省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作創(chuàng)新實踐淺析

閆凱

摘要：我國省際民族聚居區(qū)要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，需要開展跨界協(xié)作，進行政府創(chuàng)新實踐，滿足跨界協(xié)作中的制度需求。我國現(xiàn)有的可以借鑒的地方政府跨界協(xié)作創(chuàng)新實踐主要有基于組織機制視角下的組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新實踐，基于主導(dǎo)力量視角下的上級政府主導(dǎo)型和地方政府主導(dǎo)型政府創(chuàng)新實踐，以及我國現(xiàn)有的省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作政府創(chuàng)新實踐。

關(guān)鍵詞：地方政府；跨界協(xié)作；政府創(chuàng)新實踐

省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，貧困人口集中連片，在現(xiàn)階段我國實現(xiàn)全面建成小康社會、開展扶貧攻堅的關(guān)鍵歷史時期，面臨著快速趕超的重要使命。省際民族聚居區(qū)“山同脈、水同源、人同族、民同心”，自然稟賦相似，經(jīng)濟社會發(fā)展相似性和相關(guān)性高，開展地方政府跨界協(xié)作，實現(xiàn)抱團協(xié)同發(fā)展，能夠促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作的動力來源于自身和外界力量，由于省市級政府對跨省區(qū)政府不存在約束力，外界力量主要是指是中央政府的制度推動力。相比歐美等西方發(fā)達國家，我國中央政府與地方政府合作中的制度供給明顯不足。美國在聯(lián)邦憲法中有地方政府合作“協(xié)議條款”法律規(guī)定，擁有超越行政區(qū)劃的跨州聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，歐洲國家在議會中有專門的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。我國現(xiàn)有的地方政府合作政策主要是中央政府的行政安排，諸如對口幫扶和僅限于某一特定區(qū)域的特定政策，并非地方政府的主動創(chuàng)新行為，是一種被動的制度創(chuàng)新。中央政府在政府跨界協(xié)作制度供給上的不足無法滿足現(xiàn)實的制度需求，而改革開放后實行的分權(quán)化改革賦予了地方政府更多的行政自主權(quán)，這都客觀上為地方政府開展政府創(chuàng)新實踐活動創(chuàng)造了條件。

一、我國地方政府跨界協(xié)作中的政府創(chuàng)新實踐

（一）組織機制視角下的政府創(chuàng)新實踐

1.組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是指對現(xiàn)有地方政府之間或部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)適當調(diào)整和有機整合，創(chuàng)造有利于政府合作的行政組織的過程。組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為政府合作而改變，也更能適應(yīng)合作的需要，但這種創(chuàng)新伴隨著行政權(quán)力的整合，有一定的難度和阻力存在。目前，我國典型的地方政府合作組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新當屬新疆維吾爾自治區(qū)首府烏魯木齊市與毗鄰昌吉回族自治州探索成立的地區(qū)聯(lián)合黨委“烏昌黨委”，2004年成立的烏昌黨委并不涉及兩地的行政區(qū)劃調(diào)整，屬于自治區(qū)黨委派出機構(gòu)，但對兩地經(jīng)濟社會發(fā)展承擔有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責任，主要任務(wù)是統(tǒng)籌兩地經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)一制定區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)烏昌經(jīng)濟一體化。兩地分別于2005年和2008年合并成立了烏昌財政局、發(fā)改委、規(guī)劃局和招商局等政府機構(gòu)，由于烏昌黨委掌握有較大的人事任免權(quán)，具有一定的權(quán)威性，其在履行區(qū)域協(xié)調(diào)職能時執(zhí)行力較強，對兩地政府約束力較高，有利于打擊地方保護主義，實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。目前，我國省際民族聚居區(qū)地方政府在開展組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新上也做了一些積極的探索，比如，武陵山區(qū)松桃、花垣、秀山毗鄰三縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委跨界成立聯(lián)合黨支部，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記輪流擔任支部書記，協(xié)調(diào)開展矛盾調(diào)處、信訪維穩(wěn)、濫辦酒席整治等工作。再如，為有效促進經(jīng)濟欠發(fā)達的粵西和桂東地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，在廣東和廣西兩省政府推動下成立的“粵桂合作特別試驗區(qū)”以省際毗鄰的肇慶和梧州兩市交界為中軸、各占雙方50平方公里土地進行開發(fā)建設(shè)，兩市共同組建試驗區(qū)管委會，試驗區(qū)內(nèi)行政管理和社會管理實現(xiàn)一體化，東西部優(yōu)惠政策共享疊加，目前該試驗區(qū)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。

