試論大理州民生改善中的“減貧”問題及建議

高杰　廖望科

摘要：十八屆五中全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，其中：到二○二○年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比二○一○年翻一番，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性整體貧困。大理白族自治州是一個(gè)多民族、多山地、欠發(fā)達(dá)、生態(tài)敏感地區(qū)。其民族問題、貧困問題、生態(tài)問題高度重疊。因此，大理州城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民生問題也聚焦在民族、貧困以及生態(tài)保護(hù)等方面。本文通過對(duì)大理州的貧困現(xiàn)狀分析，結(jié)合《中共大理州委關(guān)于制定大理白族自治州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，對(duì)大理州的減貧以及脫貧問題進(jìn)行研究，并提出改善的建議。

關(guān)鍵詞：大理州；貧困現(xiàn)狀；減貧對(duì)策

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-02

一、大理州“減貧”的背景與意義

2015 年，習(xí)近平總書記考察云南時(shí)對(duì)云南發(fā)展作出了“三大定位”“四個(gè)全面”“五個(gè)著力”的戰(zhàn)略部署；考察大理時(shí)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、洱海保護(hù)治理、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、美麗鄉(xiāng)村、民族團(tuán)結(jié)作出重要指示，為大理跨越式發(fā)展提供了重大歷史機(jī)遇，注入了強(qiáng)大持續(xù)動(dòng)力。但同時(shí)，也對(duì)大理未來5年的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)：大理州山區(qū)面積廣，經(jīng)濟(jì)總量小、整體實(shí)力弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、層次低、結(jié)構(gòu)不合理，貧困人口多、貧困面廣、貧困程度深，脫貧任務(wù)繁重，發(fā)展體制機(jī)制不活，發(fā)展不充分、不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出，與全國全省發(fā)達(dá)地區(qū)的差距依然很大，同步全面建成小康社會(huì)的任務(wù)十分艱巨。根據(jù)《中共大理州委關(guān)于制定大理白族自治州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中的主要目標(biāo)之一：“脫貧攻堅(jiān)和民生改善實(shí)現(xiàn)新突破?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全面脫貧，貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”因此，大理州現(xiàn)階段面臨的民生改善最主要和最突出的就是如何解決貧困地區(qū)貧困人口“減貧”和“脫貧”的問題。所以，要完成州委州政府的“十三五”規(guī)劃建議的民生保障目標(biāo)，就要從減貧問題入手，堅(jiān)持科學(xué)治貧、精準(zhǔn)扶貧、有效脫貧，深入推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，保障基本公共服務(wù)有效供給，解決大理州貧困的現(xiàn)狀，推進(jìn)各地區(qū)、各民族的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)大理州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與民族團(tuán)結(jié)、民族進(jìn)步、民族繁榮。

二、大理州的貧困現(xiàn)狀與問題分析

1.大理州的貧困現(xiàn)狀

2011 年，我國的標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入低于2300元視為貧困。少數(shù)民族地區(qū)是我國貧困發(fā)生率最高、貧困程度最深的地區(qū)，大理州下屬 12個(gè)市縣，其中國家級(jí)貧困縣9個(gè)： 漾濞縣、鶴慶縣、彌渡縣、南澗縣、巍山縣、永平縣、云龍縣、洱源縣、劍川縣。大理州國家級(jí)貧困縣中農(nóng)村人口和貧困人口是疊加的，在一定程度上，貧困人口基本是聚集在農(nóng)村地區(qū)的，農(nóng)村人口與貧困人口成正比。大理州是一個(gè)多山區(qū)、多民族的少數(shù)民族自治州。截止2016年，全州貧困人口從 2011 年的 73.78 萬人減少到 2016年末的 28.41萬人，貧困發(fā)生率由 23.6%降低到 10.67%，農(nóng)民人均純收入從 4733 元提高到了 8633元，4 年減少貧困人口 41.47 萬人。從數(shù)據(jù)來看，大理州貧困狀況得到了一定程度的改善，但城鄉(xiāng)差距依然存在，到2016年底，大理州城鎮(zhèn)居民的收入依然高于農(nóng)村居民的收入，接近于農(nóng)村居民的4倍。

從2011年至2016年，大理州在民生保障類事業(yè)投入占財(cái)政總支出的58%左右，農(nóng)村低保人口增長(zhǎng)速度很快，州財(cái)政保障了城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保的覆蓋面，并提高了保障的水平。另外，隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的消費(fèi)水平和收入增長(zhǎng)，農(nóng)村的實(shí)際貧困人數(shù)也在不斷增加，這一矛盾擴(kuò)大了大理州的貧困人口以及貧困地區(qū)的貧困面，使貧困問題成為全州國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的主要問題。

2.大理州貧困地區(qū)存在的問題

（1）貧困聚焦于農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族人口，有固化的趨勢(shì)

大理州的9個(gè)國家級(jí)貧困縣都地處山區(qū)，這9個(gè)國家級(jí)貧困縣中，其中有3個(gè)民族自治縣，6個(gè)民族鄉(xiāng)。大理州少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?1.65%，大部分少數(shù)民族人口分布在農(nóng)村地區(qū)。從中央到地方各級(jí)政府和相關(guān)部門都很重視貧困地區(qū)少數(shù)民族人口的發(fā)展，加大了政策和財(cái)政投入，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，大理州的貧困人口大多集聚在貧困縣、農(nóng)村地區(qū)及少數(shù)民族這三個(gè)范圍中，這個(gè)基本狀況沒有得到改變，并逐漸顯現(xiàn)出固化的趨勢(shì)。

