城市軌道交通PPP模式應(yīng)用研究

肖曉慧

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入了發(fā)展高峰期，對(duì)于緩解大中型城市公共交通面臨的巨大壓力的作用是毋庸置疑的，但各地政府首先面臨的是建設(shè)資金問(wèn)題，PPP融資模式可以緩解地方政府財(cái)政壓力，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新渠道，充分利用金融機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)投資人等在資金和管理方面的優(yōu)勢(shì)，受到了各地政府青睞。本文基于青島地鐵1號(hào)線的調(diào)查研究，介紹了PPP模式及其應(yīng)用現(xiàn)狀，提出PPP模式當(dāng)前存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議。

PPP模式城市軌道交通青島市地鐵1號(hào)線

由于我國(guó)城市人口密度較高、基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，提高城市軌道交通在公共交通中的占比是解決交通擁堵、提高交通效能的有效解決方法。目前大多數(shù)地鐵項(xiàng)目仍然以車(chē)票和廣告收入為主，仍需要政府大量補(bǔ)貼、回報(bào)周期較長(zhǎng)。近年來(lái)PPP模式開(kāi)始在城市軌道交通領(lǐng)域成功運(yùn)作，引起了廣泛關(guān)注。

一、城市軌道交通PPP模式及發(fā)展現(xiàn)狀

1、PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在我國(guó)軌道交通建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP融資模式，積極吸引民間資本參與建設(shè)，并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作，既能有效地減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高投資與運(yùn)營(yíng)的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。因此，PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中有著廣泛的發(fā)展前景。

2、城市軌道交通PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，國(guó)家和各地方政府非常重視推進(jìn)PPP項(xiàng)目。各地出臺(tái)一系列政策辦法，推動(dòng)PPP改革向縱深發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)資本參與的吸引力，促進(jìn)PPP項(xiàng)目加速落地、規(guī)范實(shí)施。

根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第五期季報(bào)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家示范項(xiàng)目，截至 2016年12月末，共計(jì)743個(gè)，投資額1.86萬(wàn)億元。全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目，截至2016年12月末，共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中交通運(yùn)輸領(lǐng)域簽約落地項(xiàng)目186個(gè)，投資額7429億元。少花錢(qián)、多辦事、辦好事是PPP項(xiàng)目物有所值的目標(biāo)。對(duì)2016年通過(guò)物有所值定量評(píng)價(jià)的335個(gè)國(guó)家示范項(xiàng)目分析表明，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，PPP模式與傳統(tǒng)投融資模式相比，平均每個(gè)項(xiàng)目節(jié)省政府投入約3.8億元。

2016年6月，青島地鐵1號(hào)線通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式成功采購(gòu)首個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人。經(jīng)過(guò)與投資人的逐一磋商，采購(gòu)人根據(jù)競(jìng)標(biāo)投資人響應(yīng)的最優(yōu)基金期限進(jìn)一步優(yōu)化采購(gòu)需求中的服務(wù)要求，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)投資人對(duì)基金收益率的二次報(bào)價(jià)，該項(xiàng)目的基金收益率與基金期限都爭(zhēng)取到了最優(yōu)條件。2016年6月14日，競(jìng)爭(zhēng)性磋商發(fā)布成交結(jié)果公告，成交供應(yīng)商為招商財(cái)富資產(chǎn)管理有限公司和招商銀行股份有限公司聯(lián)合體。青島地鐵集團(tuán)有限公司代表政府出資20%（約279940萬(wàn)元），其余資金由城發(fā)1號(hào)基金出資，城發(fā)1號(hào)基金中，財(cái)政資本出資約14000萬(wàn)元，占12.5%，其余由成交社會(huì)資本出資，出資額約979800萬(wàn)元。城發(fā)1號(hào)基金和青島地鐵集團(tuán)有限公司按照法人治理結(jié)構(gòu)成立項(xiàng)目公司，在合同期內(nèi)負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，建立起政府與社會(huì)主體“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。青島地鐵1號(hào)線PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人的順利采購(gòu)成為國(guó)內(nèi)軌道交通行業(yè)首批成功落地的項(xiàng)目，基金收益率和基金期限都超過(guò)預(yù)期，有效降低了資金成本，采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)效果明顯，為其他PPP項(xiàng)目采購(gòu)提供了參考。

二、PPP融資模式存在的問(wèn)題

1、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，落地率低，民營(yíng)私營(yíng)企業(yè)參與度低

受限于國(guó)內(nèi)PPP起步較晚，試點(diǎn)規(guī)模小，國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)較不發(fā)達(dá)等原因，建設(shè)缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)，PPP業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)仍十分薄弱。各地大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備量高，但簽約少，落地率低。政府對(duì)私營(yíng)民營(yíng)企業(yè)認(rèn)識(shí)不夠全面，合作過(guò)程中管理權(quán)及職責(zé)分配存在爭(zhēng)議。國(guó)企仍是參與PPP項(xiàng)目的主力軍，而真正意義上的民營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力和機(jī)會(huì)都相應(yīng)較少。

2、風(fēng)險(xiǎn)控制能力和監(jiān)管水平有待提高

PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制缺乏，政府角色錯(cuò)位，把重點(diǎn)放在了擁有和管理資產(chǎn)上，而不是配合私人機(jī)構(gòu)建立相應(yīng)的管理監(jiān)督機(jī)制，保證公用事業(yè)的運(yùn)行最具成本效益。PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)存在于設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程，由于是公共項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)雖然部分轉(zhuǎn)移給了合作企業(yè)，但政府仍是風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者。政府對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)了解不夠充分，沒(méi)有完善的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

三、對(duì)城市軌道交通PPP模式的建議

1、暢通民營(yíng)資本參與通道

積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目，建立清晰透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，杜絕對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款，按法定程序公平擇優(yōu)確定社會(huì)資本，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。隨著PPP項(xiàng)目的建成竣工，后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，而民營(yíng)企業(yè)在這方面有著比央企、國(guó)企更大的優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)會(huì)有更多的機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理當(dāng)中，同時(shí)，隨著人們對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的重視，民營(yíng)企業(yè)在政府選擇合作伙伴時(shí)前期就會(huì)得到充分的重視。

2、建立監(jiān)督機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

我國(guó)城市軌道交通PPP模式起步晚，發(fā)展速度快，應(yīng)用不成熟，風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)較其他發(fā)達(dá)國(guó)家更為復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)更加困難，監(jiān)督難度也很大。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的全過(guò)程監(jiān)管，確保項(xiàng)目公開(kāi)、公平、公正。要找準(zhǔn)政府方和社會(huì)資本方利益平衡點(diǎn)，合理界定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，健全科學(xué)合理的回報(bào)機(jī)制。完善信息公開(kāi)機(jī)制，確保PPP項(xiàng)目信息真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，提供公開(kāi)透明便利的優(yōu)質(zhì)環(huán)境。

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