古人是如何解決“城管”難題的

雷冊(cè)淵

城管，維護(hù)城市良好環(huán)境不可或缺的重要角色，卻屢屢成為引發(fā)矛盾、頻發(fā)沖突的“火藥桶”。近日，《城市管理執(zhí)法辦法》正式出臺(tái)，終于結(jié)束了城市管理執(zhí)法長(zhǎng)久以來(lái)的法律制度缺失。其中“落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核”“執(zhí)法須全過(guò)程記錄和執(zhí)法公示”等條款更是引人關(guān)注。

其實(shí)，早在幾千年前，“城管”難題就已經(jīng)存在，歷朝歷代也都制定了相應(yīng)的辦法，有的甚至還寫入了法律。

古代“城管”身兼數(shù)職，“綜合執(zhí)法”職權(quán)大

說(shuō)到城管，首先得說(shuō)一下“城市”。從現(xiàn)代考古發(fā)現(xiàn)來(lái)看，中國(guó)至少在夏商周時(shí)期就有城市了。但和現(xiàn)代功能較為接近的城市，到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期才出現(xiàn)，如齊國(guó)的首都臨淄，當(dāng)時(shí)就有7萬(wàn)戶人家。

漢長(zhǎng)安城（今西安）比同時(shí)代歐洲最大的發(fā)達(dá)城市羅馬面積大三倍以上，有8萬(wàn)多戶。到了唐代，10萬(wàn)以上人口的城市已有十多個(gè)，空前繁榮，其中又以長(zhǎng)安、洛陽(yáng)兩京最為繁華。長(zhǎng)安設(shè)有東西二市，會(huì)昌三年（843年）六月二十七日東市失火，一下子燒掉了4000多家門市，而這僅是市場(chǎng)的一部分，足見(jiàn)長(zhǎng)安之大之盛。

城市大了，人口多了，治安、衛(wèi)生、交通等一系列問(wèn)題也就多了。在這種情況下，古代“城管”應(yīng)運(yùn)而生。《莊子》一書中提到，戰(zhàn)國(guó)時(shí)代有“監(jiān)市”，這個(gè)監(jiān)市便可以看作是中國(guó)古代“城管”的雛形。

不過(guò)，古代“城管”與現(xiàn)代城管的概念和職能并不完全一致，古代“城管”的職權(quán)范圍相對(duì)較廣。從史料上看，古代“城管”除負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)、拆除違章建筑、禁止占道經(jīng)營(yíng)外，還得“防火緝盜”，就像現(xiàn)代的消防隊(duì)員、聯(lián)防隊(duì)員一樣，還有管理市場(chǎng)物價(jià)、維持公平交易的職責(zé)?？梢哉f(shuō)，古代“城管”兼有現(xiàn)代公安、消防、工商、物價(jià)、稅務(wù)等部門職能，是真正的“綜合執(zhí)法”，權(quán)力也比現(xiàn)代城管大。

那么，古代“城管”都是些什么人呢？

古代的城管隊(duì)員叫法不少，或稱“胥”，或稱“卒”，還有稱“市吏”“監(jiān)市”等。但事實(shí)上，古代并沒(méi)有像現(xiàn)代城管局這樣的專職機(jī)構(gòu)，自然也無(wú)城管隊(duì)員一說(shuō)。古代“城管”的身份比較復(fù)雜，既有軍人城管，也有警察城管，當(dāng)然更多的是行政人員來(lái)當(dāng)城管。如漢唐時(shí)相當(dāng)于現(xiàn)代首都市長(zhǎng)的“京兆尹”，其重要工作之一就是城管執(zhí)法。

在明代的北京，由相當(dāng)于今天北京衛(wèi)戍區(qū)或武警部隊(duì)的“五城兵馬司”來(lái)承擔(dān)城管的大部分職能。清代的北京，還專設(shè)了“督理街道衙門”，其部分職能也與現(xiàn)代城管局比較接近。到了晚清，西方的城管制度被引入中國(guó)，由警察承擔(dān)起了現(xiàn)代城管的工作。如中國(guó)歷史上首個(gè)警察機(jī)構(gòu)天津警察廳，除了負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安外，管理市容市貌、交通、市場(chǎng)秩序等，都是其分內(nèi)工作。

自古城管兩大“難”：違章搭建和占道經(jīng)營(yíng)

在古代，現(xiàn)代城市管理中的兩大難題——違章搭建和占道經(jīng)營(yíng)，同樣十分突出，且歷代不絕。其中，最典型的當(dāng)屬宋代。

北宋商業(yè)十分繁榮，京城汴梁（今河南開封）更是商販云集，商鋪林立。隨之而來(lái)出現(xiàn)了嚴(yán)重的違章搭建和占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)叫作“侵街”。汴梁城里侵街現(xiàn)象十分嚴(yán)重，以至偌大一個(gè)京城找不到一條稍寬的巷子，街面上無(wú)法通行車馬（“坊無(wú)廣巷，市不通騎”）。

