行政處罰不可“任性”

張慧霞

【摘要】行政處罰是進行社會治安管理的必要手段，地方政府行政處罰效能與政府公信力密切相關(guān)。行政處罰效能較高時，政府公信力會相應(yīng)提升。而行政處罰中標準混亂、模式落后且行政執(zhí)法人員非法行使行罰權(quán)力，則會直接導致行政處罰效能低下，更會破壞地方政府的公眾形象和公信力，為社會法治建設(shè)帶來治安隱患。

【關(guān)鍵詞】治理創(chuàng)新 行政處罰效能 政府公信力

【中圖分類號】D523.5 【文獻標識碼】A

行政處罰效能客觀體現(xiàn)了地方政府行政執(zhí)法的效果，體現(xiàn)為正面導向的社會矯正作用，即對社會不法行為產(chǎn)生避免、減少的作用，使處罰對象在相應(yīng)手段下產(chǎn)生悔改和矯正效果，從而產(chǎn)生正面的社會影響，使政府行政工作的服務(wù)職能得以體現(xiàn)。地方政府治理創(chuàng)新的首要目的在于創(chuàng)新、改善社會發(fā)展環(huán)境、提高政府管理效能和服務(wù)職能。

行政處罰不規(guī)范影響政府公信力

相關(guān)法制建設(shè)有待完善。我國行政處罰條例、法規(guī)和制度呈分散狀態(tài)，一些部門性質(zhì)的法律法規(guī)以及條例、行政處罰規(guī)制都有相關(guān)規(guī)定，這也是地方行政執(zhí)法依據(jù)間出現(xiàn)矛盾、互相沖突的主要原因。因此導致一些部門在行政處罰規(guī)定上，存在操作性相互制約、權(quán)責不夠統(tǒng)一的問題，需要進一步的措施進行完善。同時，個別地區(qū)在行政處罰中自由裁量權(quán)幅度存在差異，造成處罰過度。公民主張合法權(quán)益得到伸張，追究濫用職權(quán)者的法律責任，使行政處罰權(quán)力得到一定改善。盡管如此，行政處罰公開性、透明性和規(guī)范性畢竟有限，公民知情權(quán)、問責權(quán)還沒有得到普及。因此，公民參與監(jiān)督行政處罰的意識較弱、民主程度相對較低，使公民對地方政府行政處罰行為產(chǎn)生誤解和抵觸心理，這給政府公信力和法治公信力造成一定負面影響。

行政處罰模式相對落后。我國各地方政府通行的行政處罰為“少罰多量”模式，這種模式通行與《行政處罰法》的計劃經(jīng)濟背景相關(guān)聯(lián)。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，人民生活條件改善、法治意識提高，少罰多量的行政處罰模式不能滿足目前懲罰和警醒目的。同時，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯，行政處罰在地方經(jīng)濟水平影響下，其效能差異逐漸產(chǎn)生。如機動車交通違法行為，處罰標準為二十至二百元，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，二百元的罰款作用很??；對貧困地區(qū)而言，二百元上限的罰款數(shù)目可以起到些警告作用。像這樣的行政處罰，不僅給地方政府管理工作帶來影響，同時也對政府公信力造成損害。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因在于我國少部分行政處罰模式與社會發(fā)展形勢存在差異，行政處罰模式、類型以及監(jiān)管體制還需要進一步完善和改革。

個別行政處罰公開性和透明性較弱。當前，在偏遠地區(qū)個別行政處罰中存在逃避公開處罰的邊緣行為，部分行政執(zhí)法者牟取個人私利，將正當?shù)男姓幜P變?yōu)樗阶缘臋?quán)錢交易，不出示處罰依據(jù)、不開具憑據(jù)行為，這種現(xiàn)象的存在，使行政處罰法的公正性受到嚴重影響，讓被處罰對象喪失對法律的敬畏。行政處罰懲戒和警告的處罰動機不端正的現(xiàn)象，也導致在個別偏遠地區(qū)法律執(zhí)行力度弱化。

少部分地方政府行政執(zhí)法中存在非法行為。在我國一些地區(qū)，行政權(quán)力凌駕于法律之上、個別地方政府存在一些通過行政干預阻擾司法公正的案例。行政權(quán)力無底線，人民正當權(quán)益得不到有效保障，相對應(yīng)的監(jiān)管制度和治理措施不完善，引起行政處罰中出現(xiàn)非法行為。而部分地方行政處罰執(zhí)行人員司法意識淡薄、非法制裁的行為，使行政處罰說服力不強。地方政府公眾形象受損，部分群眾對地方政府的公正性和人民主權(quán)性質(zhì)產(chǎn)生懷疑，最終損害地方政府的公信力，損害黨群關(guān)系，也成為動搖我國社會主義國家法治根基的主要原因。

