我國金礦資源開發(fā)外資進入分析及對策研究

鄒 愉，朱 清，楊再興(.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 049；2.中國地質大學(北京)，北京 00083)

我國金礦資源開發(fā)外資進入分析及對策研究

鄒 愉1,2，朱 清1，楊再興1
(1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

改革開放以來，外資開始進入我國礦業(yè)領域，對金礦資源開發(fā)管理提出了許多新的要求。本文梳理了外資進入我國金礦資源開發(fā)的歷史進程，通過對外資進入金礦資源開發(fā)現(xiàn)狀及對我國影響的分析，研究提出金礦資源開發(fā)外資進入管理建議：①持續(xù)開展金礦業(yè)權權屬調查監(jiān)測；②建立外資進入金礦資源開發(fā)多部門溝通協(xié)商機制；③區(qū)別對待不同時期進入的外資礦業(yè)權，妥善處理歷史遺留問題；④金礦資源堅持自主開發(fā)原則。

外資；金礦資源；監(jiān)測；機制；自主原則

改革開放以來，外資開始進入我國礦業(yè)領域，對金礦資源管理體制和機制提出了許多新的要求。十八大以來，中央和相關部門進一步深化改革開放，進一步消除了諸多行政壁壘，給予各種所有制市場主體以平等競爭地位[1]。金是具有金融屬性的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，被《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》納入24個戰(zhàn)略性礦種名單。我國是全球重要的產(chǎn)金大國，國內(nèi)需求量不斷上升，如何優(yōu)化金礦資源開發(fā)外資管理，維護黃金國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源權益顯得尤為重要。

1 外資進入我國金礦資源開發(fā)歷史進程

回顧外資進入我國金礦資源開發(fā)歷史，可以劃分為以下五個階段。

1.1 禁止進入階段(建國至1995年)

1995年以前。我國對金礦資源勘查開采管理十分嚴格，央行實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，禁止外資進入金礦資源開發(fā)。1998年成立國家黃金管理局，將金列入保護性開采特定礦種，實行國家計劃性開采管理。原地礦部1990年發(fā)布了《關于嚴格按國發(fā)〔1988〕75號文件規(guī)定頒發(fā)采礦許可證的通知》，加強黃金采礦權許可證管理。

1.2 封閉到開放(1995～2002年)

1995年我國政府首次頒布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》(以下簡稱《目錄》)，自此之后，國家根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢，每三至五年對指導目錄進行調整?！赌夸洝废拗瀑F金屬(金、銀、鉑族)礦產(chǎn)開采、選礦、冶煉、加工(不允許外商獨資經(jīng)營)，實際是限制黃金開采。盡管準入條件使外資對金礦開發(fā)望而卻步，仍有少數(shù)外資進入，實現(xiàn)了從封閉到開放的過渡。

1.3 鼓勵階段(2002～2007年)

2002年，《目錄》對金的勘查開采活動進行了大幅修改，不僅鼓勵外商以合作、合資的形式進行金的勘查、開采、選礦還在低品位、難選冶金礦的開發(fā)上，在西部地區(qū)外資還可以獨資形式冶煉金礦，并享受相關的稅收減免等優(yōu)惠政策[2]，吸引外資參與西部大開發(fā)。2002年11月，中國政府先后取消了包括黃金企業(yè)引進外資合作開發(fā)國內(nèi)黃金礦資源項目建議書審查等16項審批手續(xù)。2003年12月23日，國務院新聞辦發(fā)布的《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書，在白皮書中明確指出，鼓勵開展金、銀、鉑族金屬等礦產(chǎn)資源的商業(yè)性勘查。中國政府明確表示，堅持擴大對外開放與合作，改善投資環(huán)境，鼓勵和吸引國外投資者勘查開發(fā)中國礦產(chǎn)資源，尤其是低品位、難選冶金礦的開發(fā)[3]。

1.4 逐步縮減，投入穩(wěn)定階段(2007～2015年)

2007年，《目錄》進行調整，從鼓勵類項目中刪去低品位、難選冶金礦的開采、選礦以及冶煉等貴金屬資源開發(fā)項目，列入限制類項目。2014年《外商投資項目核準和備案管理辦法》發(fā)布，外商在中國境內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開采活動，需要設立采礦企業(yè)。其投資項目申請需經(jīng)發(fā)改委核準和商務部審批，工商行政管理機關注冊登記，向國土資源部門申請采礦權，探礦權還需軍事部門批準。由于投資體制的重大改革，外商投資企業(yè)在立項審批方面大為簡化，不僅改審批制為核準制，且將原來審批外商投資項目建議書和可行性報告改為只核準項目申請報告。

1.5 準入放松階段(2016年至今)

《國務院關于取消13項國務院部門行政許可事項的決定》發(fā)布，工業(yè)和信息化部取消開采黃金礦產(chǎn)資質認定。廢除了《國務院關于對黃金礦產(chǎn)實行保護性開采的通知》，黃金退出保護性開采管理。2017年1月，《國外院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》出臺，進一步積極利用外資，提出放寬采礦業(yè)領域外資準入限制。雖沒有明確指出放寬對金開發(fā)項目的限制，但正逐步營造優(yōu)良外商投資環(huán)境。