2.協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新

地方政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新固然有很大的制度優(yōu)勢，但需要上級政府強有力的推動才能得以實施。區(qū)域內(nèi)政府間組織協(xié)調(diào)機制是指為促進區(qū)域內(nèi)地方政府間開展跨界協(xié)作、協(xié)調(diào)解決利益沖突與矛盾，而進行的有目的的制度安排。組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)獨立于區(qū)域內(nèi)各地方政府，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決地方政府間開展跨界協(xié)作中存在的問題。諸如，長三角地區(qū)地方政府在跨界協(xié)作過程中形成了4種主要的合作協(xié)調(diào)機制，從高層到低層依次是滬蘇浙皖主要領(lǐng)導(dǎo)會晤機制、滬蘇浙皖經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會、長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會和長三角各城市政府職能部門協(xié)調(diào)會，它們有機構(gòu)成、相互作用，有力地促進了長三角地區(qū)經(jīng)濟社會的一體化進程。泛珠三角區(qū)域合作在組織協(xié)調(diào)機制上，形成了“9+2”行政首長聯(lián)席會議制度、政府秘書長會議制度、泛珠三角合作與發(fā)展論壇等協(xié)調(diào)機制，促進了地方政府跨界協(xié)作由淺入深和高效率的運作，有力地推動了我國東、中、西部地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

（二）主導(dǎo)力量視角下的政府創(chuàng)新實踐

1.上級政府主導(dǎo)

區(qū)域內(nèi)地方政府開展跨界協(xié)作必然面臨合作由誰來推動、出現(xiàn)矛盾和沖突誰來協(xié)調(diào)解決的問題，由于高一級政府對下級政府擁有人事任免權(quán)，具有一定的權(quán)威性，在上級政府主導(dǎo)下，地方政府聽命于上級政府特別是中央政府的安排，這能夠有效解決地方政府跨界協(xié)作中出現(xiàn)的“議而不決，決而不行，行而無果”的不作為行為，規(guī)避各路諸侯各行其是的問題。烏昌黨委由上級政府新疆維吾爾自治區(qū)為實現(xiàn)烏昌經(jīng)濟一體化而設(shè)立，是一種上級政府主導(dǎo)下的地方政府合作創(chuàng)新實踐。同成立烏昌黨委初衷一樣，內(nèi)蒙古自治區(qū)為發(fā)展呼包鄂經(jīng)濟圈，從2004年開始，自治區(qū)政府每年定期組織召開呼包鄂經(jīng)濟座談會，自治區(qū)黨委書記親自主持，自治區(qū)黨委副書記、主席以及呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負責人列席會議。2006年，自治區(qū)發(fā)改委頒發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼包鄂區(qū)域經(jīng)濟“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，呼包鄂經(jīng)濟圈一體化發(fā)展上升為自治區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。2010年，自治區(qū)政府頒發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集中集聚集約發(fā)展。呼包鄂經(jīng)濟圈的經(jīng)濟集聚和快速發(fā)展過程離不開內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委和政府的高度重視和統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，有了上級政府的有力支持和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，呼包鄂地方政府間的跨界協(xié)作才能得以有效地開展。在自治區(qū)級黨委和政府的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下，烏昌黨委和呼包鄂經(jīng)濟圈得以成立和發(fā)展，它們是我國民族欠發(fā)達地區(qū)地方政府跨界協(xié)作、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展縮影。

相比之下，我國東部發(fā)達地區(qū)地方政府跨界協(xié)作很多也得以在上級政府的主導(dǎo)下順利實施，實現(xiàn)區(qū)域整體利益的帕累托最優(yōu)。以溫州市下轄的永嘉縣和樂清市開展的跨界供水合作為例，永嘉縣和樂清市東西毗鄰，永嘉縣水資源豐富，而相鄰的樂清市水資源卻相當匱乏，這使兩地開展供水合作有了可能和必要。溫州市于2000年首先提出兩地開展供水合作、共同投資建設(shè)楠溪江水利樞紐工程，引永嘉縣的楠溪江水至樂清市。由于兩地在利益分配上存在著自身無法協(xié)調(diào)的矛盾，項目立項后一度陷入停滯狀態(tài)，經(jīng)過溫州市政府的反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，合作方案幾經(jīng)修改，最終達成雙方各自的投資歸自身所有、“永嘉賣水給樂清”的合作模式，2014年底，永嘉和樂清兩地政府再次簽訂《溫州楠溪江供水工程建設(shè)初步意見備忘錄》，兩地政府和溫州市政府均成立專門的供水工程領(lǐng)導(dǎo)小組，負責工程的具體實施。2006年，在充分協(xié)調(diào)雙方意愿、解決了一系列難以調(diào)和的爭議后，溫州市政府要求工程年底開工，三年內(nèi)建成。2011年，楠溪江供水工程主體工程完工，2012年3月，工程正式通水，造福于兩地百姓。至此，永嘉縣和樂清市的跨界供水合作終成正果，達到了雙贏的目的。從兩地跨界供水合作的曲折過程來看，盡管永嘉縣和樂清市存在資源優(yōu)勢互補的供水合作基礎(chǔ)，建設(shè)楠溪江水利樞紐工程后，永嘉縣可以達到開發(fā)楠溪江水資源、增加財政收入、解決水庫移民問題的目的，而樂清市可以破解水資源短缺的困境，解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題，雙方均可從中獲益，但跨界合作并非會自動出現(xiàn)且具體合作細節(jié)僅依靠當事政府無法達成共識，這時溫州市政府主動提出開展兩地供水合作，在溫州市政府主導(dǎo)下，兩地反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，有效解決了集體行動的困境，使兩地摒棄了搭便車的心態(tài)，最終取得跨界供水合作的成功。

