黑飛不止！誰來監(jiān)管無人機(jī)？

寇佳麗

從第二次世界大戰(zhàn)到今天，無人機(jī)經(jīng)歷了軍用到民用的演變，無論是播報(bào)新聞還是高空拍攝，它功不可沒?？萍紤?yīng)用到生活，其中的便利不言而喻。不過，當(dāng)無人機(jī)為航空安全、個(gè)人隱私帶來?yè)p害的時(shí)候，面對(duì)滯后的法律規(guī)范，我們又該如何應(yīng)對(duì)？

頂風(fēng)作案令人唏噓

提起無人機(jī)，人們眼下最容易想到的大概就是成都雙流機(jī)場(chǎng)的無人機(jī)“黑飛”事件。

自2017年4月14日起17天內(nèi)，成都雙流機(jī)場(chǎng)已經(jīng)發(fā)生9起無人機(jī)“黑飛”擾航事件，造成超過百架航班備降、返航或出港延誤。4月20日，四川省公安廳召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)無人機(jī)擾航事件，并明確表示，對(duì)于無人機(jī)的擾航行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將會(huì)對(duì)相關(guān)人員追究刑事責(zé)任。

令人震驚的是，“黑飛”問題不僅沒有因?yàn)楣膊块T的介入而消失，反倒愈演愈烈。4月21日、26日、27日和30日，成都雙流機(jī)場(chǎng)再次相繼出現(xiàn)無人機(jī)“黑飛”，而就在五一勞動(dòng)節(jié)當(dāng)天，“黑飛”也出現(xiàn)在了云南昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)。

“無人機(jī)‘黑飛是指違法、違規(guī)使用無人機(jī)的行為，包括無駕駛證飛行、凈空區(qū)域飛行、未獲得許可飛行、超出飛行區(qū)域飛行等。”北京盈科律師事務(wù)所股權(quán)合伙人葉庚清律師在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)這樣說。

對(duì)于在民用航空機(jī)場(chǎng)“黑飛”的行為，葉庚清表示，國(guó)內(nèi)目前可以適用的法律規(guī)范主要有《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)駕駛員管理暫行規(guī)定》等。不過，他同時(shí)告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，不恰當(dāng)?shù)厥褂没虿僮鳠o人機(jī)，并非只有在機(jī)場(chǎng)才會(huì)造成對(duì)他人權(quán)益的侵害。

今年2月中旬，安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)技術(shù)學(xué)院磨店校區(qū)女生宿舍樓外在夜晚時(shí)分出現(xiàn)無人機(jī)。2月15日晚上9點(diǎn)左右，五樓的女生在陽(yáng)臺(tái)發(fā)現(xiàn)閃爍著燈光的無人機(jī)。被發(fā)現(xiàn)后，無人機(jī)不僅沒有撤離，反倒飛近陽(yáng)臺(tái)，在被驅(qū)趕時(shí)才急速上升，離開了現(xiàn)場(chǎng)。

“大家很憤怒，也嚇壞了，當(dāng)時(shí)窗簾都沒有拉上，無人機(jī)如果真在偷拍，一定可以得逞?！币晃划?dāng)事女生如此回憶。盡管她們事后向?qū)W校保衛(wèi)科報(bào)案，當(dāng)?shù)嘏沙鏊策M(jìn)行了備案，但無人機(jī)拍到了什么、機(jī)主是誰，大家仍舊一無所知。除了加強(qiáng)自我防范意識(shí)，這些有著不愉快經(jīng)歷的女生似乎也找不到更好的辦法。

葉庚清指出，利用無人機(jī)偷拍的行為涉嫌侵犯他人隱私權(quán)、違反民事法律規(guī)范。不過他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，針對(duì)無人機(jī)不法飛行造成的損害，國(guó)內(nèi)暫時(shí)沒有統(tǒng)一規(guī)范。

“如果無人機(jī)‘黑飛發(fā)生在機(jī)場(chǎng)，就按照民航的相關(guān)規(guī)范來約束，如果它侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)，就按照民法規(guī)定來處罰，如果它損害的不是個(gè)人權(quán)益而是公共利益，也可能根據(jù)《治安管理處罰法》或者其他法律規(guī)范處理?！崩纾?015年4月，北京市平谷區(qū)人民法院就將一起無人機(jī)“黑飛”案認(rèn)定為以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。

