一種提高糧食補(bǔ)貼精準(zhǔn)性及指向性的模式探索

張俊霞　劉博

摘要：文章通過分析現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼方式存在的問題，研究建立一種“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式來提高糧食補(bǔ)貼精準(zhǔn)性及指向性，通過“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺開展一系列為農(nóng)服務(wù)，實現(xiàn)對全社會糧食流通數(shù)據(jù)的實時準(zhǔn)確采集，摸清糧食生產(chǎn)與市場價格行情，并通過案例分析證明該模式可以幫助政府更好地執(zhí)行并完善糧食補(bǔ)貼政策。

關(guān)鍵詞：糧食補(bǔ)貼；糧食收購；互聯(lián)網(wǎng)+；為農(nóng)服務(wù)；精準(zhǔn)性；糧食生產(chǎn) 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F326 文章編號：1009-2374（2017）10-0015-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.10.008

1 概述

糧食是國家的命脈，關(guān)系到國計民生，也是社會發(fā)展的重要保障。糧食補(bǔ)貼水平與農(nóng)戶糧食生產(chǎn)收益相關(guān)，直接影響農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)行為。近些年，隨著國際市場糧價不斷下降，我國一直在執(zhí)行的最低收購價政策導(dǎo)致國內(nèi)糧食價格處于全球“高地”，呈現(xiàn)產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、原糧與成品糧、國內(nèi)市場與國外市場糧食價格“三個倒掛”的局面。2016年，在國家深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，發(fā)改委按照“市場定價、價補(bǔ)分離”的原則對東北三省一區(qū)玉米收儲制度進(jìn)行改革，將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，至此，長達(dá)九年的玉米臨時收儲政策退出了歷史舞臺。為了積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食市場化改革，更好地執(zhí)行并完善糧食補(bǔ)貼政策，政府主管部門就必須準(zhǔn)確掌握農(nóng)民實際的種植信息以及全社會糧食收購的數(shù)量、質(zhì)量以及價格信息，理順糧食價格形成機(jī)制，才能建立健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，提高糧食補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性及指向性，保護(hù)好農(nóng)民種糧的積極性，最終保證糧食從生產(chǎn)到流通環(huán)節(jié)的正常有效銜接。

2 現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼方式存在的問題

自2004年以來，我國現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼主要實施方式包括糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼及糧食最低收購價補(bǔ)貼等。從政策實踐看，對于提高我國糧食綜合生產(chǎn)能力、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、發(fā)展糧食生產(chǎn)起到了顯著的促進(jìn)作用。但是，隨著國內(nèi)外政策和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我國糧食補(bǔ)貼政策福利存在著減退的趨勢。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降、資源環(huán)境壓力日益趨緊的新形勢下，一些補(bǔ)貼政策已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)、新要求。

第一，如糧食最低收購價等價格支持政策，作為一種價格行政干預(yù)，不斷提高糧食最低收購價和臨時收儲價格，導(dǎo)致我國糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，國有糧食企業(yè)收儲壓力增大，糧食庫存急劇上升。另外，由于國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本居高不下，而國際糧食價格近期低迷，國內(nèi)外糧食價格倒掛明顯，糧食進(jìn)口壓力不斷增大，庫存糧食銷售受到很大影響，市場發(fā)揮配置資源的決定性作用不斷弱化，使整個糧食價格形成機(jī)制扭曲日益擴(kuò)大。對部分農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼已經(jīng)接近WTO微量允許承諾上限，增加補(bǔ)貼也將遇到黃箱“天花板”限制。

