長江中下游城市群發(fā)展比較研究

◎劉西忠

長江中下游城市群發(fā)展比較研究

◎劉西忠

近年來，我國對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行重大調(diào)整，突出縱向橫向軸帶引領作用，著力構建行政板塊+發(fā)展軸帶+城市群的網(wǎng)絡化格局，實現(xiàn)了對經(jīng)濟地理的重塑。長江中下游各級城市群之間聯(lián)系緊密，要增強宏觀統(tǒng)籌，實現(xiàn)協(xié)作化、協(xié)同型發(fā)展；增強軸帶引領，實現(xiàn)網(wǎng)絡化、組團型發(fā)展；增強科學布局，實現(xiàn)生態(tài)化、質(zhì)量型發(fā)展；增強有效對接，實現(xiàn)均衡化、共享型發(fā)展；增強契約意識，實現(xiàn)市場化、互惠型發(fā)展。

長江經(jīng)濟帶；城市群；軸帶引領

國家“十三五”規(guī)劃強調(diào)指出，要以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿邊沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶。在這一新形勢下，需要以更加宏觀的視野謀劃長江中下游城市群的發(fā)展，更加注重縱向橫向經(jīng)濟軸帶的引領和支撐作用。

軸帶引領戰(zhàn)略下城市群生成和發(fā)展動力轉(zhuǎn)換

板塊經(jīng)濟是行政區(qū)經(jīng)濟，以一個或多個行政區(qū)域為基本單元，屬于行政區(qū)之間的抱團取暖、組團發(fā)展，區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間協(xié)調(diào)的基本工具是行政手段。當板塊經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，行政因素的推動作用開始減弱，甚至由積極的推動因素演化為消極的阻礙因素，形成行政壁壘，阻隔生產(chǎn)要素的流動。軸帶經(jīng)濟是經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟，往往突破行政區(qū)的界限，其指向開放，是動態(tài)的、合作的外向協(xié)調(diào)，主要依靠區(qū)域之間的各種聯(lián)系帶動生產(chǎn)要素的流動，更多依賴市場的力量，更加注重聯(lián)動效應，更加強調(diào)不同區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展、共享發(fā)展和包容性發(fā)展[1]。

隨著行政區(qū)向經(jīng)濟區(qū)、行政板塊推動向軸帶引領的轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展的結構模式也發(fā)生了相應的轉(zhuǎn)換，使由單個城市的發(fā)展轉(zhuǎn)向多個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，由行政區(qū)內(nèi)多個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)為跨行政區(qū)域的若干城市協(xié)同發(fā)展有了可能。隨著城市間交通狀況的改善，城市群之間的時空距離縮短，導致生產(chǎn)活動趨于集中，公共服務趨于均等，生活水平趨于相同，形成一定的交叉重合區(qū)域，最終形成城市群的一體化。在城市群發(fā)展的大背景下，城市的邊界并非可以無限擴大，相反，按照集約、精明的理念，要著力控制城市的總規(guī)模，對邊界進行動態(tài)調(diào)整。城市群的發(fā)展，要保持城市之間的合理距離，使城市之間能夠遙相呼應，在功能方面相互補充，通過快速的聯(lián)系通道降低通勤時間和成本。

城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實質(zhì)是群域內(nèi)部各城市及城鎮(zhèn)基于區(qū)域共同利益和各自利益的協(xié)調(diào)博弈與合作博弈的過程，具有交通通達性、市場共同性、資源共享性、文化同源性、產(chǎn)業(yè)互補性、環(huán)境同治性、層次遞進性和管理扁平性等特征。要實現(xiàn)城市群之間和城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展，必須充分發(fā)揮經(jīng)濟軸帶作用，通過經(jīng)濟軸帶的貫通使城市群成為一個有機的整體，從而實現(xiàn)龍頭帶動、龍脈相通、首尾呼應、協(xié)調(diào)共生、共享共贏。

軸帶引領視角下長江中下游城市群的比較分析

在長江中下游地區(qū)，分布著兩個國家級城市群：一是長三角城市群，目標是建設有全球影響力的世界級城市群；二是長江中游城市群，被定義為中國經(jīng)濟新增長極。

1.長江中游城市群與世界級城市群的比較分析

長江中游城市群面積約31.7萬平方公里，人口達1.21億，地區(qū)生產(chǎn)總值約9800億美元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為8080美元，地均地區(qū)生產(chǎn)總值為309萬美元，分別相當于長三角城市群的1.5倍、80%、47%、59%和33%，六大世界級城市群平均值的2.3倍、1.74倍、35%、16.6%和8.9%（見表1），人均、地均指標差距非常大。從這一角度講，長江中游城市群尚處在發(fā)展培育的過程中，距離世界級城市群還有很長的路要走。

