美國如何解決老城區(qū)的商業(yè)空心化“商業(yè)改進區(qū)”

喬治城大學(Georgetown+University)++烏韋·布蘭德斯+(Uwe+Brandes)

編者按：

西方發(fā)達國家在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)過“商業(yè)區(qū)塌陷”這一現(xiàn)象，即隨著城市規(guī)模不斷擴張，大城市的老城區(qū)不斷出現(xiàn)衰敗現(xiàn)象，如商業(yè)中心衰落、人口構成偏老齡化、投資減少等。對此，美國從上世紀90年代開始率先在城市治理上創(chuàng)新，采用城市更新與商業(yè)復興相結合的思路，通過PPP模式，吸引了新的私人投資，讓老商業(yè)中心重獲新生。這一類區(qū)域被稱為 “商業(yè)改進區(qū)”（The Business Improvement District）。隨后很多發(fā)達國家紛紛引入“商業(yè)改進區(qū)”這一形式，并與本國國情結合探索衰落商業(yè)區(qū)的復興途徑，取得了很好的實踐效果。

中國在當前和未來很長一段時間內(nèi)都將處于城市化進程中，目前北京、上海、廣州等大城市已開始出現(xiàn)富人從城市中心向郊區(qū)遷移的趨勢；同時，一些城市也開始出現(xiàn)放棄老城區(qū)改造而另建新城區(qū)，這進一步加劇了老城區(qū) “商業(yè)空心化”現(xiàn)象。

美國“商業(yè)改進區(qū)”的城市建設的實踐和經(jīng)驗，可以為中國應對者城區(qū)商業(yè)空心化提供一些可資借鑒的經(jīng)驗。本刊特邀國際知名的城市規(guī)劃專家、美國喬治城大學城市和區(qū)域規(guī)劃專業(yè)系主任烏韋·布蘭德斯教授撰文，介紹美國商業(yè)改進區(qū)是如何讓老城區(qū)重新煥發(fā)商業(yè)和文化活力的。作者本人及其所在大學曾參與了美國一些商業(yè)改進區(qū)的規(guī)劃與實踐。

今天的美國雖然地廣人稀，并且一直使用以牛仔和荒野為象征的流行文化構筑身份認同，但美國仍然是全世界城市化程度最高的國家之一。美國80%的人口居住于城鎮(zhèn)地區(qū)，并且城鎮(zhèn)地區(qū)的人口增長率高于鄉(xiāng)村地區(qū)，由此可見美國是一個由都市圈組成的國家。

在城鎮(zhèn)地區(qū)，美國的平均城市人口密度為每平方公里1150人，其城市區(qū)域相對于世界上其他城市化程度高的國家更為分散。舉例來說，歐洲平均城市人口密度相較于美國高2.5倍，英國城市人口密度比美國高3.5倍；中國內(nèi)地城市人口密度比美國高9倍；印度城市人口密度比美國高14倍；香港和澳門的城市人口密度則令人震驚地比美國高26倍。

在都市圈地區(qū)，美國的都市圈常常包含數(shù)個城鎮(zhèn)地區(qū)和市政當局。美國都市圈和其他具有高城市化水平的大型工業(yè)化國家的都市圈相比規(guī)模較小。美國只有兩個人口超過1000萬的都市圈（紐約都會區(qū)和洛杉磯都會區(qū)），只有12個人口超過500萬的都市圈。

如果只關注單個市政當局，美國與其他工業(yè)化國家的區(qū)別將更加明顯。在美國只有紐約市政府管轄超過500萬人口，只有芝加哥和洛杉磯市政府管轄超過300萬人口。美國的市政府和其他工業(yè)化國家尤其是亞洲的市政府的一個重要區(qū)別就是：美國只有9個市政府管轄超過100萬人口。

城市化進程的結果：

人口分散化和城市空心化

在1950年至2000年間，美國的城市在兩個方面有了引人注目的發(fā)展。第一，在城市絕對人口總數(shù)和城市人口占總人口比例上大大增加。城市化率從64%升至81%。絕對城市居民數(shù)量在50年間從1.03億人增長至2.33億人。第二，城市總面積急劇增大。為應對二戰(zhàn)后對于低成本經(jīng)濟住房的需求，聯(lián)邦政府投資建設新的高速公路，并且頒布聯(lián)邦住房政策以提供便捷融資幫助人們在過去的城市中心周邊購買住房。城市人口所占有的土地面積在全國范圍內(nèi)增長至之前的15倍。當城市人口翻番的同時，其面積增長至15倍。

