中國(guó)省級(jí)政府財(cái)政支出的影響因素探析

薛嘉冰

[摘要]文章著重從經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征和制度兩方面分析省級(jí)政府支出增長(zhǎng)的原因，具體考慮的影響因素包括：產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、人口年齡結(jié)構(gòu)、失業(yè)率、進(jìn)出口占GDP比例、非稅收入占一般預(yù)算收入比例、間接稅占稅收收入比例等。

[關(guān)鍵詞]省級(jí)政府；財(cái)政規(guī)模擴(kuò)張；政府財(cái)政支出

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717059

1引言

對(duì)于政府財(cái)政支出增長(zhǎng)的原因這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有不少學(xué)者進(jìn)行關(guān)注。Cameron認(rèn)為，政府規(guī)模擴(kuò)張可以從五個(gè)方面來(lái)解釋：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率；二是財(cái)政結(jié)構(gòu)在多大程度上依賴（看不見的）間接稅收；三是政治，即政府的政黨組成和選擇競(jìng)爭(zhēng)頻率；四是政府的組織結(jié)構(gòu)；五是經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的開放程度。[1]Busemeyer分析了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家公共教育支出的決定因素。通過(guò)回顧和復(fù)制Castles的模型發(fā)現(xiàn)，在面板數(shù)據(jù)模型中僅有幾個(gè)解釋變量在統(tǒng)計(jì)上顯著。建立的一個(gè)替代模型包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、憲法否決機(jī)制、公共社會(huì)支出水平、稅收分權(quán)程度以及保守政黨政府部門參與程度等社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和制度變量。[2]Shelton 利用國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考察一百多個(gè)國(guó)家1970—2000年不同種類的政府支出（如國(guó)防、教育、衛(wèi)生保?。┖筒煌瑢哟蔚恼С觯ㄈ缰醒牒偷胤剑┑臋M截面和跨期變化，發(fā)現(xiàn)一個(gè)對(duì)瓦格納定律的新解釋。即，偏好非均質(zhì)性導(dǎo)致分權(quán)，而不是政府支出的急劇減少，提高貿(mào)易開放程度導(dǎo)致政府支出大量增加。[3]

此外，中國(guó)也有許多研究者對(duì)政府財(cái)政支出的影響因素進(jìn)行研究。孫群力利用1978—2003 年的全國(guó)時(shí)間序列數(shù)據(jù)以及28個(gè)省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)， 采用多種分權(quán)指標(biāo)， 研究財(cái)政分權(quán)對(duì)全國(guó)政府規(guī)模、中央政府規(guī)模和地方政府規(guī)模的影響，增加的控制變量包括實(shí)際人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、實(shí)際人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、對(duì)外開放度（用出口總額與GDP 之比來(lái)表示）、城市化程度（城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谥龋?。[4]鄭磊使用1997—2005 年中國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的統(tǒng)計(jì)資料分析人均GDP、財(cái)政分權(quán)度、政府競(jìng)爭(zhēng)度、政府轉(zhuǎn)移支付比重、政府規(guī)模、學(xué)生和教師比重等變量對(duì)政府教育支出比重的影響。[5]李婉和江南基于1980—2006年全國(guó)27個(gè)省、市和自治區(qū)（除海南、西藏、四川和重慶）的統(tǒng)計(jì)資料，分析財(cái)政分權(quán)（包括支出分權(quán)和收入分權(quán)）對(duì)財(cái)政規(guī)模的影響，采用的控制變量包括：人口、城市化進(jìn)程、人均GDP、GDP增長(zhǎng)率、開放度和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比率。[6]王文劍運(yùn)用1996—2005年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究了財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模及結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政收入、支出分權(quán)與地方政府整體規(guī)模正相關(guān)。[7]

本文著重從經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征和制度兩方面出發(fā)，利用我國(guó)30個(gè)省、市和自治區(qū)（由于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失和存在異常值，西藏除外）2002—2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析省級(jí)政府支出增長(zhǎng)的原因。具體考慮的影響因素包括：產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、人口年齡結(jié)構(gòu)、失業(yè)率、進(jìn)出口占GDP比例、非稅收入占一般預(yù)算收入比例、間接稅占稅收收入比例等。

2中國(guó)省級(jí)政府支出的主要影響因素

21工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和國(guó)民收入水平影響省級(jí)政府支出

根據(jù)瓦格納定律，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，當(dāng)國(guó)民收入增長(zhǎng)時(shí)，財(cái)政支出會(huì)以更大的比例增長(zhǎng)。瓦格納認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)與這些市場(chǎng)中的行為主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，這需要建立司法體系和管理制度，以規(guī)范行為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。此外，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動(dòng)，也會(huì)隨著工業(yè)化發(fā)展而不斷擴(kuò)大。隨著人均收入的增加，人們對(duì)教育、娛樂、文化、保健以及福利服務(wù)的需求增加得更快，因?yàn)檫@些需求的收入彈性大于1，要求政府在這些方面增加更多的支出。