第二，還有一些直接補(bǔ)貼措施由于政府部門糧食數(shù)據(jù)采集手段不健全，許多地方是按照土地面積進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式的優(yōu)勢在于簡潔、便于操作，執(zhí)行起來比較方便。然而該政策并未考慮實際的糧食產(chǎn)量、糧食價格、土地質(zhì)量及耕地是否種植糧食、撂荒等情況，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的戶主照樣領(lǐng)取種糧直補(bǔ)，部分土地已變?yōu)楦咚俟?、鐵路、公園、工廠，國家依舊在發(fā)放補(bǔ)貼。形成的商品糧數(shù)量多少、品質(zhì)高低和補(bǔ)貼不掛鉤，缺乏“誰種補(bǔ)誰”、“多種多補(bǔ)”的導(dǎo)向機(jī)制，糧食補(bǔ)貼精準(zhǔn)性不高，效能趨于弱化，使真正種糧的農(nóng)民并未獲得補(bǔ)助，這在一定程度上挫傷了種糧農(nóng)民的積極性，國家的惠民政策未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第三，我國的各類糧食補(bǔ)貼在政策目標(biāo)上有根本區(qū)別，內(nèi)在的作用機(jī)理也有很大差異，要堅持市場定價原則，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，進(jìn)而將其合并為綜合性的糧食目標(biāo)價格補(bǔ)貼，需要有一個漸進(jìn)的過程。實施目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度，首先要測量出我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，用這些數(shù)據(jù)來支持目標(biāo)價格的計算，然后才能根據(jù)目標(biāo)價格與市場價格的差價來確定補(bǔ)貼的額度。由于涉及的行政部門信息難以全面共享，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析入口，無法科學(xué)合理地制定目標(biāo)價格，導(dǎo)致補(bǔ)貼效應(yīng)差。

第四，種糧補(bǔ)貼資金的管理體制、機(jī)制不健全，政府無法準(zhǔn)確掌握農(nóng)民實際的種植信息，導(dǎo)致補(bǔ)貼政策執(zhí)行所需行政成本較高，中央財政每年拿出上千億元的補(bǔ)貼資金發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中工作量巨大。一方面，核實難度較大，補(bǔ)貼從中央到地方再發(fā)放到農(nóng)民手中所需人力、物力巨大；另一方面，通過農(nóng)民存折發(fā)放補(bǔ)貼資金仍然存在一定的漏洞和風(fēng)險，比如出現(xiàn)冒領(lǐng)等腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民自身利益。

3 “互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”新模式探索

通過前面的分析可知，準(zhǔn)確掌握糧情是保障國家糧食安全的基本條件，也是改善和加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等宏觀調(diào)控，更好的執(zhí)行并完善糧食補(bǔ)貼政策，推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要條件。因此，本文研究一種“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式，如圖1所示。該模式以“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺為支撐，以種糧農(nóng)戶為核心，以“農(nóng)戶結(jié)算卡”為紐帶，以農(nóng)村金融服務(wù)為驅(qū)動，提供一系列專業(yè)化的為農(nóng)服務(wù)，實現(xiàn)糧食從生產(chǎn)到流通環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確信息采集，幫助政府部門完善糧食價格形成機(jī)制，進(jìn)一步落實糧食補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，將補(bǔ)貼真正落實到種糧農(nóng)民身上，更好地推進(jìn)糧食市場化改革。

圖1 “互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式示意圖

第一，通過“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺，實現(xiàn)對全社會糧食流通數(shù)據(jù)的實時準(zhǔn)確采集，摸清糧食生產(chǎn)與市場價格行情，為國家糧食補(bǔ)貼政策從按土地面積直補(bǔ)過渡到按實際銷售數(shù)量補(bǔ)貼的調(diào)整提供可靠依據(jù)。其手段是通過與銀行合作為種糧農(nóng)民以戶為單位發(fā)放一張“農(nóng)戶結(jié)算卡”，鼓勵農(nóng)民持卡售糧；為有資質(zhì)的糧食經(jīng)紀(jì)人發(fā)放專用手持機(jī)，為每個糧食收購企業(yè)安裝一套“糧食收儲管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)糧食收購數(shù)據(jù)采集、出入庫及倉儲保管等業(yè)務(wù)的一體化管理。政府主管部門通過平臺，監(jiān)控每日的交易狀況，分析質(zhì)量、數(shù)量、市場價格波動等一系列數(shù)據(jù)，建立形成糧食生產(chǎn)的消費(fèi)導(dǎo)向、市場引領(lǐng)機(jī)制。同時完善現(xiàn)行補(bǔ)貼措施，建立“誰種補(bǔ)誰”以及“多種多補(bǔ)、不種不補(bǔ)”機(jī)制，提高種糧農(nóng)民積極性。

