中美食品召回制度比較研究

摘 要 食品召回制度，作為食品安全的最后一道防線在整個監(jiān)管體系中起著重要的作用。美國被視為食品安全監(jiān)管的典范，其食品召回制度建立時間早，制度相對完善，值得我國學(xué)習(xí)與借鑒。本文在對食品召回制度進行深入研究的基礎(chǔ)上，對比美國相關(guān)制度建設(shè)，認為我國食品召回制度中召回對象應(yīng)明確定義為不安全食品，同時分析我國食品產(chǎn)業(yè)，明確監(jiān)管部門工作中的重點和難點，同時建議通過完善相關(guān)配套制度，促進食品召回制度更好地發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞 預(yù)防性 法律責(zé)任 食品召回 配套制度

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目：我國食品安全法實施中疑難問題實證研究（編號12cfx029）。

作者簡介：魯天宇，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系研究生。

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.011

“民以食為天，食以安為先”，餐桌上的安全是國人的心理底線，然而反復(fù)出現(xiàn)的食品安全事件卻一次次挑戰(zhàn)民眾的底線。整治食品產(chǎn)業(yè)亂象，建立完善而高效的食品安全監(jiān)管機制迫在眉睫。危機面前，號稱“史上最嚴”的《食品安全法》應(yīng)運而生，國家通過修法建立起嚴格的食品安全監(jiān)管制度，而食品召回制度在整個監(jiān)管體系中作為“最后的防線”起著重要的作用。美國食品召回制度建立時間早、制度相對完善，被理論界視為典范，值得我國學(xué)習(xí)與借鑒。希望通過對比研究發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行制度之不足，明確該制度的發(fā)展方向，為進一步保障食品安全提出拙見。

一、食品召回制度概述

（一）食品召回制度的性質(zhì)

《食品安全法》第63條規(guī)定，所謂“食品召回”，是指食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況。召回制度是現(xiàn)代民法中一項新的制度，其在現(xiàn)代社會中的地位和作用日益突出。 對該制度的法律性質(zhì)，筆者傾向于“責(zé)任說”，認為召回應(yīng)當定性為一種預(yù)防性法律責(zé)任，這樣能更好地厘清召回行為中各方關(guān)系，使得召回制度的建設(shè)更趨合理。

隨著現(xiàn)代化進程不斷加速，人們逐漸認識到現(xiàn)代社會的高度危險性，并通過深入研究而建立起風(fēng)險社會理論。生產(chǎn)力指數(shù)式增長將隱藏的危險不斷擴大，更大規(guī)模的制造與銷售也帶來了更大規(guī)模的風(fēng)險，雖然可在法律之上給生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)置更為嚴苛的標準，讓其承擔更細致的檢查義務(wù)，但企圖完全消滅產(chǎn)品的缺陷與危險卻并不可能。當風(fēng)險成為現(xiàn)實，其后果的災(zāi)難性使得立足于實害的反應(yīng)型調(diào)整模式難以滿足社會對公平的需求，固守傳統(tǒng)的因果歸責(zé)思路甚至可能會產(chǎn)生“有組織的不負責(zé)任”。 因此，法律責(zé)任形式也應(yīng)相應(yīng)地做出調(diào)整，即設(shè)立預(yù)防性法律責(zé)任。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程不斷加速，我們已經(jīng)步入現(xiàn)代風(fēng)險社會，損害危險的普遍化、隱藏化和后果嚴重化，使得法律制度中的預(yù)防性責(zé)任日益凸顯其重要性，產(chǎn)品召回制度正是這樣一種著眼于預(yù)防的法律責(zé)任形式。 因此，其所衍生出的食品召回制度亦屬于預(yù)防性法律責(zé)任。

（二）我國食品召回制度解構(gòu)

結(jié)合預(yù)防性責(zé)任理論與現(xiàn)行法律之規(guī)定，可以對食品召回制度基本框架結(jié)構(gòu)總結(jié)如下：

第一，食品召回的主體為生產(chǎn)經(jīng)營者。生產(chǎn)者的主體地位毋庸置疑，通過新《食品安全法》的規(guī)定可以看出，經(jīng)營者在特殊情形下亦為食品召回主體。一般情況下，經(jīng)營者在召回中主要承擔輔助作用，但出現(xiàn)因經(jīng)營者行為而導(dǎo)致食品需要召回的情形時，召回責(zé)任歸為經(jīng)營者；此外，一個特殊經(jīng)營者——食品進口商，不論召回是否基于自身行為而產(chǎn)生，都負有召回食品的責(zé)任。生產(chǎn)者為主經(jīng)營者為輔的召回模式意圖通過尋找危險源頭而分配責(zé)任，但筆者認為立法者低估了尋找風(fēng)險源頭這一工作的復(fù)雜性?，F(xiàn)實中，經(jīng)營者普遍缺乏對食品安全的自查能力，在緊迫的食品安全危機面前，想要梳理清楚具體是因哪個經(jīng)營者的行為而導(dǎo)致食品需要召回談何容易，最終實施召回的責(zé)任仍會落到生產(chǎn)者肩上，因此實踐中讓經(jīng)營者承擔責(zé)任的制度設(shè)計恐難以落實。

