yán)格的執(zhí)行，達(dá)不到重點(diǎn)監(jiān)管的力度，造成我國食品安全體系沒有形成一個(gè)完善的指揮體系。在我國發(fā)生的奶粉事件中，完全的暴露了食品藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管不到位問題，這也刺激了我國的監(jiān)管變革進(jìn)程。

國務(wù)院在2008年開始了新一輪的機(jī)構(gòu)改革。這次改革中，衛(wèi)生部成為食品安全綜合協(xié)調(diào)的總指揮部門，獲得了全國食品安全衛(wèi)生監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，此時(shí)，國家層面的食品安全監(jiān)管制度發(fā)生了重大變革。

國家食品安全制度的變革深刻影響著北京的食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展方向。值得大家注意的是在北京食品監(jiān)管方面具有一定的特點(diǎn)，成為值得大家深思的一個(gè)基本成功案例。

“北京模式”下的地方食品安全監(jiān)管體制

對地方性食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行規(guī)定了的《食品安全法》中，規(guī)定縣級以上人民政府對本行政區(qū)的食品安全監(jiān)管負(fù)主要責(zé)任，對本地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)調(diào)度。在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，食品監(jiān)督管理部門對本行政區(qū)的食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理。

在整體安排上，北京市的食品安全監(jiān)管服從國家層面的制度安排。例如在農(nóng)業(yè)方面農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)部門的質(zhì)量安全，工商部門的工作職責(zé)負(fù)責(zé)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管。為了產(chǎn)生更好的結(jié)果，北京也采取了一部分適合北京特殊情況的監(jiān)管體制。

首先，資料顯示，在全國范圍內(nèi)，只有北京保留了藥監(jiān)框架，沒有將其與國家食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行完全相連接。2003年以后，北京市藥品監(jiān)督管理局保留了單一的食品藥品監(jiān)督局，承擔(dān)單一的管理職責(zé)，僅僅負(fù)責(zé)本地區(qū)的藥品食品監(jiān)管。

其次，向其他城市一樣的，北京成立個(gè)高規(guī)格的食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組 ，但是扮演著舉足輕重的角色卻是工商行政管理部門，因?yàn)樵谠摍C(jī)構(gòu)擔(dān)任副主任的是工商管理部負(fù)責(zé)人，并且在市工商局設(shè)有食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)辦公室。據(jù)相關(guān)資料顯示，在其他省市基本將食品安全委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在食品藥品監(jiān)督管理管理部門，副主任由本部門領(lǐng)導(dǎo)出任。本市的食品安全綜合監(jiān)督、協(xié)調(diào)組織、對重大事故的監(jiān)督檢查由北京市食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)辦公室負(fù)責(zé)，接受來自國家食品藥品安全監(jiān)督管理局的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

最后，從國家設(shè)立獨(dú)立食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)到調(diào)整監(jiān)管體制滯后，北京市的衛(wèi)生行政管理部門只負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)比如餐飲業(yè)、學(xué)校企業(yè)的 食堂的食品安全問題，沒有承擔(dān)本地區(qū)的食品安全綜合監(jiān)督職責(zé)。具體如下：以農(nóng)戶和食品生產(chǎn)企業(yè)為主體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，北京市食品安全監(jiān)管內(nèi)容為初級食用農(nóng)產(chǎn)品的食品安全和食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量安全衛(wèi)生監(jiān)督管理；以流通企業(yè)為主體的流通環(huán)節(jié)，其監(jiān)管內(nèi)容為市場流通食品安全和進(jìn)出口食品安全；以餐飲業(yè)和食堂為主體的消費(fèi)環(huán)節(jié)，其監(jiān)管內(nèi)容為監(jiān)督管理食品、組織定制食品管理規(guī)范。由此可以得知，北京的食品安全監(jiān)管體系主要表現(xiàn)為在衛(wèi)生部門的角色為配角時(shí)，擔(dān)任主導(dǎo)地位的依舊是工商行政管理部門。其不僅負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管還需要管理協(xié)調(diào)調(diào)度跨環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。

“北京模式”制度的適用性

北京在國家層面的指導(dǎo)下對北京的食品安全監(jiān)管制度進(jìn)行了有益嘗試，形成了以工商部門為核心的制度，在設(shè)計(jì)的合理性方面來講表現(xiàn)在 以下幾個(gè)方面：