第二，通過“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺，實現(xiàn)對儲備糧數(shù)量、質(zhì)量及收購資金的有效監(jiān)管，健全糧食補(bǔ)貼資金的管理體制、機(jī)制，降低政府的行政管理成本。平臺與“糧食收儲管理系統(tǒng)”對接，實現(xiàn)對糧庫的遠(yuǎn)程、準(zhǔn)確監(jiān)控，并記錄糧食出入庫及倉儲保管情況，通過準(zhǔn)確掌握糧食收購企業(yè)的收糧情況、倉儲保管情況及收購貸款的使用情況，提高國家對儲備糧數(shù)量、質(zhì)量及收購資金的監(jiān)管水平，提高銀行的貸后監(jiān)管能力。通過“農(nóng)戶結(jié)算卡”的應(yīng)用，實現(xiàn)資金在平臺上的非現(xiàn)金流轉(zhuǎn)，保證收購資金的封閉運(yùn)行，同時依托“農(nóng)戶結(jié)算卡”為農(nóng)戶精準(zhǔn)安全的發(fā)放糧食補(bǔ)貼資金。

第三，“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺為農(nóng)民提供完善的金融服務(wù)方案，同時為貸款農(nóng)民提供安全可靠的定向消費(fèi)服務(wù)渠道。通過對糧食生產(chǎn)過程的消費(fèi)數(shù)據(jù)分析，增強(qiáng)糧食補(bǔ)貼政策的針對性和有效性，如圖2所示。平臺提供并分析種糧農(nóng)民的基本信息及其歷年的糧食交易數(shù)據(jù)，幫助銀行對農(nóng)民進(jìn)行整體信用評估，健全農(nóng)村征信體系、降低放貸風(fēng)險，解決種糧農(nóng)民貸款難、放款慢、貸款貴的問題，促進(jìn)農(nóng)民規(guī)模化生產(chǎn)；平臺在線下成立生產(chǎn)服務(wù)中心，通過與農(nóng)資等各類經(jīng)銷商簽約，為在平臺上進(jìn)行貸款的農(nóng)民提供定向消費(fèi)服務(wù)，貸款農(nóng)戶通過生產(chǎn)服務(wù)中心享受統(tǒng)一的、專業(yè)的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)（包括種子及農(nóng)資配送服務(wù)、農(nóng)機(jī)租賃服務(wù)以及無人機(jī)植保服務(wù)等），降低生產(chǎn)成本、同時提高各類服務(wù)商的資金周轉(zhuǎn)率、回款率、降低經(jīng)營風(fēng)險；根據(jù)平臺的消費(fèi)記錄，捋順當(dāng)季農(nóng)民的生產(chǎn)成本構(gòu)成，并以此為依據(jù)補(bǔ)貼重點(diǎn)產(chǎn)品、重要地區(qū)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和關(guān)鍵問題。

圖2 “互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺功能

4 案例分析

為了驗證“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式的有效性，采取分塊試點(diǎn)、逐步擴(kuò)展的研發(fā)策略。先期對依托“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺準(zhǔn)確采集全社會的糧食流通信息進(jìn)行了驗證，項目在江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)奔牛鎮(zhèn)進(jìn)行示范應(yīng)用，取得預(yù)期成果。為了全面分析試點(diǎn)實施效果，為“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺擴(kuò)大應(yīng)用提供基礎(chǔ)資料，組織實施了農(nóng)戶專項調(diào)查工作。調(diào)查對象覆蓋奔牛全鎮(zhèn)14個村的7838戶農(nóng)戶，通過采用入戶走訪和問卷調(diào)查的方式，摸清了農(nóng)戶糧食生產(chǎn)、糧食出售、農(nóng)戶售糧需求和糧食收購市場基本情況，并建立了對農(nóng)戶回訪的信息通道。