2.長江中游城市群與長三角城市群的比較分析

（1）總體情況比較分析。長江中游城市群是我國面積最大的城市群，包含湖北、湖南和江西三省31座城市，占三省總面積的56%；長三角城市群包含上海、江蘇、浙江和安徽四省市26座城市，占四省市總面積的60%。前者為多核城市群，后者為單核城市群。從經(jīng)濟總量看，長江中游城市群不到長三角城市群的50%，從人均地區(qū)生產(chǎn)總值看，長江中游城市群是長三角城市群的59%，發(fā)展水平與全國的平均水平相當（見表2）。從城市群的發(fā)展階段看，長三角城市群處于基本成熟階段，長江中游城市群處于發(fā)展培育階段。

表1 長江中下游城市群與世界級城市群比較

表2 長江中游城市群與長三角城市群比較

（2）對一級城市群內(nèi)次級城市群的數(shù)量、規(guī)模和類型等分析。在長三角城市群規(guī)劃中，包括5個次級城市群，即南京、杭州、合肥、蘇錫常和寧波五大都市圈，除杭州包括4座城市外，其他都是3座?？梢哉f，長三角城市群規(guī)劃在布局上相當“吝嗇”，一些有實力的城市被甩出，浙江有金華，江蘇有通泰鹽（南通、泰州、鹽城），安徽納入長三角城市群中的8市僅有3個市納入合肥都市圈。而且，經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)初具規(guī)模的橫跨江蘇、安徽兩省的南京都市圈也沒有出現(xiàn)在規(guī)劃中，只是強調(diào)“促進與合肥都市圈融合發(fā)展”。長三角城市群規(guī)劃，沒有將上海都市圈單獨列出，而根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》公示稿，上海都市圈的格局為1+6，包括上海和周邊的蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興和舟山6市。從總體上講，長三角城市群內(nèi)部次級城市群的數(shù)量多，但每個次級城市群內(nèi)部的城市數(shù)量相對較少。而長江中游城市群則明顯不同。長江中游城市群包括武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群和環(huán)鄱陽湖城市群3個次級城市群，次級城市群內(nèi)城市的數(shù)量分別達到13個、8個和10個，而且整體就是部分之和，即不同于長三角在劃分次級城市群時將部分城市“甩”出，長江中游城市群根據(jù)省級區(qū)域，把納入的城市全部分到三個次級城市群。而且從城市群的命名看，除武漢城市圈是用城市命名的，湖南和江西的城市群沒有使用省會城市的名字來命名，更加強調(diào)抱團發(fā)展的重要性。長江中游城市群，準入門檻相對較低，是由多中心構成的一個空心城市群。其中武漢都市圈和環(huán)長株潭城市群為實心城市群，環(huán)鄱陽湖城市群是空心城市群，是由鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)轉(zhuǎn)變而來的，在發(fā)展的過程中應當更加注重生態(tài)。在長江中游城市群規(guī)劃中，支持長江中游城市群與安徽省若干基礎條件好、聯(lián)系比較緊密的省際毗鄰城市合作發(fā)展，如咸寧-岳陽-九江，荊州-岳陽-常德-益陽，九江-黃岡-黃石，長沙、株洲、湘潭-新余、宜春、萍鄉(xiāng)，黃岡-安慶-六安，九江-安慶-池州-景德鎮(zhèn)等，加強規(guī)劃統(tǒng)籌和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進基礎設施聯(lián)網(wǎng)、公共服務對接，形成小組團、大集群、網(wǎng)絡化和立體式的合作格局，建成長江中游城市群一體化發(fā)展先行區(qū)和示范區(qū)。

（3）關于發(fā)展軸線和軸帶的比較。長三角規(guī)劃指出，要促進四條發(fā)展帶聚合發(fā)展。一是滬寧合杭甬發(fā)展帶。依托滬漢蓉、滬杭甬通道，建設長三角城市群吸聚最高端要素、匯集最優(yōu)秀人才和實現(xiàn)最高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的中樞發(fā)展帶，輻射帶動長江經(jīng)濟帶和中西部地區(qū)發(fā)展。二是沿江發(fā)展帶。依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區(qū)的輻射帶動作用。三是沿海發(fā)展帶。加快建設浙江海洋經(jīng)濟示范區(qū)和通州灣江海聯(lián)動開發(fā)示范區(qū)，打造與生態(tài)建設和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的海洋經(jīng)濟發(fā)展帶，輻射帶動蘇皖北部、浙江西南部地區(qū)經(jīng)濟全面發(fā)展。四是滬杭金發(fā)展帶。依托滬昆通道，提升對江西等中部地區(qū)的輻射帶動能力。長三角城市群是以上海為中心的單中心城市群，經(jīng)濟軸帶除沿海呈直線雙向擴散外，其他軸帶均呈射線狀單向輻射，整個城市群擴散呈現(xiàn)扇形結構。在四條發(fā)展帶中，有三條都強調(diào)對長江經(jīng)濟帶、中游地區(qū)和江西等地的帶動作用，是兩個國家級城市群連接的重要紐帶。

