特色小鎮(zhèn)切忌重“形”輕“魂”

袁陽平+王鉦甫

核心提示：特色小鎮(zhèn)建設，重在政府引導、企業(yè)主導、市場化運作，警惕小鎮(zhèn)開發(fā)淪為房地產(chǎn)開發(fā)，真正做到特而強、小而美。

在今年全國兩會上，特色小鎮(zhèn)首次被寫入政府工作報告。隨后，全國各地掀起一股特色小鎮(zhèn)建設熱潮。有先行者的成功嘗試，也有后來者的“一哄而起”。

文化是特色小鎮(zhèn)的魂，產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的體，特色小鎮(zhèn)不是另一種形式的房地產(chǎn)開發(fā)，不能以發(fā)展特色小鎮(zhèn)之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實。

特色小鎮(zhèn)如何避免“房地產(chǎn)化”的傾向？如何避免落入重“形”輕“魂”的誤區(qū)？如何找準特色、凸顯特色、放大特色，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、生態(tài)、社區(qū)功能的“多業(yè)疊加”？

為此，《支點》記者對話該領域的四位專家，詳解特色小鎮(zhèn)風口下的挑戰(zhàn)與機遇。

警惕小鎮(zhèn)開發(fā)淪為房地產(chǎn)開發(fā)

《支點》：目前的特色小鎮(zhèn)建設存在哪些問題？

李佐軍：一是一哄而上。國家層面出臺建設特色小鎮(zhèn)政策后，全國多地掀起特色小鎮(zhèn)建設的熱潮，具不具備條件的地區(qū)，都在上特色小鎮(zhèn)項目。

二是拔苗助長。城鎮(zhèn)化是一個循序漸進的過程，有的地方盲目追求速度。比如用三五年時間建成相當規(guī)模的特色小鎮(zhèn)等，這就是拔苗助長。

三是千城一面。在實際規(guī)劃中，有的地方可能會按照已有的模式和項目來建小鎮(zhèn)，造成特色全無，千城一面。

四是消耗的環(huán)境資源、占用的土地資源過多。此外，目前房地產(chǎn)開發(fā)商利用特色小鎮(zhèn)建設項目，大有圈地的趨勢。

文輝：發(fā)展特色小鎮(zhèn)不是建新城，不能用建新城的思路和模式來規(guī)劃建設特色小鎮(zhèn)。首先，特色小鎮(zhèn)規(guī)模不大，不能追求規(guī)模效應、擴張效應，而是追求集聚效應、緊湊效應；其次，特色小鎮(zhèn)不是土地財政的載體，而是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的空間，是新產(chǎn)業(yè)、新動能的引擎；再次，特色小鎮(zhèn)追求的是提升全要素生產(chǎn)率，提高發(fā)展質量和效益；最后，特色小鎮(zhèn)要走產(chǎn)城融合的發(fā)展道路。

《支點》：如何避免特色小鎮(zhèn)建設流于“形象工程”、盲目跟風，基礎設施、服務等配套不足，甚至“房地產(chǎn)化”的傾向呢？

李佐軍：要避免這些問題的出現(xiàn)，就需要出臺政策加以引導。針對特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化的傾向，需要加快建立房地產(chǎn)長效機制，比如土地資源制度的改革，以及房地產(chǎn)開發(fā)制度、財稅、貨幣金融政策等方面的改革。

在短期內，還要做好頂層制度與政策設計。特色小鎮(zhèn)不是房地產(chǎn)開發(fā)，我們要傳承的是歷史文化，所以，政府出臺政策要從這方面去引導和發(fā)力，包括對現(xiàn)有建設的保護、改建和提升。

秦尊文：特色小鎮(zhèn)建設要注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。不同地區(qū)應根據(jù)不同發(fā)展階段、不同地域文化、不同資源稟賦、不同市場要求，確定各自小鎮(zhèn)的發(fā)展重點。特色小鎮(zhèn)必須堅持企業(yè)主導，專家規(guī)劃、專業(yè)設計、市場選址、企業(yè)選業(yè)、投資者選項目。政府引導要順勢而為，尊重市場，不能大包大攬，不能拍腦袋上項目，不能借機擴充政府權力搞審批，防止以特色小鎮(zhèn)之名建機構、增人員。防止刻意包裝項目，人為拔高升格，人為造城、造境。