《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》記載說(shuō)，開寶九年（976年），宋太祖趙匡胤在會(huì)節(jié)園宴請(qǐng)大臣之后，經(jīng)通利坊返回宮殿。出人意料的是，途經(jīng)通利坊時(shí)，擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無(wú)法展開。趙匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街現(xiàn)象。

對(duì)此，宋代還制定了專門處罰侵街行為的法規(guī)?！端涡探y(tǒng)·侵巷街阡陌》規(guī)定，凡是侵占街道、巷道、鄉(xiāng)道來(lái)搭建經(jīng)營(yíng)的，都要罰以70大板。除此之外，宋代還在京城組建了類似于現(xiàn)代城管的專職執(zhí)法隊(duì)伍——“街道司”。成建制的街道司由500人組成，統(tǒng)一穿“青衫子”制服，負(fù)責(zé)維持市場(chǎng)秩序和街道衛(wèi)生，還要疏導(dǎo)交通、治理侵街等。

《東京夢(mèng)華錄》記載說(shuō)，遇到公主大婚或者王公貴族出行的時(shí)候，街道司還要派出人員在途經(jīng)的街道上突擊搞衛(wèi)生，充當(dāng)儀仗隊(duì)前導(dǎo)人員指揮車馬人等。一句話，宋代的街道司承擔(dān)了現(xiàn)代城管的部分工作，但他們的職責(zé)權(quán)力要比現(xiàn)代城管大得多。

然而，從史料記載來(lái)看，至少在北宋，京城侵街現(xiàn)象嚴(yán)重且屢禁不止，街道司和侵街現(xiàn)象之間的執(zhí)法與反執(zhí)法纏斗，幾乎與北宋一朝相始終?！肚迕魃虾訄D》描繪了北宋末年汴河兩岸的街市繁華情景。畫上一個(gè)門洞前，有一群很像街道司的人在歪著身子睡大覺(jué)。面對(duì)侵街占道現(xiàn)象，他們是不想作為還是難以作為？我們不得而知。

說(shuō)到這里，人們不禁要問(wèn)：北宋京城為什么會(huì)出現(xiàn)上述現(xiàn)象呢？答案似乎很簡(jiǎn)單：商業(yè)的繁榮與城市的發(fā)展，要求城市適應(yīng)形勢(shì)需要，適時(shí)擴(kuò)建擴(kuò)容。當(dāng)兩者不能同步時(shí)，侵街現(xiàn)象也就在所難免。在這樣的情境下，城管工作自然就不容易做了。

“暴力執(zhí)法”不宜提倡，“城管立法”值得借鑒

城市管理光憑嘴說(shuō)是不行的，中國(guó)古人為此想出了不少管理手段。其中，最值得現(xiàn)代城管借鑒的是“城管立法”。

唐代在城管立法方面是頗為成熟的，為后世效仿?！短坡伞芬?guī)定：“距府十丈無(wú)市，商于舍外半丈，監(jiān)市職治之?！本褪钦f(shuō)擺攤設(shè)點(diǎn)至少要遠(yuǎn)離政府辦公地30米，也不能離民房太近，要在1.5米以外，由監(jiān)市負(fù)責(zé)督管。同時(shí)，對(duì)占道經(jīng)營(yíng)有嚴(yán)厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十；若種植墾食者，笞五十。各令復(fù)故?！卑ご蚝?，還要把街道恢復(fù)原狀。

《宋刑統(tǒng)》也有類似的規(guī)定，“侵巷街阡陌”條規(guī)定：“諸侵街巷阡陌者，杖七十?！睂?duì)亂倒垃圾、影響環(huán)境衛(wèi)生也有規(guī)定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷，杖六十。直出水者無(wú)罪。主司不禁與同罪?！卑涯蚴豪浇稚希绊懥斯残l(wèi)生，不只當(dāng)事人倒霉，連“城管隊(duì)長(zhǎng)”都跟著挨杖打。

宋仁宗在搞城管方面頗有創(chuàng)意，他在要求開封府官員強(qiáng)拆違章的同時(shí)，特別指示相當(dāng)于現(xiàn)代法院的左、右軍巡院，配合“開封城管”行動(dòng)，“懲治侵街者”。

明太祖朱元璋治國(guó)以狠著稱，明朝的城管也不含糊。據(jù)《明會(huì)典》，在京城，“凡侵占道路，而起蓋房屋，及為園圃者，杖六十，各令復(fù)舊”；對(duì)往街上丟垃圾、放污水的，“其穿墻而出污穢之物于街巷者，笞四十。出水者勿論。”

另外，明代對(duì)破壞公共設(shè)施、不按規(guī)定行車，以及在禁區(qū)內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、取土作坯、隨地大小便等行為，也一律“問(wèn)罪”，涉事者要被強(qiáng)行戴上刑具，在街頭示眾一個(gè)月，即所謂“枷號(hào)一個(gè)月發(fā)落”。這樣的城管手段不可謂不嚴(yán)。

雖然古時(shí)這些城市管理的方法在今天顯然不適用，嚴(yán)厲的處罰手段更有“暴力執(zhí)法”的嫌疑，但將城市管理作為國(guó)家法律制度明確下來(lái)，還是值得肯定的。