22人口年齡構(gòu)成影響省級(jí)政府支出

除了人口規(guī)模和密度會(huì)影響政府支出外，人口年齡構(gòu)成也是決定公共產(chǎn)品需求的重要因素，特別是針對(duì)年輕人和老年人的政策需要考慮該因素。Garand分析美國(guó)1961—1997年各州的預(yù)算發(fā)現(xiàn)，入學(xué)年齡小孩和65歲以上人口多的州政府支出會(huì)增加。入學(xué)年齡小孩增多，教育和小孩看護(hù)方面的公共產(chǎn)品需求增多。[8]美國(guó)政府支出的最大部分是初級(jí)和中學(xué)教育支出，所以年輕人口數(shù)量會(huì)影響各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。老年人口比例提高，醫(yī)療和年金等健康福利項(xiàng)目的公共需求會(huì)增加。很多學(xué)者認(rèn)為，隨著64歲以上人口比例提高，政府健康福利方面的支持會(huì)增加。

23對(duì)外開放程度影響省級(jí)政府支出

關(guān)于對(duì)外開放程度對(duì)政府支出增長(zhǎng)的影響，存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一國(guó)經(jīng)濟(jì)開放程度越高，社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目需求越多，以減弱全球化的影響。Cameron認(rèn)為，在全球競(jìng)爭(zhēng)中，夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和在全球競(jìng)爭(zhēng)中失敗的人們更加需要政府給予保護(hù)（如提供失業(yè)救濟(jì)）。[1]此外，隨著全球供給和需求變化、資本流動(dòng)、匯率變化等外部風(fēng)險(xiǎn)的增加，政府需要保障經(jīng)濟(jì)安全性。另一種效率假說(shuō)觀點(diǎn)認(rèn)為，全球化加快產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，限制政府政策干預(yù)，政府支出會(huì)減少。隨著全球化發(fā)展，高關(guān)稅、補(bǔ)貼和其他政府保護(hù)措施會(huì)減少，因?yàn)檫@些措施會(huì)扭曲國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和降低經(jīng)濟(jì)效益。因此，轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目會(huì)減少，政府社會(huì)福利方面的支出減少。

24政治因素影響省級(jí)政府支出

關(guān)于政治因素對(duì)省級(jí)政府支出的影響，主要分為政黨控制理論、政治周期理論、聯(lián)合政府理論和分權(quán)政府理論等。政黨控制理論認(rèn)為，政黨特征在決定公共政策和分配公共產(chǎn)品和服務(wù)方面發(fā)揮重要作用。左翼激進(jìn)政黨代表低收入階層，更傾向于政府積極干預(yù)市場(chǎng)和收入分配。因此，如果左翼激進(jìn)政黨執(zhí)政，會(huì)導(dǎo)致政府支出（特別是福利支出、公共衛(wèi)生支出）增加。相反，右翼保守政黨代表高收入階層，追求政府作用最小化，作為執(zhí)政黨會(huì)傾向于減少或最小化政府支出。政治周期理論認(rèn)為，在選舉時(shí)期，現(xiàn)任政府傾向于增加政府支出，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足選民需求，以獲取選民再投票。聯(lián)合政府理論認(rèn)為，政府組織中的大黨為最大化其席位數(shù)會(huì)增加利于自己的預(yù)算支出。分權(quán)政府理論認(rèn)為，當(dāng)國(guó)會(huì)由少數(shù)黨控制時(shí)，政府通過(guò)妥協(xié)增加利于反對(duì)黨的支出項(xiàng)目，從而導(dǎo)致政府支出增長(zhǎng)。

25經(jīng)濟(jì)周期影響省級(jí)政府支出

反經(jīng)濟(jì)周期政策可以發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的功能，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期和失業(yè)增多時(shí)，通過(guò)增加政府支出，以增加總需求、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加就業(yè)。很多研究發(fā)現(xiàn)，失業(yè)率是政府支出的一個(gè)決定因素。Christopoulos等人考慮到變量的非平穩(wěn)性及其協(xié)整關(guān)系，分析1961—1999年十個(gè)歐洲國(guó)家政府大小與失業(yè)率之間的因果關(guān)系。分析結(jié)果表明，政府規(guī)模與失業(yè)率之間有關(guān)聯(lián)，政府規(guī)模對(duì)雇用創(chuàng)造率的影響是負(fù)的，而穩(wěn)定和自由化政策的采用有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)歐元的可信度以及改善勞動(dòng)力市場(chǎng)。[9]

26制度因素影響省級(jí)政府支出

官僚投票理論認(rèn)為，自私自利的政府官僚傾向于最大化其部門預(yù)算，追求自身利益（如工資、名望、權(quán)力），從而導(dǎo)致政府支出擴(kuò)張。因?yàn)檎賳T也擁有投票權(quán)（更傾向于去投票），政府官員數(shù)越多，導(dǎo)致政府支出增加越多。很多實(shí)證研究支持官僚投票理論，也有一部分不支持該理論。財(cái)政幻覺理論認(rèn)為，納稅人稅收負(fù)擔(dān)錯(cuò)覺導(dǎo)致過(guò)多政府支出產(chǎn)生。引起幻覺的因素包括：稅收制度的可見性、財(cái)政赤字、財(cái)政收入體系的復(fù)雜性。奧茨在其著作《財(cái)政聯(lián)邦制》中提出，間接稅的可見性比直接稅差，因此間接稅占比高，人們更難意識(shí)到稅收負(fù)擔(dān)。很多關(guān)于稅收可見性與政府支出之間關(guān)系的研究得出不同的結(jié)論。

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