從近30年歷史來看，外資進入金礦資源開發(fā)經(jīng)歷了禁止、開放、鼓勵、限制、放松的變化歷程。

2 外資進入我國金礦資源開發(fā)現(xiàn)狀

調查結果*數(shù)據(jù)來自國土資源系統(tǒng)和國家工商總局調研數(shù)據(jù)的整理和統(tǒng)計。顯示，截至2015年底，99個礦業(yè)權人涉及外資進入情況，約占金礦業(yè)權人總數(shù)的2%。

2.1 外資進入我國金礦資源開發(fā)的模式

外資進入中國礦業(yè)的管道大致透過契約進入或投資進入來完成的，一般分為中外合作、中外合資和外資獨資三種模式。99個礦業(yè)權人中，中外合資經(jīng)營企業(yè)最多，占比58%。其中，外方股東為臺港澳資的45個，外方股東為域外國家資本的12個。中外合作經(jīng)營企業(yè)次之，占比29%，其中，外方股東為臺港澳資的15個，域外國家資本的14個。域外國家主要包括美國、澳大利亞、加拿大、日本、新加坡等國。獨資企業(yè)13個，數(shù)量最少，占比13%。全部為臺港澳資本。這種企業(yè)形式的股權完全屬于外國投資者，因而外國投資者愿意采用更加先進的技術和設備，帶來一些通過合資形式也難以引進的技術，同時，有助于在國家不投入大量配套資金的情況下擴大就業(yè)，增加稅收[4]。

2.2 涉及外資的金礦業(yè)權人時空分布

從涉及外資的金礦業(yè)權人成立時間上來看，99家涉及外資礦業(yè)權人企業(yè)中，最早成立于1987年，最晚成立于2013年，成立數(shù)量最多的是2004年，其次是2007年。從變化趨勢上看，印證了我國黃金外資準入政策的變化。2000年以前，成立的外資企業(yè)較少。2001～2004年急劇增長，并達到最高峰。2007年以后，金礦的外資勘查開采進入限制性開采階段。

從空間上來看，涉及外資的金礦業(yè)權人主要分布在西部，99個含有外資的企業(yè)主要分布在西部地區(qū)，共57個，占總數(shù)的58%；東部、中部地區(qū)企業(yè)數(shù)目相近，為22個和20個，分別占總數(shù)的22%和20%。一方面，西部金礦時空分布上具有顯著的集中性、分帶性特征。因此，相較于東部與中部地區(qū)，西部地區(qū)得天獨厚的資源優(yōu)勢為金礦的開采提供了有利的保障。另一方面，這種空間分布情況說明2004年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中的鼓勵項目以及稅收優(yōu)惠政策，對吸引外商投資發(fā)揮了重要作用。

圖1 涉及外資的金礦業(yè)權人不同時期成立數(shù)量

3 外資進入對我國金礦資源開發(fā)影響分析

近30年的外資引入為我國金礦資源的開發(fā)提供了資金和技術支撐，同時也帶來了管理上的難題。

3.1 促進我國西部金礦資源開發(fā)利用水平的提高

在西部大開發(fā)階段，我國國有地勘基金投入不足，地勘企業(yè)和礦山開采企業(yè)資金嚴重匱乏，難以維持資源勘查開采活動，技術力量也較為薄弱。中方以勘查和開采許可證作價入股，外方以資金和技術入股的形式進行合作開發(fā)，克服資金和技術問題，促進我國西部金礦資源開發(fā)利用水平的提高，帶動地方基礎設施建設，促進人口就業(yè)，服務西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 帶來先進現(xiàn)代化企業(yè)管理理念，促進我國黃金行業(yè)轉型升級

外資企業(yè)帶來的國際先進技術和礦山管理方法、管理模式和區(qū)發(fā)展理念，提高了我國管理人員和技術人員的素質水平,客觀上促進了我國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，促使國內(nèi)的生產(chǎn)方式由粗放型向集約型轉變，加強了我國企業(yè)及產(chǎn)品在國際市場上的競爭力等[5]。

3.3 部分金礦控制權喪失

21世紀初，由于選礦冶煉技術生產(chǎn)工藝和技術水平較落后，礦山企業(yè)急于獲得開發(fā)資金和技術，西南地區(qū)部分金礦礦山被澳大利亞、加拿大等外資企業(yè)以低價獲得了礦山的控股權，造成金礦控制權的喪失。在世界經(jīng)濟不景氣，我國經(jīng)濟發(fā)展轉型的關鍵時期，金礦資源的金融戰(zhàn)略意義更顯突出，亟需加強金礦資源開發(fā)過程中國有資源權益的評估。

3.4 外資進入的歷史進程中出現(xiàn)礦業(yè)管理新問題

金作為高風險礦產(chǎn)，許多金礦業(yè)權是以協(xié)議審批或申請在先方式出讓的，引發(fā)礦產(chǎn)資源有償使用的問題[1]。對于外資準入禁止、限制和鼓勵不同階段進入的金礦業(yè)權，如何區(qū)別對待和完成礦業(yè)權延續(xù)、擴界等行政審批手續(xù)，也考驗政府部門的管理能力。