結(jié)合治理創(chuàng)新理念，提升行政處罰效能和政府公信力

轉(zhuǎn)變觀念，推動地方政府行政處罰法治建設(shè)和模式創(chuàng)新。地方政府轉(zhuǎn)變行政處罰觀念，是治理創(chuàng)新、全面規(guī)范執(zhí)法的基礎(chǔ)，要強化監(jiān)督體系，健全法律法規(guī)，推進行政處罰法制建設(shè)，做到行政處罰有據(jù)可依、量權(quán)合理、權(quán)責對等。同時，增加行政處罰的透明度和公開性，增設(shè)問責制和責任制，突出體現(xiàn)行政法規(guī)的社會治安職能，通過內(nèi)部管理效能，切實保障公民合法權(quán)益。另外，地方政府應(yīng)立足長遠，堅決抵制以行政處罰為地方經(jīng)濟創(chuàng)收或為部門謀取利益的投機思想。切實維護《行政處罰法》賦予行政部門對破壞社會秩序違法行為的懲罰權(quán)力，并保護處罰對象所享有正當權(quán)益，嚴格規(guī)范行政處罰行為。因此，處罰應(yīng)注重行政處罰效能，兼顧大罰少量和小罰多量兩種模式，根據(jù)實際情況創(chuàng)造性地嘗試多罰少量的處罰模式，使行政處罰對違法行為的打擊力度加大，彰顯法律的威信，提高行政處罰效能，提升地方政府公信度。

以創(chuàng)新思維細化行政處罰類目和流程。治理創(chuàng)新需要開拓眼界，樹立創(chuàng)新思維。改變低效能的現(xiàn)狀，應(yīng)解放思想，引進先進模式，結(jié)合地方實際情況實現(xiàn)行政處罰的人性化、多樣化、高效化。徹底改變經(jīng)濟處罰為主要手段的方式，立足經(jīng)濟發(fā)展趨勢，充分考慮社會影響和人性心理學因素，以更為適用、有效的處罰方式達到提升行政處罰效能的目的。如針對普遍存在的不文明現(xiàn)象，可通過構(gòu)建公民形象庫、信用庫等大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將公民不良行為通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進行個人信息記錄，個人污點記錄將對生活產(chǎn)生各種不利影響，通過污點記錄管理實施行政處罰。與現(xiàn)代社會生活模式的關(guān)聯(lián)性更為密切，其處罰效能可能更為明顯。此外，細化行政處罰的類目和流程可以有效遏制行政執(zhí)法人員的投機行為和違法行為，有利于重建政府形象、提升公信力。

加強行政處罰監(jiān)督體系建設(shè)。首先，對于行政處罰中的執(zhí)法人員違規(guī)行為，地方政府應(yīng)出臺具體的懲處制度，政府應(yīng)有主動承擔責任和解決問題的勇氣和氣度 ，敢于正視行政管理工作中的不足，虛心接受來自公眾的監(jiān)督和問責，不能以臨時工和合同工等理由搪塞過關(guān)，重視政府正面形象建設(shè)和公信力建設(shè)。其次，行政處罰中的自由裁量權(quán)，應(yīng)根據(jù)實際情況結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟和法治現(xiàn)狀，在綜合評估后實行合理的處罰裁量，既考慮到處罰對象的承受能力，又體現(xiàn)出法律的威嚴和震懾力度。地方政府需要規(guī)范行政執(zhí)行者的執(zhí)法行為，所有適用自由裁量權(quán)的行政處罰需要按要求出示處罰依據(jù)和標準，同時接受社會監(jiān)督和舉報，對一切不合理的裁量行為均有權(quán)追認為無效處罰，并追究相關(guān)人員行政責任。

創(chuàng)新管理理念，提高行政執(zhí)法人員整體素質(zhì)。針對行政處罰中的非法行為，地方政府的管理機制要逐步完善和提高。首先，行政部門應(yīng)加強法治建設(shè)。所有行政處罰執(zhí)行人員（上至管理者下至臨時工、合同工），均應(yīng)接受嚴格的法治學習，帶頭遵守各項法律法規(guī)。行政處罰過程中產(chǎn)生的違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，不論級別和身份，立即嚴肅處理并公示社會，讓群眾看到政府的決心，維護和提高政府公信力的力度。其次，行政執(zhí)法人員應(yīng)樹立正確價值觀，提高自己的法律素養(yǎng)和道德水準，做到“執(zhí)法者明法，更守法”“以法治理，以理服人”。在行政處罰中，按要求主動出示身份證明、處罰依據(jù)和憑據(jù)，做好行政解釋工作，盡量采用柔性策略，避免發(fā)生沖突，將工作做到細處，使行政處罰的教育功效得以彰顯，從而提高行政處罰績效，增加政府公信力。

行政處罰作為地方政府治理的一種行政手段，需要不斷解放思維，需要創(chuàng)新變革行政管理理念，以符合當前發(fā)展的全新視角和高度，嚴肅認真執(zhí)行各項管理制度。對待行政處罰工作和地方政府行政治理中存在的問題，要加強防范措施，綜合治理管理中出現(xiàn)的的漏洞；不斷完善和創(chuàng)新管理理念和方法，使行政處罰發(fā)揮出社會治安的引導和教育作用。只有不斷提高和改善社會秩序，樹立良好的政府形象和公信力，才能更好地推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（作者單位：湖北工程學院政治與法律學院）

【參考文獻】

①邱志強：《多元治理+機制創(chuàng)新：地方政府治理能力提升的路徑選擇》，《江海學刊》，2015年第6期。

責編/譚峰 美編/楊玲玲