長江中游城市群規(guī)劃提出“兩橫三縱”共五條發(fā)展軸，分別為沿江、滬昆和京廣、京九、二廣，并強調(diào)依托重點發(fā)展軸線，強化軸線功能，形成沿線大中城市和小城鎮(zhèn)合理分工、聯(lián)動發(fā)展的格局。一是沿江發(fā)展軸。加強與長三角和成渝等地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展，共同建設長江經(jīng)濟帶。二是滬昆發(fā)展軸。加快滬昆高速鐵路建設，構建貫通城市群東部和西南地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展軸，成為連接東中西地區(qū)的重要通道。三是京廣發(fā)展軸。溝通南北，進一步加強與京津冀、珠三角和中原經(jīng)濟區(qū)等地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系。四是京九發(fā)展軸。依托京九通道，加快城市快速通道建設，成為聯(lián)系京津冀、珠三角和海峽西岸等地區(qū)的重要通道。五是二廣發(fā)展軸。成為溝通北部灣經(jīng)濟區(qū)和中原經(jīng)濟區(qū)、關中-天水經(jīng)濟區(qū)等地區(qū)的重要軸線。在五條發(fā)展軸中，沿江發(fā)展軸、滬昆發(fā)展軸等兩條橫軸直接與長三角城市群對接，三條縱軸則更多地強調(diào)貫通南北的作用。從總體上看，長三角城市群縱向軸帶少，而長江中游城市群縱貫南北，橫連東西，四通八達，更具開放性，有利于促進形成其在全國的“中心”地位和發(fā)揮其樞紐作用。

基于良性群際關系構建視野下的長江中下游城市群發(fā)展戰(zhàn)略

1.增強城市群群際的宏觀統(tǒng)籌，實現(xiàn)協(xié)作化、協(xié)同型發(fā)展

在協(xié)調(diào)機制上，堅持國家層面頂層設計、宏觀協(xié)調(diào)與區(qū)域內(nèi)各級政府協(xié)商合作相結合。長江經(jīng)濟帶層面的總體協(xié)調(diào)由國家推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組負責，沿岸各省級黨委政府是協(xié)調(diào)推進的主體。要把城市群當做一個城市來經(jīng)營，注重不同城市之間的功能區(qū)分和城市之間的合理距離，注重城市群不同城市之間的聯(lián)接、銜接機制。城市群發(fā)展并非是一味地追求城市范圍的擴大，要注意城市基礎設施的互聯(lián)互通，增強通達性，形成同城效應、一體化格局。要構建多方平行協(xié)作關系，加強城市群之間的聯(lián)系、溝通和協(xié)作，避免城市群之間形成新的塌陷。要在更高層次上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，加大產(chǎn)業(yè)布局、財政稅收跨區(qū)域統(tǒng)籌力度，對不同行政區(qū)域采取不同的考核標準，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護區(qū)域交錯分布，良性互動，促進可持續(xù)發(fā)展。

2.增強城市群功能的軸帶引領，實現(xiàn)網(wǎng)絡化、組團型發(fā)展

發(fā)展城市群，要特別注重城市之間的分工和經(jīng)濟聯(lián)系，在強調(diào)通勤方便性的同時，考慮物流的通達性，通過經(jīng)濟聯(lián)系來帶動通勤，增強城市群之間有效人口和人才的流動性。在總體結構上，要增強武漢、長沙、南昌、九江和岳陽五座城市之間的連通性和凝聚力，形成長江中游城市群發(fā)展的主環(huán)。武漢城市圈要發(fā)揮被列為構建開放型經(jīng)濟新體制綜合試點試驗地區(qū)的優(yōu)勢，進一步完善開放型經(jīng)濟結構、體系和布局，建設開放型經(jīng)濟高地，在長江中游城市群中打造率先崛起的第一極，把武漢城市圈率先建設成為世界級城市群。長江中游城市群，需要樹立整體觀念，在宏觀層面上加強協(xié)調(diào)，促進協(xié)同，統(tǒng)籌推進。同時也要注重因區(qū)、因城施策，確定城市群各城市發(fā)展的時空序列，形成若干個緊密型的小組團，通過小組團促進大合作。城市群更多的是向內(nèi)聚集，城市組團更多地外向聚集，實現(xiàn)跨省級行政區(qū)域的合作發(fā)展。