“黑飛”不止的當(dāng)前，加強(qiáng)有關(guān)無人機(jī)的針對(duì)性立法是不少業(yè)內(nèi)外人士的主張。然而，從成都雙流機(jī)場(chǎng)無人機(jī)屢次擾航事件看，我們似乎并不缺乏“處罰端”的法律規(guī)范，而是缺乏事前“監(jiān)管端”的應(yīng)對(duì)機(jī)制。畢竟，雙流機(jī)場(chǎng)無人機(jī)“黑飛”的幕后黑手到底是誰至今仍然是個(gè)謎。

無人機(jī)如何實(shí)現(xiàn)“白飛”

民用無人機(jī)起步較早的美國(guó)，兩年前就針對(duì)小型無人機(jī)推行實(shí)名注冊(cè)制度。

2015年12月，美國(guó)聯(lián)邦航空局開始對(duì)小型無人機(jī)實(shí)行實(shí)名注冊(cè)，確保能夠追蹤到不遵守安全飛行規(guī)則的小型無人機(jī)持有者，從而保證航空安全和公民個(gè)人權(quán)益。根據(jù)實(shí)名注冊(cè)制度的要求，重量在250克到25千克之間的無人機(jī)均屬小型機(jī)范疇，必須進(jìn)行實(shí)名登記，注冊(cè)者需一次性提供個(gè)人姓名、郵件和家庭地址，一次注冊(cè)的有效期為3年，每次注冊(cè)均需繳納一定費(fèi)用。

與之相比，中國(guó)無人機(jī)的監(jiān)管現(xiàn)狀比較“慘烈”。中國(guó)航空綜合技術(shù)研究所無人機(jī)系統(tǒng)研究室主任舒振杰曾在2016年12月的第四屆中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽大會(huì)無人機(jī)高峰論壇上表示，當(dāng)前中國(guó)無人機(jī)規(guī)模超過2萬架，但全國(guó)范圍內(nèi)，拿到無人機(jī)駕照的持有者僅有一半，因此另一半無人機(jī)只要?jiǎng)由砭褪恰昂陲w”。

舒振杰在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，想要讓無人機(jī)從“黑飛”轉(zhuǎn)向“白飛”，需要多渠道綜合治理。

非常重要的一點(diǎn)是建立監(jiān)管系統(tǒng)?！盁o人機(jī)種類繁多，重量大小各異，它覆蓋了全社會(huì)、全行業(yè)，不是只涉及軍用和民用兩大領(lǐng)域，應(yīng)該根據(jù)不同體系建立區(qū)分類別的監(jiān)管系統(tǒng)。因此，個(gè)人消費(fèi)類無人機(jī)可以由公安部門監(jiān)管，行業(yè)級(jí)無人機(jī)由行業(yè)主管部門監(jiān)管，國(guó)家所有的無人機(jī)歸武警等專門部門監(jiān)管?！北热?，電力巡線的無人機(jī)由電網(wǎng)管理部門負(fù)責(zé)，農(nóng)林植保的無人機(jī)歸農(nóng)業(yè)林業(yè)部門負(fù)責(zé)。

為與上述監(jiān)管對(duì)接，從產(chǎn)品技術(shù)角度看，無人機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中必須具有身份識(shí)別功能。舒振杰指出，這意味著無人機(jī)和持有者需要實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記、向監(jiān)管系統(tǒng)通報(bào)身份、支持流通和報(bào)廢注銷等多功能。

當(dāng)然，不是嚴(yán)加管教就萬事大吉。2017年2月，美國(guó)聯(lián)邦航空局發(fā)布報(bào)告顯示，2016年2月至9月，飛行員、空管人員、執(zhí)法人員和市民報(bào)告1274起疑似無人機(jī)接近飛機(jī)事件，而2015年同期這一數(shù)字為874。數(shù)據(jù)顯示，2016年到2021年，美國(guó)境內(nèi)的無人機(jī)數(shù)量將出現(xiàn)跳躍性增長(zhǎng)，其中愛好者操作的小型無人機(jī)數(shù)量將從約110萬架增至350萬架，屆時(shí)，無人機(jī)操作人員或許會(huì)從2016年的2萬人增長(zhǎng)為近40萬人。

