試論我國憲法監(jiān)督制度

摘 要 隨著社會的進(jìn)步和法治的發(fā)展，為保障憲法的正確實施和合理運行，憲法監(jiān)督制度應(yīng)運而生。憲法監(jiān)督主要包括憲法監(jiān)督主體、方式、手段和效力。我國憲法監(jiān)督制度取得了一定的成就，但憲法監(jiān)督制度仍然存在提起憲法監(jiān)督主體狹窄、憲法監(jiān)督主體不明確、憲法監(jiān)督權(quán)模糊、監(jiān)督程序繁雜以及憲法監(jiān)督的弱制裁性等問題。根據(jù)我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀，本文將提出完善憲法監(jiān)督制度的建議。

關(guān)鍵詞 憲法監(jiān)督 憲法監(jiān)督權(quán) 憲法主體

作者簡介：梁春美，華南理工大學(xué)廣州學(xué)院人事處，研究方向：法學(xué)與人力資源管理。

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.012

憲法是國家的根本大法，在國家法律制度中處于最高地位，具有最高權(quán)威的規(guī)范。為保證憲法正確實施和合理運行，憲法監(jiān)督制度應(yīng)運而生。憲法監(jiān)督是為保障憲法實施而采取的各種方法、手段、措施，從而維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的一項重要制度。憲法監(jiān)督對推動憲法進(jìn)步，鞏固憲法的根本地位具有舉足輕重的作用。

一、我國憲法監(jiān)督制度的概述

憲法監(jiān)督 是“憲法實施的監(jiān)督保障制度”的簡稱，是指根據(jù)憲法的授權(quán)一定的國家機關(guān)依據(jù)法律程序并通過合適的方式對當(dāng)前國家的法律進(jìn)行合憲性審查，依法處理違憲的案件并追究相應(yīng)責(zé)任，確保憲法順利施行維護(hù)憲法權(quán)威的制度。本文認(rèn)為我國的憲法監(jiān)督制度主要包括四個方面的內(nèi)容，即主體、方式、手段以及效力?，F(xiàn)將這四個方面進(jìn)行闡述：

（一）從憲法監(jiān)督的主體來看，我國憲法監(jiān)督屬于代表機關(guān)監(jiān)督體制

當(dāng)今大致形成了四種憲法監(jiān)督制度：一是以司法機關(guān)即法院獨立行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式，典型代表是美國；二是立法機關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式，典型代表為英國和原蘇聯(lián)；三是由專門機關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督模式，典型代表為法國和原聯(lián)邦德國；四是由憲法法院行使憲法監(jiān)督權(quán)的模式，典型代表是奧地利。根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，我國的憲法監(jiān)督機關(guān)是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，并授予地方各級人民代表大會及其常委會在本行政區(qū)領(lǐng)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行的職權(quán)。由此可見，我國憲法監(jiān)督形成了以全國人大及其常委會為核心，包括地方各級人大及其常委會在內(nèi)的憲法監(jiān)督機關(guān)網(wǎng)絡(luò) 。

（二）從憲法監(jiān)督的方式來看，我國實行的是事先審查和事后審查相結(jié)合的憲法監(jiān)督方式

事先審查即預(yù)防性審查，是在規(guī)范性法律文件生效前進(jìn)行監(jiān)督審查。我國的事先審查主要表現(xiàn)在“報批”上，如自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例報省或自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后才生效，并報全國人大常委會備案；自治區(qū)的人大制定的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效。事后審查包括備案審查和異議審查，即指法律文件生效后，因違憲糾紛引起的對法律文件的監(jiān)督審查。我國的事后審查主要體現(xiàn)在“備案”上，如全國人大有權(quán)撤銷或改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯倪`憲立法；全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院違反憲法的行政法規(guī)、決定和命令以及地方各級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和決議。事前審查可以防患于未然，避免不正當(dāng)?shù)姆晌募雠_，從而維護(hù)憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。但是事前審查在一定程度上是盲目的對法律文件的審查，增加了憲法監(jiān)督機關(guān)的工作量，因而事后審查必不可少。

（三）從憲法監(jiān)督的手段來看，我國采取了一系列的憲法監(jiān)督手段

主要包括：撤銷或改變違憲法律文件，如全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會的違憲決定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；對于違憲的法案，不予通過，如全國人大常委會因自治區(qū)人民代表大會制定的自治條例和單行條例違憲而不予批準(zhǔn)；罷免制定違憲法案者的職務(wù)，其適用主體為國家領(lǐng)導(dǎo)人，即只有當(dāng)國家領(lǐng)導(dǎo)人違憲的情況下才可以適用；責(zé)成糾正，即責(zé)令立法者對違憲文件進(jìn)行更改與修正，使之合憲。