（2）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與人力資源儲(chǔ)備，成為改善貧困的制約

大理州的產(chǎn)業(yè)布局以農(nóng)業(yè)為主。大部分農(nóng)村地區(qū)主要種植稻谷、煙草、蠶豆等農(nóng)作物。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)條件也較為落后，這對(duì)吸引知識(shí)型和技術(shù)性的人才缺乏條件，缺乏人力資源的支撐，產(chǎn)業(yè)很難得到投入和發(fā)展，因此，也形成了這些地方產(chǎn)業(yè)建設(shè)難、發(fā)展難的一個(gè)制約因素。另外，由于大理州大部分農(nóng)村地區(qū)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，沒有形成高原特色農(nóng)業(yè)、也沒有形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民收入都處于較低水平，這也是造成大理州農(nóng)村人口與貧困人口疊加的一個(gè)重要原因。

（3）復(fù)合型貧困成為大理州貧困地區(qū)的共同特征

復(fù)合型貧困是除一般的物質(zhì)生活和生存能力的貧困外，在收入、知識(shí)、精神、信息和權(quán)利等方面都存在差距的一種綜合貧困。大理州貧困地區(qū)大都是自然條件差、生產(chǎn)、生活條件落后、貧困率較高的地區(qū)，因此，高原山區(qū)、少數(shù)民族、邊遠(yuǎn)地帶也成為這些地區(qū)的共同特征。其收入水平、發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)總量、生產(chǎn)效率、管理水平等方面與其他地區(qū)存在著巨大的差距，包括個(gè)人的素質(zhì)、思想觀念、教育文化、信息的獲取性上與整個(gè)社會(huì)發(fā)展都存在著一定的歷史階段性差距。而對(duì)復(fù)合型貧困的消除不能僅依靠政策支持和經(jīng)濟(jì)投入，更多的是引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾參與，主動(dòng)去改善和擺脫貧困。

三、大理州貧困問題的“減貧”建議

根據(jù)目前大理州存在的貧困現(xiàn)狀及其問題，以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于下發(fā)集中連片特殊困難地區(qū)分縣名單的通知》以及《中共大理州委關(guān)于制定大理白族自治州國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》為指導(dǎo)，對(duì)解決大理州貧困現(xiàn)狀，對(duì)大理州貧困問題進(jìn)行“減貧”的相關(guān)建議：

1.針對(duì)農(nóng)村地區(qū)少數(shù)民族人口貧困的固化問題，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧措施

大理州內(nèi)地理、資源分布不平衡，導(dǎo)致某些地區(qū)、某些民族、某些人口的天然“弱勢(shì)”，如果要消除貧困，使大理州各地區(qū)、各民族共同進(jìn)步和繁榮，應(yīng)對(duì)這些具有天然“弱勢(shì)”的地區(qū)和群眾予以關(guān)注，給予能幫助其脫貧致富、改善生活質(zhì)量的針對(duì)政策。因此，“扶貧要精準(zhǔn)對(duì)真實(shí)貧困戶的實(shí)際扶貧成為實(shí)施精準(zhǔn)的關(guān)鍵。因嚴(yán)格按照云南省建檔立卡工作要求，做到“戶有卡、村有薄、鄉(xiāng)有冊(cè)、縣有檔”，并將所有貧困戶信息通過網(wǎng)絡(luò)建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，這樣，才能從源頭上分解貧困固化的難題，做到逐步“減貧”。

2.將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與特色農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，解決產(chǎn)業(yè)與人才的不足

大理州的地理分布山地多、耕地少、高原多、水資源分布不均衡。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的制約，其很難向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此，建設(shè)圍繞特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸基地的中小城鎮(zhèn)，既給了中小城鎮(zhèn)以基于本地產(chǎn)業(yè)需求的就業(yè) 崗位創(chuàng)造和保障，又給了特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地以城鎮(zhèn)服務(wù)功能的依托，兩者的互補(bǔ)關(guān)系來自于內(nèi)在需求驅(qū)動(dòng)，這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展就是摒棄了無人力與產(chǎn)業(yè)資源支撐的高大上產(chǎn)業(yè)，而是在自身優(yōu)勢(shì)特色的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的“產(chǎn)城融合”，進(jìn)而解決貧困地區(qū)無產(chǎn)業(yè)、無人才資源的困境。

3.優(yōu)化配置社會(huì)公共資源是改善復(fù)合型貧困的主要途徑

社會(huì)公共資源包括基礎(chǔ)公共服務(wù)以及維護(hù)市場(chǎng)的制度和政策。一方面，州委州政府可利用民族區(qū)域自治的相關(guān)制度權(quán)利保障部分貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，為其提供有利的、甚至是傾斜的政策，以扶持和保障這些地區(qū)的某些具有特殊優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以幫助其從經(jīng)濟(jì)上根本擺脫貧困；另一方面要重視對(duì)這些地區(qū)的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給，改善這些地區(qū)的人口素質(zhì)，并積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)其參與到“減貧”、“脫貧”工作中來，以改善復(fù)合型貧困的目的。

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作者簡(jiǎn)介：高 杰（1981-），女，彝族，云南金平縣人，碩士，講師，主要從事民族地區(qū)公共管理與特色產(chǎn)業(yè)研究。

廖望科（1971-），男，四川自貢人，博士，教授，大理大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究，通訊地址：云南省大理市古城弘圣路2號(hào)，671003。