這種增長的結果是很多過去的城市中心社區(qū)人口大量流失，并伴隨著商業(yè)和文化活動的流失。另一方面，這些地區(qū)的歷史建筑被廢棄或者未被充分利用。歷史悠久的城市中心街區(qū)在很多城市失去了它們作為富有活力的城市中心的特色，并且漸漸被廢棄甚至有時成為犯罪猖獗的貧窮地區(qū)，如巴爾的摩、克利夫蘭、圣路易斯、洛杉磯、底特律以及華盛頓特區(qū)。

“次地區(qū)治理”興起：

市政當局從“劃槳”變身為“掌舵”

城市人口分散化和城市空心化的影響以新出現(xiàn)的城市現(xiàn)實和挑戰(zhàn)的方式展現(xiàn)出來，并引發(fā)各界的回應，其中包括一系列公共政策和私人投資?？傮w來說，從這些回應的主體思路上可以把它們歸類為地方主義、財政緊縮、私有化等幾種。它們基本上代表了一種放棄在城市中心地區(qū)繼續(xù)推進城市公益的思路。其中一種對城市人口分散化的回應是美國次地區(qū)治理的興起。

中心城市日益減少的人口也帶走了市政當局的稅收收入。市政當局對公共服務的固有責任（街道、排水系統(tǒng)、公共公園等）以及他們保障這些公共設施能力的日益衰退的直接結果，就是城市中心社區(qū)生活質(zhì)量和經(jīng)濟競爭力的下降。這同時也為地方利益集團的形成提供了舞臺，他們意圖在非常狹隘的本地化層級上提高本地區(qū)公共服務的能力。

關于地方治理的結構和權力變化的學術研討中包括如下這種理論：在那些地方政府無法提供足夠的公共服務以覆蓋城市所有角落的地區(qū)，出現(xiàn)高度本地化的治理結構的可能性會增加。高度本地化的政治組織（社區(qū)組織、當?shù)孛耖g協(xié)會等）的興起被認為是一種對于城市衰退和服務缺失的回應，這些組織試圖直接通過分權化和多樣化的服務來保護當?shù)乩妗?/p>

次地區(qū)治理結構試圖以一種與市政當局并列的身份滿足次一級地區(qū)利益相關者的訴求和利益傾向。其結果是，對于定義本地利益的重視不斷加強，這種對于本地利益的劃分出現(xiàn)在街區(qū)、社區(qū)、地區(qū)和城區(qū)層級。次地區(qū)治理常常也是市政府的半主動選擇，因為后者希望以此加強本地化征稅、公共服務和政策執(zhí)行。此種新形式機構包括企業(yè)園區(qū)、公共事業(yè)區(qū)、稅收增額特區(qū)、特別規(guī)劃區(qū)、城市更新區(qū)和商業(yè)改進區(qū)。

次地區(qū)治理結構的興起同時伴隨著地方治理新行為體的勃興。不斷減少的可用資源，政府—私人合作城市復興和社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的復雜性都為市政府帶來了新的挑戰(zhàn)，迫使他們有時不得不與高度本地化的行為體合作，包括直接與私人合作。正因如此，一個有關地方治理的概念應運而生，這種概念被看作一種方式，用來挾制和利用高度本地化和自利的城市利益相關者以作為對市政當局傳統(tǒng)的主要城市服務提供者和管理者角色的補充。

了解在這種方式中市政當局角色的轉(zhuǎn)變是對公共服務提供、決策和談判中的利益相關者和整個網(wǎng)絡理解的關鍵，而他們對于成功的提供公共服務而言是不可或缺的。這種對于地方政府角色和責任轉(zhuǎn)變的重要理解可以被看作是政府正從直接城市服務的唯一提供者（“劃槳”）向地方利益相關方和社區(qū)提供指導和保證以幫助他們解決自身面臨的地方性問題（“掌舵”）。在重構市政當局責任中的第二種轉(zhuǎn)變包括承認非政府行為體（他們常常是高度本地化的）在協(xié)助甚至獨立執(zhí)行公共政策上的有效性。這些行為體包括社區(qū)市民組織、“錨組織”（醫(yī)院、大學、宗教場所）和大房地產(chǎn)投資商（政府的或私人的）。

“商業(yè)改進區(qū)”應運而生：

美國44個州都給予立法保護

商業(yè)改進區(qū)（BID）作為一種補充市政當局治理能力的方式在美國甚至全世界吸引了很多城市政府和城市政策制定者。在政府財力和權力不足的情況下，很多由城市地方利益相關者組成的團體選擇通過一種新型治理體系——商業(yè)改進區(qū)（BID）——來幫助改善商業(yè)環(huán)境。