因此，宣傳航空文化，敦促無人機(jī)操作者嚴(yán)加自律，提高全民對(duì)無人機(jī)使用的安全意識(shí)，也非常重要。而軍事場(chǎng)所、涉密場(chǎng)所和機(jī)場(chǎng)等，都應(yīng)該構(gòu)建無人機(jī)電子圍欄，主動(dòng)防范潛在安全隱患。

有規(guī)矩才有行業(yè)發(fā)展

從成都雙流機(jī)場(chǎng)無人機(jī)“黑飛”擾航引出的熱點(diǎn)討論，主要集中在對(duì)無人機(jī)的監(jiān)管上，當(dāng)然，也有一些視角獨(dú)特的聲音指出：“黑飛”屢禁不止，水很深，或許是利益相關(guān)方有意為之，意圖將無人機(jī)的危害帶入公共視野，從而打擊國(guó)內(nèi)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)。

不可否認(rèn)，無人機(jī)就像是春風(fēng)里的野草，在溫潤(rùn)的環(huán)境中自由自在地生長(zhǎng)了幾年。從全世界來看，中國(guó)的無人機(jī)企業(yè)已在國(guó)際市場(chǎng)占據(jù)主要位置。樹大招風(fēng)自然不假，不過監(jiān)管真的會(huì)打擊無人機(jī)產(chǎn)業(yè)嗎？

艾瑞咨詢數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)無人機(jī)市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入成長(zhǎng)期，小型民用無人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模高速增長(zhǎng)，產(chǎn)品服務(wù)類型日益豐富，并且出現(xiàn)大疆創(chuàng)新、零度智控等業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先企業(yè)。技術(shù)和產(chǎn)品的成熟也使得無人機(jī)應(yīng)用和配套服務(wù)越發(fā)豐富。預(yù)測(cè)顯示，國(guó)內(nèi)無人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模到2025年將超過700億元人民幣。

這些足以說明，無人機(jī)已經(jīng)走過了“肆意生長(zhǎng)”的階段。舒振杰對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者強(qiáng)調(diào)：“無人機(jī)行業(yè)本來就是趁著監(jiān)管較少發(fā)展起來的，如今走過了這一階段，下面也應(yīng)該進(jìn)入監(jiān)管加強(qiáng)的環(huán)節(jié)了。一方面，較高水平的監(jiān)管可以積極推動(dòng)產(chǎn)品進(jìn)步，另一方面，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)門檻較低，更多監(jiān)管能夠帶來整個(gè)行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，改變混亂的現(xiàn)狀?！?/p>

退一步講，即便成都雙流機(jī)場(chǎng)的“黑飛”事件另有隱情，更加規(guī)范的監(jiān)管也有助于幫助公安機(jī)關(guān)和企業(yè)查清幕后黑手及其真實(shí)意圖。至于是否需要對(duì)無人機(jī)啟動(dòng)專門立法，中國(guó)政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員張起淮在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)給出了肯定答案。

他認(rèn)為，現(xiàn)有法律缺乏對(duì)無人機(jī)的專項(xiàng)規(guī)定，與無人機(jī)密切相關(guān)的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》等規(guī)范性文件雖然對(duì)無人機(jī)的飛行活動(dòng)和人員資質(zhì)等進(jìn)行管理，但對(duì)違法飛行的法律后果并未明確。實(shí)踐中，通過散見于不同部門法的法律條文對(duì)無人機(jī)“黑飛”進(jìn)行處理，成本過高。

“由于缺乏針對(duì)性法律，準(zhǔn)確適用法律就存在一定難度，給審判人員和審判實(shí)踐帶來較大考驗(yàn)，造成司法資源浪費(fèi)。此外，普遍使用《民用航空法》《刑法》等法律規(guī)范中針對(duì)有人航空器和公共安全的相關(guān)規(guī)范治理無人機(jī)‘黑飛，規(guī)制效果不佳。”張起淮這樣分析。在他看來，無人機(jī)專項(xiàng)立法只是時(shí)間問題。不過，葉庚清則認(rèn)為，單獨(dú)立法并非必然，既然無人機(jī)已被納入通用飛行器行列，只需在現(xiàn)有法律規(guī)范中增加專章規(guī)定即可。