第二，召回對象為不安全食品。在新《食品安全法》中并未使用“不安全食品”一詞，而將召回對象表述為：不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康；在《食品召回管理辦法》中，直接使用不安全食品這一概念并將其定義為：食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品以及可能危害人體健康的食品。對這一區(qū)別筆者將在下文中進行分析，在此則將其統(tǒng)稱為不安全食品。

第三，啟動方式上劃分為主動召回與責(zé)令召回。主動召回是指生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)自身食品安全問題時主動停止生產(chǎn)銷售并進行召回；責(zé)令召回是指出現(xiàn)特定情形時，由政府相關(guān)職能部門在向生產(chǎn)者發(fā)出通知或者公告責(zé)令其召回，并采取措施確保召回落實。

第四，危害發(fā)生并非食品召回的必要條件。召回制度著眼于預(yù)防風(fēng)險，它不同于傳統(tǒng)的以懲罰與補償為主的法律責(zé)任承擔形式，實施召回行為不應(yīng)以危險發(fā)生為前提，現(xiàn)行法律也規(guī)定只要發(fā)現(xiàn)不安全食品立刻停止生產(chǎn)并進行召回，這樣才符合防范危險擴大的目標。

第五，召回實施分級制度。分級是國際上執(zhí)行召回的通用做法，這一做法能更有效的安排人力物力，提高效率。

（三）美國食品召回制度簡述

美國食品召回制度長期實踐摸索，已經(jīng)發(fā)展出一整套成熟的食品召回制度，制度內(nèi)容豐富。

首先，立法較為完善，主要分為三類，其一：綜合性法規(guī)，《美國聯(lián)邦法典》第21卷食品和藥品以及第9卷動物和動物產(chǎn)品就規(guī)定了相關(guān)召回制度；其二：專門性法規(guī)，例如《禽肉產(chǎn)品檢驗法》、《聯(lián)邦肉類檢驗法》等；其三：部門規(guī)定，例如食品和藥品監(jiān)督管理局（FDA）制定的《監(jiān)管程序手冊》、《調(diào)查員操作手冊》等。

其次，實行分工明確的監(jiān)管體制。當前，美國食品召回制度由衛(wèi)生和人類服務(wù)部下屬食品和藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration， FDA）與農(nóng)業(yè)部下屬食品安全檢驗局（Food Safety and Inspection Service， FSIS）聯(lián)合監(jiān)管，根據(jù)召回對象進行劃分，F(xiàn)SIS負責(zé)國產(chǎn)和進口的肉、禽和不帶蛋殼制品，而FDA則負責(zé)其他種類的食品召回。

最后，設(shè)立完善的配套制度。食品召回并不是一個能夠獨立發(fā)揮作用的制度，需要其他制度的輔助，美國還建立起了食品安全標準制度、信息溯源制度、食品標簽管理制度以及召回保險制度。

法律移植需要細致分析本國具體情況，在鑒別與整合他國法律制度的基礎(chǔ)之上進行吸收和采納。美國的食品召回制度被學(xué)界視為典范，但多數(shù)文獻卻停留在制度介紹層面，缺乏實質(zhì)性的比較研究，因此筆者選取了食品召回制度中三個核心問題，希望通過更細致的橫向比較來發(fā)掘符合中國本土特色的制度設(shè)計。

二、召回對象認定標準

（一）摻假與貼錯標簽的解讀

美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》規(guī)定，召回食品一般包括摻假食品（adulterated food）和貼錯標簽（misbranded food）這兩種 。其采用列舉式的定義方法，列出具體情形而明確法律概念的含義。貼錯標簽的食品不存在理解上的障礙，美國實行嚴格的食品標識制度，凡是標識不符合規(guī)定的食品均不得進行銷售，應(yīng)立即召回。而摻假食品這一概念則需要進行進一步的解釋。