（四）從憲法監(jiān)督的效力來看

我國憲法監(jiān)督效力主要體現(xiàn)在：因違憲而被全國人大常務(wù)委員會撤銷的行政法規(guī)和地方法規(guī)以及未經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，不具有法律效力。有權(quán)進(jìn)行憲法監(jiān)督的機關(guān)對法律文件進(jìn)行合憲性審查，必須要做出結(jié)論，其結(jié)論具有強制性，如經(jīng)過憲法監(jiān)督而被撤銷違憲法律文件無效；責(zé)令糾正的法律文件要經(jīng)過更改使之合憲才能通過。

二、我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀

我國在探索憲法監(jiān)督的路上，取得了一定成就，建立了我國的憲法監(jiān)督制度。但在當(dāng)前的立法實踐中仍有不同程度的違憲行為存在，憲法監(jiān)督并沒有能夠很好的起到作用。我國的憲法監(jiān)督制度存在以下問題：

（一）提起憲法監(jiān)督的主體范圍狹窄

我國立法法規(guī)定，有權(quán)提起憲法監(jiān)督的主體是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會。其他社會團(tuán)體以及公民個人只有提起憲法監(jiān)督的建議權(quán)，并沒有實際的啟動權(quán)。社會團(tuán)體及公民個人建議提起憲法監(jiān)督要經(jīng)過有權(quán)提請憲法監(jiān)督的主體討論決定后才能啟動憲法監(jiān)督，這阻斷了公民提請憲法監(jiān)督的途徑。然而在實踐中，提起憲法監(jiān)督的往往是公民個人，而有權(quán)提起憲法監(jiān)督的機關(guān)卻很少提起憲法監(jiān)督，這不利于憲法監(jiān)督的提起。

（二）憲法監(jiān)督主體不明確，憲法監(jiān)督權(quán)分散

雖然我國憲法監(jiān)督大體上形成了以全國人大及其常委會為核心，地方各級人民代表大會及其常委會為輔憲法監(jiān)督機關(guān)網(wǎng)絡(luò)，但是憲法監(jiān)督主體不夠明確，沒有專門的憲法監(jiān)督機構(gòu)。人大及其常委會是我們的權(quán)力機關(guān)，享有憲法監(jiān)督權(quán)，國務(wù)院、地方各級人大以及縣級以上的地方人大常委均享有一定的憲法監(jiān)督權(quán)，這使得我國憲法監(jiān)督權(quán)的歸屬變得模糊，在實踐中形成“都有權(quán)管，但都不管”的局面也就不足為奇了。當(dāng)出現(xiàn)違憲行為時，需要聽取各個有權(quán)監(jiān)督機關(guān)的意見，協(xié)調(diào)關(guān)系，使得憲法監(jiān)督過程冗長，工作效率低，司法資源浪費。全國人大及其常委會的職權(quán)眾多且要處理的事務(wù)也很多，而憲法監(jiān)督只是眾多職權(quán)之一，難免會讓人擔(dān)心全國人大及其常委會能否彼此兼顧。同時，以列舉的方式規(guī)定全國人大及其常委會的職權(quán)，沒有詳細(xì)明確憲法監(jiān)督的權(quán)限和范圍，僅僅是簡單的“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”。

（三）憲法監(jiān)督方式單一，監(jiān)督對象范圍過窄

總體來看，當(dāng)前憲法監(jiān)督采用的是事前監(jiān)督兼顧事后監(jiān)督，兩者相輔相成有機配合。憲法監(jiān)督的對象既包括立法上的違憲，又包括行為上的違憲。但是這種憲法監(jiān)督方式只注重對違憲法律法規(guī)以及行政命令的監(jiān)督，而忽視了對具體違憲行為的監(jiān)督，尤其是對政府、法院、檢察院及其工作人員的行為的合憲監(jiān)督。而我國憲法又沒有將行為違憲列入憲法監(jiān)督的范圍中，那么對于國家機關(guān)的行為就有相當(dāng)一部分沒有得到監(jiān)督，如全國人大制定的法律違憲，全國人大常委會無權(quán)對其進(jìn)行憲法監(jiān)督，這樣一來，就出現(xiàn)了憲法監(jiān)督漏洞了。

（四）提請憲法監(jiān)督程序繁雜

2005年全國人大常委會出臺了同憲法或法律相抵觸的法規(guī)提請審查程序，一定程度上解決了我國憲法監(jiān)督程序無法可循的尷尬局面。主要分為主動審查和被動審查：主動審查是由全國人大專門委員會向法工委提出書面審查意見，法工委提出書面建議，報秘書長同意后，送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查。被動審查主要有兩種方式，其一，由國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和地方人大常委會提出書面審查要求，然后由人大常委辦公廳有關(guān)部門接受登記，最后由人大常委秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會會同法工委進(jìn)行審查；其二，由其他國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出書面審查建議，然后由人大法工委接收、登記并進(jìn)行研究，必要時還需報人大常委秘書長批準(zhǔn)后送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查。無論是主動審查還是被動審查，都要經(jīng)過一系列的申請、批準(zhǔn)，才能進(jìn)入到最后的審查，繁雜的程序，往往使得發(fā)動憲法監(jiān)督被扼殺在程序中，憲法監(jiān)督形同虛設(shè)。