商業(yè)改進區(qū)是一種地方管理組織，其意義在于在特定的地區(qū)內(nèi)提供公共服務以補充市政當局所提供的服務。與其他經(jīng)濟發(fā)展組織不同的是，商業(yè)改進區(qū)極其地區(qū)化，并且被立法機關賦予合法權力以達成他們的使命。他們的資金來源是本地區(qū)內(nèi)業(yè)主繳納的強制性收費。這種強制性收費是基本財產(chǎn)稅以外的一筆強制稅收。

不同的商業(yè)改進區(qū)提供的服務也各有不同，但總體上都包括了公共衛(wèi)生、公共安全、設備改建、社區(qū)升級和提高商業(yè)吸引力。

最被廣泛使用的“商業(yè)改進區(qū)”定義如下：“商業(yè)改進區(qū)是一種由業(yè)主和商人采取的組織和財政模式，用以決定他們的零售、商業(yè)和工業(yè)區(qū)域的未來。商業(yè)改進區(qū)以州立或地區(qū)法規(guī)為依托，這些法規(guī)準許業(yè)主評估財產(chǎn)價值，通過這樣創(chuàng)造穩(wěn)定的多年期財政收入以支持經(jīng)濟發(fā)展。這些收入由城市收取，并全部被交還給商業(yè)改進區(qū)，以用于市政府提供的服務和改善項目以外的補充服務（維護、衛(wèi)生、安全、升級及特殊活動）和設備改建（公共設施、樹木、引導標志和特殊燈光）。從根本上來說，商業(yè)改進區(qū)是一種通過自我評估，以商業(yè)為引導的自主項目?！?/p>

商業(yè)改進區(qū)是一種志愿行為。業(yè)主們投票決定向他們自己征收“額外”的稅收。因為商業(yè)改進區(qū)建立于城市環(huán)境下，必須有很多業(yè)主同意額外稅負評估。這就要求財產(chǎn)擁有者（無論是私人還是組織）有自我組織和將志愿行為通過立法制度化的能力。

商業(yè)改進區(qū)的建設過程帶來多項公益：一個更潔凈、更安全、更有吸引力的城市區(qū)域；輔助性公共服務和公共項目的穩(wěn)定的資金來源；應對高度本地化的城市利益相關者變動中的需求的能力；提高城市區(qū)域經(jīng)濟表現(xiàn)的潛力；在高度競爭的全球市場提高競爭力的潛力。

商業(yè)改進區(qū)對當?shù)貛淼囊嫣幨遣谎远鞯?。在其所在的區(qū)域內(nèi)，商業(yè)改進區(qū)的存在減少了垃圾、清理了涂鴉，并修復了破損的人行道。與此同時，還有一些并不在表面上的好處，比如區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)增值以及商業(yè)交易的增長，以及新住宅工程和人口增長。并且人們還發(fā)現(xiàn)商業(yè)改進區(qū)還在提供關鍵性社會成果的過程中發(fā)揮了戰(zhàn)略性作用，這些社會成果包括防止犯罪、減少青少年暴力事件以及減少賣淫。

尤其在上世紀90年代中期之后，商業(yè)改進區(qū)的實踐在美國變得非常普及。截至1999年，美國50個州里的44個州都以法律形式批準了商業(yè)改進區(qū)所需要的法律框架。在2000年至2010年的10年間，全美國的商業(yè)改進區(qū)數(shù)量從400左右增長至1000以上。從2000年開始，城市規(guī)劃和發(fā)展實踐中運用商業(yè)改進區(qū)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)獲得增長。當前，商業(yè)改進區(qū)已經(jīng)在加拿大、英國、南非、日本和韓國落地生根。

美國“商業(yè)改進區(qū)”案例

◎ 紐約州紐約市

紐約市擁有全美最全面的商業(yè)改進區(qū)網(wǎng)絡。30多年來，商業(yè)改進區(qū)已經(jīng)成為紐約5個行政區(qū)在社區(qū)復興和經(jīng)濟發(fā)展計劃中有價值并被信賴的伙伴。商業(yè)改進區(qū)在紐約全部5個行政區(qū)中被證明在推動商業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟變革方面有催化作用。在紐約其中一個最被廣泛認可的商業(yè)改進區(qū)位于34街，它包括了布萊恩特公園地區(qū)。