3.增強城市群布局的科學性，實現(xiàn)生態(tài)化、質(zhì)量型發(fā)展

長江中游城市群建設，要把保護中部的“青山”和一江（包括長江及其支流）兩湖的“綠水”放在壓倒性位置，在中部沿發(fā)展軸線構建以武漢、長沙、南昌、岳陽和九江為支點的五角形結構。要更加注重內(nèi)涵式發(fā)展，強調(diào)質(zhì)量和效益，建設兩型社會示范區(qū)，確立新形勢下促進中三角發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動力和核心競爭力，走出一條不同于珠三角、長三角的小康和現(xiàn)代化新路。要強化精致城市、精致小鎮(zhèn)和精致鄉(xiāng)村的理念，實現(xiàn)精致化精細化發(fā)展。在“綠心”隔斷生產(chǎn)要素流動的條件下，中三角發(fā)展的策略是多中心發(fā)展，形成有機的發(fā)展結構——小中心、大外圍、多組團，實現(xiàn)各類發(fā)展區(qū)域的優(yōu)勢互補，包容融合，共同發(fā)展。

4.增強城市群之間的過渡對接，實現(xiàn)均衡化、共享型發(fā)展

作為我國五大國家級城市群的“鉆心”，長江中游城市群要通過縱向、橫向軸帶，加強聯(lián)系，增強貫通，實現(xiàn)城市群發(fā)展的集聚和擴散雙重效應。要發(fā)揮長江中游城市群綜合交通的明顯優(yōu)勢，強化湖南等省“東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟帶和沿海開放經(jīng)濟帶結合部”的區(qū)位優(yōu)勢和意識，把長江上游和下游連接起來。長江中游城市群作為我國目前中東部四大國家級城市群鉆石結構的一極，和全國五大國家級城市群鉆石結構的中心，要堅持對外開放與對內(nèi)開放相結合，向東接受長三角輻射，向西聯(lián)動成渝城市群，向南對接珠三角，向北呼應京津冀，帶動中原地區(qū)，成為國家級城市群之“動力之心”。

5.增強城市群合作的契約意識，實現(xiàn)市場化、互惠型發(fā)展

盡管區(qū)域治理已經(jīng)摒棄了對于建立一個權威、無所不能的區(qū)域大政府的推崇，但一個覆蓋整個區(qū)域、具有強制性與權威性的區(qū)域性協(xié)作組織對于區(qū)域合作的推進依舊必不可少。如跨區(qū)域的聯(lián)席會議制度，能夠為區(qū)域合作提供協(xié)調(diào)溝通和統(tǒng)籌集體行動的權威平臺[2]。中央政府主導下、省級政府領導下，城市群發(fā)展模式組團化、網(wǎng)絡化，群內(nèi)各城市和機構參與治理，進行多主體參與、多中心治理時代，進入行政管理與契約治理相結合的時代。打破區(qū)域分割壁壘，實現(xiàn)由行政區(qū)經(jīng)濟到經(jīng)濟區(qū)思維的轉(zhuǎn)變，通過制定與經(jīng)濟區(qū)相適應的跨區(qū)域政策，釋放板塊之間和板塊內(nèi)部的張力，促進經(jīng)濟社會的進一步融合。縮小政策單元，增強區(qū)域政策的精準性，實行有差別的區(qū)域發(fā)展政策，形成與經(jīng)濟發(fā)展梯度相適應的政策梯度，構建區(qū)域發(fā)展的政策有機體。改變單一的和整齊劃一的考核指標和方式，變地方錦標賽、對抗賽為友誼賽、團體賽，構建協(xié)調(diào)互動、相互促進的發(fā)展共同體，培養(yǎng)一批協(xié)調(diào)和諧、共建共享發(fā)展的團體冠軍，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展的良性機制。

[1]劉西忠．行政板塊、發(fā)展軸帶與城市群聯(lián)動研究——兼論江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局重塑．南京社會科學，2016，（9）．

[2]王佃利等．區(qū)域公共物品視角下的城市群合作治理機制研究．中國行政管理，2015，（9）．

★本文系江蘇省社會科學基金重大項目《江蘇沿江協(xié)同發(fā)展與揚子江城市群建設研究》（編號：16ZD005）的階段性成果。

（作者單位：江蘇省哲學社會科學界聯(lián)合會研究室）

■ 編輯：馬振東

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.015