1.為了符合外購型市場的要求突出了流通環(huán)節(jié)在食品監(jiān)管中的重要性。北京作為一個(gè)文化中心、政治中心，在各個(gè)方面都要優(yōu)于其他省市。在人口方面，固定人口超過1800萬，加上每年500多萬的流動(dòng)人口，因此2300多萬的人口食品安全問題亟待解決。然而與之矛盾的是北京市的食品產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于食品需求量，不能滿足食品市場需求。北京2010年糧食產(chǎn)量大約為120萬噸，然而市場需求量為700萬噸，那就說明基本上百分之八十五左右的食品由外省輸入。與之類似的，不僅糧食需要由近省比如河北、東北、河南等地區(qū)不斷的補(bǔ)給，在蔬菜水果等市場的需求也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了北京一省的產(chǎn)量，其余的需求也將由南方地區(qū)以及山東等省市供給。

在這樣的市場情況下，北京市在生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面的食品監(jiān)察工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其他省市，因此監(jiān)控體系的重點(diǎn)就應(yīng)放在對來自外地的食用農(nóng)產(chǎn)品和精加工產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的檢查，在本地的市場上從源頭攔截有問題的產(chǎn)品 。因此具有優(yōu)勢的工商行政管理部門在負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作中當(dāng)仁不讓。

2.工商行政管理部門主持食品安全監(jiān)管工作是一種具有可行性的工作安排。在一段時(shí)間內(nèi)，食品藥品監(jiān)督局開始負(fù)責(zé)國家食品安全。但是由于一些局限性并沒有很好的完成由藥監(jiān)局向食監(jiān)局的轉(zhuǎn)變，這個(gè)局限性表現(xiàn)在藥監(jiān)局的專業(yè)背景表明著它本身與食品加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品市場以及餐飲業(yè)的食品市場聯(lián)系少，伴隨著一些利益以及權(quán)力上的誘惑，出現(xiàn)了不好的現(xiàn)象。此外，由于藥監(jiān)局之前的工作與食品監(jiān)督工作不大一樣，造成藥監(jiān)局在進(jìn)行食品監(jiān)督工作的時(shí)候沒有較好的基層資源，在一定程度上沒有辦法及時(shí)的掌握一手資料，這樣就極大地降低了監(jiān)管效率和監(jiān)管力度。由于在食品監(jiān)管上的不好表現(xiàn)，加快了日后改革的步伐。

后來，衛(wèi)生行政管理部門擔(dān)當(dāng)食品安全的負(fù)責(zé)人后，情況有較大的好轉(zhuǎn)。但是，對于北京這座都市來講，北京的食品監(jiān)管的重點(diǎn)在于流通環(huán)節(jié)，而衛(wèi)生部的工作重心在于衛(wèi)生領(lǐng)域，因此這樣的安排也是不太合適。衛(wèi)生部門的業(yè)務(wù)主要在衛(wèi)生領(lǐng)域，與食品流通領(lǐng)域溝通較少，因此在監(jiān)管手段上來講也比較單薄。此外，衛(wèi)生部的基層機(jī)構(gòu)在區(qū)縣一級，其工作重心也都與食品市場具有一定的距離。

綜上所述，從藥監(jiān)局改成食監(jiān)局或者是衛(wèi)生部門成為食品監(jiān)督管理部門，它們的專業(yè)特點(diǎn)都沒有辦法較好地適應(yīng)北京食品市場的特殊環(huán)境。直到工商行政管理部門成為食品安全監(jiān)督管理體系的核心后，發(fā)揮了工商行政部門監(jiān)管方面的專業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)了與食品流通環(huán)節(jié)、農(nóng)產(chǎn)品市場業(yè)務(wù)的聯(lián)系，此外還具有分支眾多、監(jiān)督力量較為充足的優(yōu)勢，因此工商行政管理部門成為核心成為可行的一種選擇。