通過調(diào)查統(tǒng)計分析：本次試點(diǎn)通過“農(nóng)戶結(jié)算卡”直接補(bǔ)貼到戶，引入價外補(bǔ)貼機(jī)制，調(diào)動了種糧農(nóng)戶參與積極性，取得了按售糧數(shù)量補(bǔ)貼的實踐成果，為糧食行政管理和糧食宏觀調(diào)控提供了實時、真實、有效的信息保障，并以此作為數(shù)據(jù)支撐，提出我國糧食直接補(bǔ)貼政策由“面積”直補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量”直補(bǔ)的必然趨勢。常州市財政部門的糧食數(shù)據(jù)顯示，奔牛鎮(zhèn)小麥種植總面積為25985.77畝（享受補(bǔ)貼的面積），按照小麥直補(bǔ)政策10元/畝計算（不包含農(nóng)資、種子補(bǔ)貼的價格），國家需要補(bǔ)貼的總金額為259857.7元。本項目試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)實際種植小麥19433畝，相當(dāng)于國家多補(bǔ)貼了6萬多元。奔牛鎮(zhèn)當(dāng)年實際出售小麥總量為4130噸，如果按銷售數(shù)量補(bǔ)貼方式計算，保持國家259857.7元的補(bǔ)貼金額不變，每公斤小麥可以補(bǔ)貼6分錢。以祁家村李家塘組的王洪萬農(nóng)戶為例，該農(nóng)戶小麥種植面積為3.79畝，出售小麥1137公斤。按土地面積直補(bǔ)方式可以得到37.9元補(bǔ)貼款，按實際銷售數(shù)量補(bǔ)貼方式可以得到68.22元補(bǔ)貼款，比較兩種補(bǔ)貼差別，明顯地看出按實際銷售數(shù)量的補(bǔ)貼方式農(nóng)民所得到的實惠遠(yuǎn)大于按土地面積進(jìn)行補(bǔ)貼，可以充分調(diào)動農(nóng)戶的種糧積極性。通過本次示范，充分驗證了通過“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺采集全社會的糧食流通信息的真實可靠性，為下一步與銀行合作開展金融服務(wù)打下了堅實的基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

第一，通過探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”新模式，能夠為政府提供有效的技術(shù)手段增強(qiáng)農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”的指向性、精準(zhǔn)性和實效性，提高農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”政策效能。確保財政部門更加精準(zhǔn)地實施糧食補(bǔ)貼政策，極大地發(fā)揮財政資金效應(yīng)，破解直補(bǔ)面臨的難題；第二，通過探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”新模式，可以準(zhǔn)確采集糧食生產(chǎn)及收購環(huán)節(jié)的流通大數(shù)據(jù)，幫助政府構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務(wù)平臺，推進(jìn)數(shù)據(jù)實現(xiàn)自動化采集、網(wǎng)絡(luò)化傳輸、標(biāo)準(zhǔn)化處理和可視化運(yùn)用，提高數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、及時性和關(guān)聯(lián)性；第三，通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式，幫助政府摸索出一套可行的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的商業(yè)模式，將“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”平臺做成一款可持續(xù)運(yùn)營的產(chǎn)品；第四，通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+為農(nóng)服務(wù)”模式，幫助政府推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，健全完善相關(guān)糧食補(bǔ)貼政策，保障農(nóng)民種糧合理收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

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基金項目：2014年財政部公益性科研專項——“糧食補(bǔ)貼與農(nóng)戶結(jié)算卡及收購追溯技術(shù)研究”（項目編號：201413003）資助。

作者簡介：張俊霞（1983-），女，河北滄州人，中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策。

（責(zé)任編輯：黃銀芳）