2.地方政府主導(dǎo)

地方政府主導(dǎo)下的政府跨界協(xié)作是指上級政府沒有參與或參與很少，地方政府基于自身利益的需求尋求跨界協(xié)作，各方主要以會議的形式進行溝通和協(xié)調(diào)，通過制定相應(yīng)的合作制度、簽訂合作協(xié)議等約束各方的行為。我國地方政府自身主導(dǎo)下的跨界協(xié)作成功典范當屬長三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，長三角地區(qū)屬于我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，各省市及其所轄地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，地方政府間競爭激烈。隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的快速發(fā)展，長三角區(qū)域內(nèi)資源要素流動頻繁，要素流動的自由化不斷沖破行政區(qū)劃的束縛，這就要求地方政府開展跨界協(xié)作，減少區(qū)域內(nèi)市場壁壘，提高資源的流轉(zhuǎn)效率和配置效率，為地方經(jīng)濟主體的快速發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。長三角地方政府出于合作共識，自發(fā)形成了從政府高層到低層的合作機制和協(xié)調(diào)機制，在消除市場壁壘、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域積極開展合作，諸如簽訂“長三角工商第一、二、三、四、五號文件”，拆除行政區(qū)劃籬笆，構(gòu)建統(tǒng)一的市場準入、執(zhí)法和法治環(huán)境，成立區(qū)域合作組織如“長三角道路運輸輪值協(xié)調(diào)委員會”等協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施管理權(quán)，共同通過《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍藻應(yīng)對合作協(xié)議框架》來治理區(qū)域水污染等。

二、省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作政府創(chuàng)新實踐

省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展普遍滯后，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟主體發(fā)展弱小，資源要素流動不頻繁，地方政府間缺乏合作意識。我國省際民族聚居區(qū)多為山區(qū)丘陵地帶，礦產(chǎn)資源豐富，適合發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)，區(qū)域內(nèi)各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重，地方政府間為開發(fā)區(qū)域內(nèi)資源、發(fā)展當?shù)禺a(chǎn)業(yè)而展開激烈競爭，地方政府思想保守落后，缺乏整體全局意識，出于地方保護的目的而不愿意開展跨界協(xié)作。現(xiàn)階段我國省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作政府創(chuàng)新實踐主要為順應(yīng)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略大局，借鑒發(fā)達地區(qū)地方政府跨界合作成功經(jīng)驗而成立。以湘桂黔渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)為例，作為我國西南地區(qū)一個開放性的政府間區(qū)域經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作組織，該協(xié)作區(qū)目前擁有17個地州市，經(jīng)過多年的發(fā)展，確立了《湘桂黔渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議制度》《湘桂黔渝毗鄰地區(qū)協(xié)作區(qū)民營企業(yè)協(xié)作會議制度》等一系列合作制度和機制，達成了一系列的政府合作項目，取得了一定的成效。但由于該協(xié)作區(qū)并不存在權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)組織比較松散，缺乏對組織成員的約束力，許多問題往往只能通過領(lǐng)導(dǎo)之間的友好協(xié)商解決，主要通過協(xié)商和會議的形式達成，效率較低，執(zhí)行力和約束力欠缺，涉及各方根本利益、需要各退一步顧全大局的矛盾沖突往往無法化解。

省際民族聚居區(qū)地方政府在跨界協(xié)作的政府創(chuàng)新實踐中，可以借鑒我國現(xiàn)有的地方政府創(chuàng)新實踐，但又不能盲目借鑒，忽視只身發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)實事求是，從自身情況出發(fā)，構(gòu)建高效率的組織機制，確定適合自己的主導(dǎo)力量，努力探索出一條符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的正確路徑。

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