◎ 加利福尼亞州洛杉磯市

洛杉磯市擁有超過50個商業(yè)改進區(qū)，分布在從市中心到西木區(qū)的廣闊區(qū)域。在西木區(qū)，商業(yè)改進區(qū)在協(xié)調(diào)西木區(qū)商業(yè)開發(fā)中發(fā)揮了特殊的作用，這要求它迎合附近加利福尼亞州大學洛杉磯分校（UCLA）學生以及當?shù)厣习嘧搴屯栔x爾大道上電影院的需求。

◎ 華盛頓哥倫比亞特區(qū)

華盛頓特區(qū)是一個僅僅擁有60萬居民的小城市，但它成立了10個商業(yè)改進區(qū)。華盛頓特區(qū)商業(yè)改進區(qū)理事會是華盛頓10個商業(yè)改進區(qū)的聯(lián)合組織。這10處商業(yè)改進區(qū)每年總共投入2700萬美元用于幫助管理和改善社區(qū)，這些社區(qū)容納了華盛頓特區(qū)70%的就業(yè)機會和40%的稅收來源。華盛頓特區(qū)商業(yè)改進區(qū)理事會將商業(yè)改進區(qū)領袖和利益相關者聚集起來就一些跨地區(qū)的共同關切開展合作協(xié)調(diào)。

華盛頓特區(qū)最大、首家并且也是最具創(chuàng)新性的商業(yè)改進區(qū)是市中心商業(yè)改進區(qū)。近些年來，華盛頓特區(qū)市中心商業(yè)改進區(qū)積極協(xié)調(diào)社會和經(jīng)濟因素，創(chuàng)新出一種“因地制宜”的實現(xiàn)城市政策目標的手段。最近，市中心商業(yè)改進區(qū)被改造為環(huán)保節(jié)能區(qū)，以協(xié)調(diào)市中心地區(qū)向低碳環(huán)保轉(zhuǎn)型的過程。市中心商業(yè)改進區(qū)與眾多伙伴一同合作，在全市范圍內(nèi)促進城市創(chuàng)新。一些是小規(guī)模的改善項目，如植樹和綠化；另一些則是規(guī)模較大的項目，例如延長地鐵夜間運營時間以及創(chuàng)建首都自行車共享項目。

城市空心化被遏制，

但未來仍有挑戰(zhàn)

商業(yè)改進區(qū)的出現(xiàn)為如何在發(fā)展比較成功的城市地區(qū)提供公共服務做出了創(chuàng)新。它已經(jīng)被證明能夠有效地回應居民和訪客的需求，并且也是城市規(guī)劃和城市管理中的一股創(chuàng)新源泉。作為一種政府—私人合作關系，商業(yè)改進區(qū)成為改善城區(qū)內(nèi)特定地區(qū)狀況的一種特別機制。它為推動經(jīng)濟發(fā)展提供了一種非常本地化的戰(zhàn)略，在長期效果上遏制了數(shù)十年來的城市空心化，并且?guī)椭鞘猩鐓^(qū)創(chuàng)造更為宜居、更加可持續(xù)以及更加有恢復力的環(huán)境。

商業(yè)改進區(qū)在將高度本地化的經(jīng)濟活動推向更廣闊的城市以及都市圈的同時，也為批評者提出了新的問題和質(zhì)疑依據(jù)。更多一層的次地區(qū)治理帶來的復雜性使得商業(yè)改進區(qū)在很多方面成為其自身成功的受害者。

因為商業(yè)改進區(qū)是城區(qū)中一個有封閉邊界的空間，因此它在經(jīng)濟和社會方面的作用可以方便地被用來與其他地區(qū)比較。研究顯示，城市服務的不平等會最終擴大商業(yè)改進區(qū)內(nèi)外的社會經(jīng)濟差距。這種社會經(jīng)濟不平衡會導致貧窮和邊緣化人群集中于商業(yè)改進區(qū)外的不穩(wěn)定區(qū)域，這樣加強了社會不平等的觀感。也有研究認為，這種不平等事實上集中于非商業(yè)改進區(qū)地帶，這加劇了政治隔離、權利剝奪、對城市群體的忽視以及對他們投資的缺乏，而這些問題恰恰是其要解決的。

“負面溢出效應”意指商業(yè)改進區(qū)對周邊社區(qū)帶來的或真實或主觀的負面影響。這些影響或許包括犯罪在地區(qū)和涉及內(nèi)容上的進一步混亂，無家可歸者增多，以及向鄰近的非商業(yè)改進區(qū)傾倒垃圾。這些鄰近地區(qū)并不具有“額外的”能力以依靠自身力量解決這些問題。一些人研究了這種所謂的“負面溢出效應”，但并未得到任何一致的和結論性的發(fā)現(xiàn)。

責編：郭芳