通過研究法規(guī)中列舉的具體情形可以發(fā)現(xiàn)，“摻假”一詞實際上超出我們?nèi)粘Ｋ斫獾暮x。這一概念重在辨析“假”，此處的“假”應(yīng)當指存在損害食用者健康的物質(zhì)，而衡量該物質(zhì)是否會對健康產(chǎn)生影響，不僅應(yīng)判斷其本質(zhì)是否危險，還應(yīng)分析其量的改變所帶來的影響?！皳健眲t表示一種混合或者結(jié)合的狀態(tài)，即前述的添加物或存在危險可能的物質(zhì)與食品本身的混合，食用該食品必將攝入。簡言之，摻假食品可歸納為因含某種物質(zhì)導(dǎo)致食用后對健康產(chǎn)生危害的食品。

除此之外，《食品安全現(xiàn)代化法案》中，對FDA啟動強制召回中針對的召回對象設(shè)置了條件：“使用或者接觸此類食品將造成嚴重的不利健康影響或者人或動物死亡” ，該條款所設(shè)置的條件不應(yīng)理解為食品召回對象的普遍性要求，而只規(guī)范FDA強制召回行為。食品召回作為一種預(yù)防性法律責(zé)任，當僅由生產(chǎn)經(jīng)營者承擔防范風(fēng)險的責(zé)任可能會造成難以控制的后果時，公權(quán)力須介入監(jiān)督甚至代為執(zhí)行召回。因此該規(guī)定意在控制公權(quán)力進入食品召回，而非為食品召回對象增加普遍性限制。

（二）不安全食品含義辨析

我國食品召回的對象為不安全食品，而“不安全”一詞卻存在較大的模糊性。食品產(chǎn)業(yè)事關(guān)民眾健康，實務(wù)操作中必須厘清其概念?！妒称钒踩ā放c《食品召回管理辦法》的不同之處在于前半段的表述之上 ，后半部分的兜底性表述保持一致，均為“有證據(jù)證明可能危害人體健康”，這卻無法抹平兩者前半部分的差異。前者規(guī)定“不符合食品安全標準”，后者則為“法律法規(guī)禁止生產(chǎn)經(jīng)營”，兩者顯然不是充分必要關(guān)系。食品安全標準屬于強行性規(guī)定，不符合標準的食品顯然屬于法律法規(guī)所禁止的對象，但法律法規(guī)禁止生產(chǎn)的對象范圍卻更寬，例如野生動物的肉制品顯然為禁止生產(chǎn)經(jīng)營的對象，但卻可能存在符合現(xiàn)行的食品安全標準的情況。這一概念范圍的擴大并非基于保障食品安全的價值判斷，其擴大的結(jié)果并不能對保障食品安全產(chǎn)生實際的影響，相反，甚至?xí)黾由a(chǎn)經(jīng)營者與食品安全監(jiān)管部門的工作負擔，因此筆者認為應(yīng)選取前者作為不安全食品的概念范圍更為合適。

中美兩國對于召回對象的認定標準上顯然存在理念上的差異，雖然筆者對美國召回食品認定標準實質(zhì)性內(nèi)容的總結(jié)與我國不安全食品的概念趨近于一致，但并不能得出中美兩種標準相一致的結(jié)論。美國以列舉式的方法明確召回食品的范圍在實踐中具有更高的操作性，美國通過一套清晰的食品安全標準為基礎(chǔ)考慮召回的對象，相關(guān)責(zé)任人與監(jiān)管部門只需對號入座，將食品與法規(guī)中羅列出的情形進行比對，一旦符合即可進入召回程序。我國食品安全標準制度仍處于建設(shè)之中，還有較多不完善之處，不統(tǒng)一的標準必然會給食品召回工作帶來更多的困難。此外，雖然我國規(guī)定了兜底性的條款“有證據(jù)證明可能危害人體健康”，但這樣模糊的規(guī)定很可能導(dǎo)致有潛在健康危害的食品被排除在監(jiān)管之外，對食品安全造成更嚴重的影響。

綜上，我國既然選擇將食品安全標準作為判定不安全食品的核心內(nèi)容，就必須加快食品安全標準的完善進程，精細化、科學(xué)化和規(guī)范化的標準才能使得召回制度更加完善，更具可操作性。