找準“主業(yè)”打差異牌

《支點》：特色小鎮(zhèn)如何找準自身定位，避免“千鎮(zhèn)一面”呢？

葉青：特色小鎮(zhèn)要找準“主業(yè)”，這才是別人難以取代的優(yōu)勢。比如，位于宜昌市東部的夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)，是一個典型的丘陵鎮(zhèn)。以“稻花香”牌系列白酒和綠色食品“金銀崗”牌柑橘而享有盛名，是名酒之鄉(xiāng)、柑橘之鄉(xiāng)。鎮(zhèn)域面積210平方公里，2006年全鎮(zhèn)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值24億元，財政收入8201.9萬元，農村人均純收入4875元。先后被國家六部委列為“全國創(chuàng)建文明小城鎮(zhèn)示范點”和全國小康明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年10月，入選第一批中國特色小鎮(zhèn)。

李佐軍：一是要發(fā)揮好小鎮(zhèn)的歷史文化優(yōu)勢。每一個城鎮(zhèn)的歷史文化都是不同的，要找準各自文化特色；二是要發(fā)揮好各自的資源稟賦優(yōu)勢；三是發(fā)揮好各自的區(qū)位優(yōu)勢，以及現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎和結構的優(yōu)勢。

秦尊文：應該首先選擇具備基本條件的小鎮(zhèn)著力建設，除了要找有一定的產(chǎn)業(yè)特色、與中心城市聯(lián)系較為方便的小鎮(zhèn)，又有較為悠久歷史傳承、民族特點或者有較為突出的自然地理特征的小鎮(zhèn)，還要根據(jù)這些小鎮(zhèn)的特色進行規(guī)劃與建設，成熟一批，建設一批，不能著急趕進度。只有充分發(fā)揮這些小鎮(zhèn)的特色，同時借鑒一些共性的、普遍適用的技術，尤其是建筑節(jié)能、垃圾固廢處理技術，才能夠避免“千城一面”。

《支點》：我國區(qū)域差異很大，東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設所面臨的問題有所不同，但總體看來，主要會面臨哪些差異？

秦尊文：不同地區(qū)的情況有所不同，特色小鎮(zhèn)建設應因地制宜。東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)所面臨的差異，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是地理位置。東部地區(qū)處于沿海地帶，是我國經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，與周邊大城市的交通往來尤為方便，外商投資較多；而西部地區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，多數(shù)為內陸城鎮(zhèn)，對外交流相對較少。

二是資源稟賦。東部地區(qū)的自然資源相對較少，如礦產(chǎn)資源，西部地區(qū)則較為豐富。而在人力資源方面，東部地區(qū)對于人才的吸引力要比西部地區(qū)高，科技創(chuàng)新潛力也略微高些。

三是基礎設施配套。東部地區(qū)的基礎設施建設相對西部較為完善，交通、教育、醫(yī)療的配套做得比西部好一些，東部的企業(yè)投資環(huán)境相對成熟。在特色小鎮(zhèn)建設中，東部要注意基礎設施的聯(lián)動，而西部要多關注基礎設施的配套建設問題。

四是產(chǎn)業(yè)基礎。東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎良好，但是產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象較多，尚有小鎮(zhèn)的特色支柱產(chǎn)業(yè)沒有建立起來；西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎相對薄弱，在特色小鎮(zhèn)的建設中要注意頂層設計。

五是地方政府財力。東部地區(qū)地方政府財力要比西部地區(qū)雄厚，西部地區(qū)需要更多的轉移支付。

葉青：在國家層面的特色小鎮(zhèn)試點中，浙江與貴州，是兩個不同區(qū)域的樣本。兩者的差異是明顯的：在經(jīng)濟實力方面，浙江的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢十分明顯；在地理條件方面，浙江也要平坦一些；在人才吸引方面，浙江的吸引力也大得多。

對于貴州來說，建設特色小鎮(zhèn)，只能“蒸小籠”，不能“攤大餅”，形成組團式、點狀式、串珠式的布局，城鎮(zhèn)、山水、田園、村莊有機融合。

“小空間”做出“大文章”