（五）憲法監(jiān)督手段的弱制裁性

無論是撤銷違憲法律、法規(guī)，還是不批準(zhǔn)違憲法律、法規(guī)，都沒有達(dá)到憲法監(jiān)督應(yīng)有的制裁性和懲罰性，使得憲法監(jiān)督缺乏了應(yīng)有的嚴(yán)肅性和懲罰性。盡管，罷免違憲責(zé)任者的職務(wù)有一定的制裁性，但是制定法律法規(guī)的主體往往是國家機構(gòu)，人員眾多，違憲法律法規(guī)是他們“智慧的結(jié)晶”，對全部制定者進(jìn)行懲罰是不現(xiàn)實的，往往就是追究主要責(zé)任人的責(zé)任，因而所起的作用不大。

三、我國憲法監(jiān)督制度完善的建議

憲法監(jiān)督在維護(hù)我國憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，保障民主、法治、人權(quán)，維護(hù)國家政治和社會穩(wěn)定起了舉足輕重的作用。經(jīng)過幾十年的探索，建立了我國的憲法監(jiān)督制度，但不可忽視的是我國憲法監(jiān)督還存在不足，還有前進(jìn)的空間。憲法監(jiān)督制度將進(jìn)一步深化改革，更加注重專門化、形成制度化。在此，筆者提出以下建議：

（一）擴大提起憲法監(jiān)督的主體范圍

社會團(tuán)體和公民是我國政治生活的重要組成部分，應(yīng)將社會團(tuán)體和公民個人列入提起憲法監(jiān)督的主體，豐富我國提起憲法監(jiān)督的主體范圍。一方面可以增強憲法監(jiān)督的力度，激發(fā)公民參與政治的積極性；另一方面，可以在各個有權(quán)提起憲法監(jiān)督主體中形成必要的監(jiān)督，以防主體懈怠工作，從而提高工作的質(zhì)量和效率。

（二）確定憲法監(jiān)督主體和劃分憲法監(jiān)督權(quán)

學(xué)習(xí)西方國家憲法監(jiān)督的經(jīng)驗，吸收其他憲法監(jiān)督體制的長處，結(jié)合我國具體國情，設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機關(guān)，如在最高法院設(shè)立憲法訴訟庭或建立憲法法院，從而形成以全國人民代表大會及其常委會為最高監(jiān)督機關(guān)，專門憲法監(jiān)督機關(guān)并存的監(jiān)督體制。同時，要進(jìn)一步明確各個憲法監(jiān)督主體的憲法監(jiān)督權(quán)和責(zé)任，規(guī)范監(jiān)督行為，提高監(jiān)督效率。

（三）豐富憲法監(jiān)督方式

“建立憲法訴訟制度，允許公民依法控告違反憲法侵犯公民基本權(quán)利的行為” 。由引起國內(nèi)外關(guān)注的“齊玉林”案件，最高法作出明確的批復(fù)，這是開創(chuàng)我國司法改革的先河，具有里程碑的意義。因此，因憲法未對公民某項權(quán)利進(jìn)行明文規(guī)定而引起糾紛的案件，公民提請憲法訴，要求做出裁判。

（四）簡化憲法監(jiān)督程序

如出現(xiàn)違憲現(xiàn)象，直接由專門的憲法監(jiān)督機關(guān)受理，審理后做出裁決。如果公民對專門憲法監(jiān)督機關(guān)做出的判決有爭議，可以進(jìn)行抗訴。

（五）增強憲法監(jiān)督的制裁性

如加強對違憲責(zé)任者的制裁力度，使其真正受到懲罰。以法律明文規(guī)定對違憲責(zé)任者的制裁的國家機關(guān)、法律程序、處罰力度等，使制裁有法可循、有法可依。

四、結(jié)語

亞里士多德說過：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?要建立法治國家，需要每個公民遵守法律，敬仰法律，而它的前提必須是善法。但在現(xiàn)實生活中，由于立法者的價值理念不同，并不是每部法律，每個法律條文都能盡善盡美，符合正義的標(biāo)準(zhǔn)。一個健全的法律秩序，需要建立一個糾錯機制。當(dāng)法律、行政法規(guī)等與憲法發(fā)生沖突時， 應(yīng)予以及時糾正，而這就是憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督制度是現(xiàn)代政治生活的重要組成部分，在保證憲法的正確實施和鞏固憲法的根本地位發(fā)揮舉足輕重的作用。因此，要盡快健全我國的憲法監(jiān)督制度，建立起打通行為違憲監(jiān)督制度與違憲監(jiān)督制度的長效機制以促進(jìn)我國憲法監(jiān)督制度的深化改革。

注釋：

大多數(shù)成文憲法國家稱為違憲審查。

劉茂林.中國憲法導(dǎo)論（第2版）.北京大學(xué)出版社.2009.70，73.

[古希臘]亞里士多德.政治學(xué).北京：商務(wù)印書館.1965.