三、監(jiān)管部門對比

（一）美國食品召回監(jiān)管部門

美國分由兩個聯(lián)邦部門對食品召回進行監(jiān)管。肉、禽和蛋類食品的召回歸屬FSIS，其室外操作部（OFO）下設(shè)召回管理辦公室，負責(zé)開展召回的具體工作，還負責(zé)組織召回委員會；對于其他種類食品的召回，由FDA下設(shè)的監(jiān)管事務(wù)辦公室（ORA）具體負責(zé)。地方上，聯(lián)邦部門設(shè)置召回辦公室或者協(xié)調(diào)員對的召回工作進行管理。 同時FSIS、FDA與各州的農(nóng)業(yè)部門的也有具體分工，各方會簽署備忘錄，劃分各自的職責(zé)權(quán)限，避免出現(xiàn)因職能交叉而產(chǎn)生的問題。美國通過對食品進行分類來劃分部門權(quán)限，使得政府對于某一類食品的監(jiān)管，通過分工了實現(xiàn)了從“農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)督管理完全由單個部門負責(zé)。另外，在食品召回的管理上，機構(gòu)設(shè)置也基本可以分成兩個部分。一部分是對召回實施監(jiān)督管理的部門，如FSIS的室外操作部下設(shè)的召回管理辦公室和FDA強制執(zhí)法辦公室；另一部分是提供各類技術(shù)服務(wù)和支持的部門，如衛(wèi)生和人類服務(wù)部下屬的疾病防治中心（CDC），由上述部門共同組成食品召回管理機構(gòu)，也是西方發(fā)達國家一般的機構(gòu)設(shè)置方式。

（二）中國監(jiān)管部門的困境

有學(xué)者在分析中國食品召回現(xiàn)狀時曾指出，生產(chǎn)經(jīng)營者的主動召回并不現(xiàn)實，因為中國目前仍存在大量的衛(wèi)生水平較低的小企業(yè)、小作坊，其管理者和生產(chǎn)者素質(zhì)低下，缺乏主動承擔召回責(zé)任的動力和能力，嚴重阻礙了食品召回制度發(fā)揮保障食品安全的作用。在這一背景下，監(jiān)管部門就應(yīng)主動承擔起召回的責(zé)任。2013年3月，中國國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌成立，統(tǒng)合原先國務(wù)院食品安全委員辦公室、食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗總局以及工商行政總局等部門的響應(yīng)職責(zé)，改變原先“九龍治水”的混亂狀況，將食品安全監(jiān)管工作統(tǒng)一交由一個部門管轄。此次改革使得原先多部門之間相會推諉，權(quán)責(zé)不一的情況得到改善，但也會引發(fā)這樣的思考：由一個部門全權(quán)負責(zé)能否根治食品安全問題？

誠然，決策與執(zhí)行的一元化體制能夠帶來統(tǒng)一而高效的治理格局，但這也極大增加了這個單一部門的工作負擔。新《食品安全法》將監(jiān)管食品召回的部門由省級擴大到縣級，但現(xiàn)階段執(zhí)法隊伍的規(guī)模與素質(zhì)并沒得到實質(zhì)性的提高，而我國食品產(chǎn)業(yè)加工業(yè)中絕大多數(shù)都是小企業(yè)，甚至是家庭作坊，據(jù)統(tǒng)計，2014年規(guī)模以上大中型食品工業(yè)企業(yè)共計5789家，占食品工業(yè)企業(yè)數(shù)的15.4%，同時食品經(jīng)營模式呈現(xiàn)多樣化特征，不但有大中小規(guī)模的超市，還有不計其數(shù)的零售商，中間環(huán)節(jié)的復(fù)雜性增加了監(jiān)管部門的工作成本和難度系數(shù)。 這就使得我國監(jiān)管部門陷入一種“心有余而力不足”的困境之中，對比美國，依據(jù)食品種類劃分管轄分化了一定執(zhí)法壓力，但筆者認為這樣的權(quán)力劃分并非解決中國問題的良藥，如果美國同樣存在龐大且分散的被監(jiān)管群體以及落后的生產(chǎn)方式，那么再精細地劃分依然會面臨巨大的監(jiān)管壓力。因此，解決問題的關(guān)鍵并不在于監(jiān)管權(quán)力如何是拆分還是合并，著力提升執(zhí)法隊伍能力，加大懲處力度，關(guān)停不合格的小作坊、小作坊，摸索更高效的監(jiān)管體制才應(yīng)該是以后工作的重點。

四、配套制度研究

食品召回制度難以單獨發(fā)揮作用，在中國現(xiàn)階段食品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)下尤其如此，因此必須建立更完善的配套制度輔助召回制度的執(zhí)行。