《支點》：特色小鎮(zhèn)的建設需要投入大量資金，尤其一些基礎性投資，回收周期長，面臨資金約束。在融資方面，特色小鎮(zhèn)如何化解？

李佐軍：這個問題提得很好。特色小鎮(zhèn)的建設規(guī)劃、基礎和公共設施等，都需要投入資金，資金來源主要依靠社會和企業(yè)的資金。特色小鎮(zhèn)的建設既要靠產(chǎn)業(yè)和文化，還要靠企業(yè)的資金來解決問題。

葉青：特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式，主要有土地一級開發(fā)、二級房產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈項目開發(fā)、小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等模式，這些模式對應不同的資金供給模式。特色小鎮(zhèn)的資金，應以企業(yè)為主體，政府提供政策供給、規(guī)劃引導、審批服務等方面的支持，最大限度地優(yōu)化資金環(huán)境，提高企業(yè)的積極性。當前一些地方成立特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，有助于解決特色小鎮(zhèn)的資金問題。同時，PPP模式是實現(xiàn)各方面長期利益的一種可能性安排，應該積極嘗試。

秦尊文：對于特色小鎮(zhèn)的融資，地方政府可從以下幾方面入手：首先可對特色小鎮(zhèn)的建設內容進行分類，對于成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業(yè)資金進入；第二，在較高的行政層級上，例如省一級或者地級市層面，將一定數(shù)目的特色小鎮(zhèn)建設集中打包，通過采取發(fā)行地方政府債券等方式吸引民間資金進入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓勵有實力的企業(yè)整體進入，承建和運營特色小鎮(zhèn)。

除對小城鎮(zhèn)進行合理規(guī)劃，還要厘清政府和市場的責任，對于能夠發(fā)揮市場作用的，應消除各種障礙，為發(fā)揮市場配置資源的決定作用創(chuàng)造條件。對于競爭性領域，政府更多的是創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境并加強市場監(jiān)管，通過負面清單管理的模式，放開社會資本進入門檻，激發(fā)小城鎮(zhèn)建設活力。

另外，小城鎮(zhèn)在我國新型城鎮(zhèn)化建設中是一個薄弱環(huán)節(jié)，僅僅靠小城鎮(zhèn)自身發(fā)展十分困難，需要上級政府給予一定的政策扶持和幫助，尤其是在資金、土地、基礎設施建設等領域，需要特殊的扶持政策。

《支點》：未來的特色小鎮(zhèn)，如何在“小空間”里做出“大文章”？

李佐軍：浙江特色小鎮(zhèn)建設起步較早，它的發(fā)展告訴我們，除政府出臺頂層設計的戰(zhàn)略規(guī)劃外，還要發(fā)揮好民營企業(yè)的市場帶動作用。

浙江等地民營經(jīng)濟比較發(fā)達，民營企業(yè)往往有“扎堆”的集群化現(xiàn)象，資源配置很講究效率，整體發(fā)展水平、公共服務更加均衡化、網(wǎng)絡化，加快了當?shù)靥厣℃?zhèn)的建設和發(fā)展。

秦尊文：未來的特色小鎮(zhèn)，或發(fā)揮資源要素集聚和配套完善的優(yōu)勢，或突出生態(tài)旅游資源豐富的優(yōu)勢，或突出歷史文化底蘊深厚的優(yōu)勢，或突出農業(yè)資源豐富和生態(tài)良好的優(yōu)勢，使特色小鎮(zhèn)建設真正做到“特而強”、“小而美”，實現(xiàn)小空間大集聚、小平臺大產(chǎn)業(yè)、小載體大創(chuàng)新。

一是特色小鎮(zhèn)可以作為促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要突破口，借助特色小鎮(zhèn)的資源集聚力和輻射力，推進城市資源及公共服務向小城鎮(zhèn)和農村延伸，解決小城鎮(zhèn)和農村住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會服務問題。一方面能拓寬城鄉(xiāng)居民收入渠道，另一方面能改善公共服務供給能力，從根本上消除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

二是在小空間里做出大文章，在各個特色小鎮(zhèn)不同的特色支柱產(chǎn)業(yè)之間進行區(qū)域聯(lián)動，建設合作園區(qū)或者是形成區(qū)域協(xié)作組織，借助于“飛地經(jīng)濟”來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補協(xié)調發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。

三是在有限的空間中進行優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和明星企業(yè)的集聚，至少形成一個或多個占據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈頂端的產(chǎn)業(yè)。（支點雜志2017年6月刊）