4 外資進入金礦資源開發(fā)的對策建議

4.1 持續(xù)開展金礦業(yè)權權屬調查監(jiān)測

近年來，世界經(jīng)濟不振，礦業(yè)陷入低迷，各國為了吸引外商投資，逐漸放松對礦業(yè)領域的政府監(jiān)管力度，但是在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)領域，各國仍然十分重視資源的供給和保障能力。開展金礦業(yè)權權屬調查監(jiān)測，定期對金礦資源供給能力、開采能力和規(guī)模、礦業(yè)權人信息、外資進入等進行監(jiān)測和定期評估，更好的保障國家戰(zhàn)略資源權益和供給安全。

4.2 建立外資進入金礦資源開發(fā)多部門溝通協(xié)商機制

外資進入金礦資源開發(fā)利用涉及到外資準入政策、核準權限管理、企業(yè)審批管理、礦業(yè)權管理等諸多管理領域，涉及到國家工商行政管理總局、國家發(fā)改委、商務部、軍事部門、國土資源部等相關部門，需共同溝通協(xié)商，不斷規(guī)范外資準入標準，細化準入細則，制定出行之有效，具有可操作性的管理辦法，不斷優(yōu)化外商投資環(huán)境。

4.3 妥善處理歷史遺留問題

不同時期外資進入的金礦業(yè)權采取有針對性的處理辦法，合理辦理金礦業(yè)權延續(xù)、擴界等行政審批手續(xù)。對資準入收緊過程中進入的礦業(yè)權要區(qū)別對待；對鼓勵階段進來的礦業(yè)權，要依法保障合法權益；對限制階段進來的外資礦業(yè)權，要按照限制辦法進行管理。建議不同的部門之間協(xié)同聯(lián)合辦理，不斷優(yōu)化礦業(yè)權管理服務。

4.4 金礦資源開發(fā)堅持自主原則

外資進入中國金資源開發(fā)領域，為我國帶來了先進的國際工藝技術和管理模式，帶動我國工藝設備的更新?lián)Q代，培養(yǎng)國際化人才隊伍，提升企業(yè)管理水平。我國部分金礦企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，資金實力和技術水平足以支撐和國際礦業(yè)公司進行競爭。2016年9月，中國黃金成功收購埃爾拉多黃金公司的錦豐金礦，不僅獲得了優(yōu)質資產(chǎn)，而且為開拓國際市場奠定了堅實基礎。對于金戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，我們需要對國內(nèi)礦山分布、礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)域安排和總量統(tǒng)籌，更好地將國內(nèi)礦產(chǎn)資源有效地轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，優(yōu)化國內(nèi)勘查開發(fā)市場[6]。我們要堅持自主開發(fā)原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)集中度，提升黃金行業(yè)整體競爭力，實現(xiàn)資源的高效開發(fā)利用，維護和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源權益。

[1] 朱清，王聯(lián)軍，鄒愉，等.優(yōu)化金礦勘查開發(fā)外資準入管理[N].中國黃金報，2017-02-28(5).

[2] 叢鶴.中國金礦的風風雨雨[N].地質勘查導報，2008-05-13(3)

[3] 張平安，王淑玲，崔榮國.中國貴金屬投資環(huán)境及政策[J].中國礦業(yè)，2007，16(4)：14-16.

[4] 外商投資企業(yè)主要特征和種類包括哪些[EB/OL] .(2010-03-29) [2017-03-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_d718803a0102v4dl.html.

[5] 劉敬慧，欒光旭.利用外資與我國的經(jīng)濟安全[J].商業(yè)研究，2000，42(5)：659-662.

[6] 朱清.礦產(chǎn)資源開發(fā)布局及其制度優(yōu)化[J].中國國土資源經(jīng)濟，2016(1):46-50.

Study on the entry of foreign capital into China’s gold resources development and countermeasures

ZOU Yu1,2，ZHU Qing1，YANG Zaixing1

(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Since the reform and opening-up，foreign capitals flowing in Chinese mineral industry has brought forward to a lot of new requirements for gold resource development.This article has summarized the historical process of foreign capitals’ entry into Chinese gold resources development.Through analyzing the current status of foreign capitals’ entry and influences on China，the paper has propose suggestions on managing the entry of foreign capitals in gold resources development：Continuously carrying out investigation and monitoring of gold mining rights ownership；Establishing multi-sector communication and negotiation mechanism of foreign capitals’ entry in gold resources development；Differently treating foreign capital mining rights in different entry periods，and appropriately deal with problems left over by history；Adhering to gold resources independent development principles.

foreign capital；gold resource；monitor；mechanism；independent development principle

2017-03-25 責任編輯：趙奎濤

中國地質調查局項目“全國礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)測與管理技術支撐”資助(編號：DD20160091)

鄒愉(1984-)，男，中國國土資源經(jīng)濟研究院與中國地質大學(北京)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟與管理研究，E-mail：zouyu-0504@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)06-0068-03