（一）食品信息溯源制度

食品信息溯源制度核心就是建立食品信息可追蹤系統(tǒng)，該系統(tǒng)依賴現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，對食品從生產(chǎn)到餐桌這整個過程進行全方位的信息記錄，通過對商品進行標碼、保存儲存與運輸?shù)裙芾碛涗?，以便發(fā)現(xiàn)食品不安全源頭。 該制度是食品召回賴以生存的基礎(chǔ)，如果無法查詢食品來自何處或者去向何方，如何才能進行有效的召回？美國通過大量立法工作建立信息溯源制度，例如FDA制定《記錄建立和保持的規(guī)定》、《生產(chǎn)設(shè)施注冊及進口食品運輸前通知的規(guī)定》，對食品生產(chǎn)、銷售等各方提出細致的信息記錄要求。

考慮到我國食品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，《食品安全法》雖然要求建立食品安全全程追溯制度，但并未強制要求每位生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全追溯體系，但筆者認為這只是階段性的特殊方案，強制推行該制度僅是時間上的問題?，F(xiàn)代化的高效監(jiān)管依賴于完善信息追溯體系的建立，當餐桌上的每一份食物都能查詢到其來源信息，不僅食品召回制度將變得更加切實可行，整個食品產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險也將大大降低。

（二）食品召回保險制度

大規(guī)模的食品召回將在短期內(nèi)給生產(chǎn)經(jīng)營者帶來巨大的經(jīng)濟壓力，如果其無法解決短時間的資金周轉(zhuǎn)困難，很可能直接導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、解散，帶來更加嚴重的社會問題。為幫助食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險，保障召回制度正常運行，美國建立了食品召回責(zé)任保險制度，將召回的風(fēng)險壓力轉(zhuǎn)嫁給保險公司，避免出現(xiàn)食品企業(yè)無法負擔召回責(zé)任的情形。食品召回保險所保障的是因召回活動所負擔的費用以及損失，在缺陷食品并非因企業(yè)故意而被投放至市場時，由保險公司承保召回該食品的行動所產(chǎn)生的一系列費用，這筆費用主要包括兩個方面，一是投保人因食品召回而產(chǎn)生的損失及各項額外花費；二是第三方因食品召回而承受損失通過訴訟向投保人索要的賠償。 相對成熟的召回保險制度幫助幫美國食品企業(yè)免去了進行食品召回的后顧之憂，所以能夠更加積極主動采取召回措施，減少食品安全風(fēng)險。

這一制度有著積極的借鑒意義，但我國現(xiàn)階段并不存在這一險種，該制度與食品召回制度相輔相成，能夠共同發(fā)揮作用，因此我國有必要學(xué)習(xí)美國建立相類似的制度。

五、結(jié)語

食品召回制度在維護我國消費者生命財產(chǎn)權(quán)、保障食品安全以及恢復(fù)食品產(chǎn)業(yè)信譽等方面都有著十分重要的意義，現(xiàn)階段我國食品召回制度仍存在諸多需完善之處，美國作為最先建立該制度的國家，其相關(guān)經(jīng)驗值得參考和學(xué)習(xí)，必須結(jié)合我國食品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，辨析需要進行召回的對象，找清監(jiān)管部門的定位，并逐步完善配套措施，讓食品召回制度能夠正常運行，充分發(fā)揮其對于保障食品安全的重要作用。

注釋：

王利明.關(guān)于完善我國缺陷產(chǎn)品召回制度的若干問題.法學(xué)家.2008（2）.

張云.我國食品召回應(yīng)急法律機制研究.法律出版社.2012.18.

李友根.論產(chǎn)品召回制度的法律責(zé)任屬性——兼論預(yù)防性法律責(zé)任的生成.法商研究.2011（6）.

方楠.我國食品召回制度研究.復(fù)旦大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文.

張蓓.美國食品召回的現(xiàn)狀、特征與機制——以1995-2014年1217例肉類和家禽召回事件為例.中國農(nóng)村經(jīng)濟.2015（11）.

See the Sec.342.Adulterated food and Sec.343.Misbranded food of United States Code.

See the Sec.206.Mandatory recall authority of Food Safety Modernization Act.

《食品安全法》第63條規(guī)定：食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者，并記錄召回和通知情況?！妒称氛倩毓芾磙k法》第2條規(guī)定：不安全食品是指食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品以及其他有證據(jù)證明可能危害人體健康的食品。

張云.我國食品召回應(yīng)急法律機制研究.法律出版社.2012.106.

張鶴.我國引進食品召回制度的再思考.政法叢論.2015（12）.

陳鵬.發(fā)達國家信息可追蹤系統(tǒng)的導(dǎo)入及指示.科技經(jīng)濟市場.2007（3）.

孫蘇婭.食品召回保險制度研究.山東大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文.