3.讓衛(wèi)生部門發(fā)揮其核心專長而安排監(jiān)管食品消費(fèi)環(huán)節(jié)。 自我國建立食品安全監(jiān)制體制以來，北京市衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂的食品監(jiān)督，沒有發(fā)生改變。這種模式發(fā)揮了衛(wèi)生部門的核心專長，保證了監(jiān)管制度的穩(wěn)定，提高了監(jiān)管工作的效率和力度。作為一個(gè)餐飲業(yè)發(fā)達(dá)的大都市。在2010年是北京餐飲業(yè)的營業(yè)收入大約為370億元。發(fā)達(dá)的餐飲業(yè)為人民的生活提供了極大的便利，但是伴隨著便利的同時(shí)也存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)。無論在哪一個(gè)省市，消費(fèi)者都無法全面的準(zhǔn)確的了解原材料的質(zhì)量以及廚房餐具的衛(wèi)生情況，北京也是如此。由于規(guī)模大小不一，餐飲業(yè)的企業(yè)每天從市場上進(jìn)購非常多的蔬菜、肉食、水果、油類、酒品、飲料等所需要的一切原材料，但是由于沒有相關(guān)的質(zhì)量檢驗(yàn)的技術(shù)手段，所以并不能保障原材料的食品安全。北京是文化政治中心，國家機(jī)關(guān)和科研機(jī)關(guān)在北京地區(qū)分布較為密集，因此要保障這些單位的食堂食品安全。因此，在北京地區(qū)確保食品安全對于北京地區(qū)的發(fā)展具有極強(qiáng)的意義。

在傳統(tǒng)的專業(yè)角度來看，衛(wèi)生部門在發(fā)放衛(wèi)生許可證方面加強(qiáng)了與食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的餐飲業(yè)和單位食堂的關(guān)系，在專業(yè)方面由于是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理者，所以能夠及時(shí)準(zhǔn)確的掌握本地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的食源性疾病信息，因此極大地提高了整個(gè)食品安全監(jiān)管的工作效率。由于有強(qiáng)大的工商行政管理部門確保這些餐飲業(yè)和單位食堂的原材料符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，因此讓專業(yè)背景強(qiáng)的衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)它的食品安全管理工作。國家層面的消費(fèi)環(huán)節(jié)的管理監(jiān)督負(fù)責(zé)主體的正確改變在一定程度上說明了北京監(jiān)管體制的合理性。由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全將是發(fā)揮北京模式的一種重要保證。

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)需要很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)的工作，工作人員較高的專業(yè)技能，豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中需要不斷的積累，并且監(jiān)管部門的工作流程也需要在實(shí)際工作中要不斷地規(guī)范化。由此看，北京食品的消費(fèi)環(huán)節(jié)的穩(wěn)定的監(jiān)管有利于提升工作人員的工作能力，提升監(jiān)管的效率，還有利于較低監(jiān)管對象的不穩(wěn)定性，減少相關(guān)成本。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中可以表明，北京的食品監(jiān)管制度體現(xiàn)了制度內(nèi)的因素在現(xiàn)實(shí)制度中的重要作用。但我們應(yīng)該從當(dāng)前的現(xiàn)狀中清楚地認(rèn)識到?jīng)Q策層要對本地市場的特點(diǎn)有清醒的認(rèn)識，在其他安排下要做有利于提升監(jiān)管效率的探索?！氨本┠Ｊ健痹诒本┑奶厥獗尘跋陆Y(jié)合了實(shí)際，表現(xiàn)出鮮明的特色。在本地的食品安全監(jiān)管的工作中產(chǎn)生了較好的成果，比如在奧運(yùn)會(huì)期間就沒有出現(xiàn)一次食品安全事故。

對于其他省市來說，“北京模式”在經(jīng)驗(yàn)方面是否具有極借鑒意義是一個(gè)值得思考的問題。相對于北京來說，其他省市的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如北京地區(qū)，食品市場的情況在各個(gè)方面也有很大的差距，所以北京的監(jiān)管核心和重點(diǎn)不一定能成為其他地區(qū)的核心或者重點(diǎn)。還有一點(diǎn)是“北京模式”的形成是在不斷地演變和推進(jìn)中進(jìn)步的，經(jīng)歷了無數(shù)次的變革和改革，地方官員的偏好和相關(guān)部門的設(shè)置情況都在其中發(fā)揮著重要的作用，這些因素在“北京模式”的產(chǎn)生承擔(dān)著重要角色。但是在其他省市的情況與北京大不相同，因此無法復(fù)制北京的這種食品監(jiān)管制度。綜上所述，因地制宜才是決策者決策時(shí)應(yīng)該考慮的重點(diǎn)問題，也是尋找構(gòu)建本地區(qū)食品安全機(jī)制制度的重點(diǎn)。

作者簡介：

門玉峰（1959-），男，河北石家莊人，北京市社會(huì)科學(xué)院副研究員，主要研究方向：食品安全管理、企業(yè)財(cái)務(wù)管理、公共管理。