轉(zhuǎn)型期的中國(guó)城市貧困問題及治理

杜為公+王靜

摘 要 城市貧困問題是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重大障礙之一，認(rèn)識(shí)城市貧困問題依賴于“貧困識(shí)別-機(jī)理-反貧困”的系統(tǒng)研究。我國(guó)城市貧困人口眾多，貧困發(fā)生率敏感性高，呈現(xiàn)地域分布顯著差異顯著、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和低齡化、貧富差距嚴(yán)重、空間聚居不斷邊緣化的特點(diǎn)。社會(huì)結(jié)構(gòu)和個(gè)體行為兩個(gè)方面的原因?qū)е铝顺鞘胸毨栴}的產(chǎn)生，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展都產(chǎn)生了不利影響。盡管當(dāng)前的反貧困政策取得了一定成效，但仍然存在不能滿足貧困者最低層次的多種需求，忽視了對(duì)貧困群體能力開發(fā)的問題。新時(shí)期的城市貧困治理應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)保障體系、加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展職業(yè)教育培訓(xùn)、鼓勵(lì)有能力的貧困群體積極參加工作等方面展開。

關(guān)鍵詞 城市貧困；反貧困；貧困線；貧困發(fā)生率；轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]F061.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）06-0023-08

一、引 言

20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)的貧困問題主要出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)，貧困治理的目標(biāo)主要是消除農(nóng)村的貧困，城市只存在少量的“三無”貧困人口（無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人的貧困人口）。20世紀(jì)90年代以后中國(guó)城市開始步入經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)同時(shí)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在轉(zhuǎn)型期間，隨著國(guó)企改革持續(xù)深化，戶籍制度繼續(xù)放松，大量下崗失業(yè)人口和流動(dòng)人口普遍出現(xiàn)在各個(gè)城市。城市登記失業(yè)人口和流動(dòng)人口變化趨勢(shì)如圖1，可見城市登記失業(yè)人口逐年上升，如果包括國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗員工數(shù)量，那么失業(yè)人數(shù)會(huì)更多；城市流動(dòng)人口的數(shù)量由1990年的0.21億增長(zhǎng)到2015年的2.47億，增加了近10倍，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到18.03%。與此同時(shí)，城市貧困人口的構(gòu)成呈現(xiàn)復(fù)雜化、數(shù)量呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，以下崗失業(yè)人員和離退休人員為主體的戶籍貧困人口和以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)貧困人口成為轉(zhuǎn)型時(shí)期城市貧困人口的主體[1]。這些新的貧困群體與傳統(tǒng)的“三無”貧困人口相比，數(shù)量大、分布廣泛、有較強(qiáng)的勞動(dòng)意愿和勞動(dòng)能力[2]，解決這部分群體的貧困問題對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)至關(guān)重要。

國(guó)外對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面，Townsend（1979）和Oppenheim（1993）指出那些缺乏最起碼的生活和社交條件的個(gè)人、家庭或者群體就是貧困，貧困意味著個(gè)人物質(zhì)、社會(huì)和情感的匱乏，其在滿足溫飽方面的支出要低于社會(huì)平均水平[3-4]。Amartya Sen（1993）則引入能力的參數(shù)來定義貧困，認(rèn)為貧困不僅收入低下，個(gè)人能力也被剝奪[5]。

20世紀(jì)90年代以后，貧困不再是農(nóng)村特有的嚴(yán)重現(xiàn)象，城市的貧困問題也日益突出，研究城市貧困首先要研究城市貧困人群的識(shí)別問題。在轉(zhuǎn)型初期，對(duì)城市貧困的識(shí)別主要基于絕對(duì)貧困的概念，將城市低保線作為貧困人群識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)[6]。近年來城市貧困研究的重點(diǎn)向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)移，越來越多的學(xué)者通過構(gòu)建收入、教育、健康、發(fā)展等多維指標(biāo)來識(shí)別城市貧困，并以此展開相應(yīng)的實(shí)證研究[7-8]。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，城市的社會(huì)空間分異現(xiàn)象進(jìn)一步極化，貧困人群逐漸聚居在城市的某個(gè)特定空間，形成的區(qū)位化貧困嚴(yán)重阻礙了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。袁媛等（2009）提出了兩種城市貧困和剝奪的空間模式，一是內(nèi)城區(qū)貧困和剝奪的空間重合區(qū)模式；二是外圍區(qū)貧困和剝奪的空間分離區(qū)模式，詳細(xì)分析了兩種空間模式的特征及演變過程[9]。城市貧困是一個(gè)多層次、多誘因的現(xiàn)象，當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度的轉(zhuǎn)型對(duì)城市貧困人群產(chǎn)生了巨大影響，因而被稱為轉(zhuǎn)型中的貧困[10]。國(guó)企改革產(chǎn)生的大量失業(yè)和下崗人員，失去了原有的福利和社會(huì)保障體系，成為城市貧困的主要類型之一[11]，戶籍制度的放松使得大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，其中很大一部分人僅僅是將農(nóng)村的貧困轉(zhuǎn)移到了城市，流動(dòng)貧困人口成為城市貧困的另一種主要類型[12]。面對(duì)城市貧困日益嚴(yán)重的現(xiàn)象，根據(jù)城市貧困形成的機(jī)理，采取有針對(duì)性措施，減少城市貧困群體規(guī)模，最終消除貧困是城市貧困治理的目標(biāo)。政府治理城市貧困的政策主要有城市居民最低生活保障制度、社會(huì)保險(xiǎn)體系和再就業(yè)工程等，這些政策的實(shí)施有效緩解了城市的貧困問題[13]。然而，城市群體收入差距的擴(kuò)大和城市貧困現(xiàn)象的嚴(yán)重性要求新時(shí)期城市貧困治理應(yīng)向構(gòu)建福利體系[14]、培養(yǎng)能力與提供機(jī)會(huì)[15]、多主體合作和多種技術(shù)合作[16]的方向轉(zhuǎn)型。

眾多學(xué)者對(duì)我國(guó)城市貧困問題進(jìn)行了多學(xué)科、多角度、多范式的研究，并取得了豐富的成果，為后續(xù)的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)城市貧困現(xiàn)狀、成因、影響及治理政策進(jìn)行全方位的分析，形成完整的城市“貧困識(shí)別-機(jī)理-反貧困”研究框架，豐富城市貧困研究理論，為新時(shí)期城市貧困治理提供政策建議。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的城市貧困問題

1.城市貧困線的確定

城市貧困人口的估算與城市貧困線的取值密切相關(guān)，要想研究城市貧困人口規(guī)模首先要確定城市貧困線。我國(guó)的城市貧困線分為診斷線和救助線兩類，診斷性貧困線用以評(píng)估城市貧困治理工作的效果并確立反貧困目標(biāo)，救助性貧困線是用以向城市貧困家庭提供社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)。確定診斷性貧困線的方法有兩種，一種是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的方法，根據(jù)城市居民家庭收入和支出的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算貧困線①；另一種是個(gè)案訪談確定貧困線的方法②。救助性貧困線一般使用城市低保線作為確定標(biāo)準(zhǔn)，也是眾多學(xué)者用來估算城市貧困人口規(guī)模的重要依據(jù)。

2014年末我國(guó)各省市城市平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)情況見表1，其中上海的低保標(biāo)準(zhǔn)最高，達(dá)到710.00元/月，寧夏最低，只有304.77元/月，兩者相差2倍多。中部省區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)在400元/月上下，長(zhǎng)三角地區(qū)的低保平均水平要顯著高于全國(guó)平均水平。以城市居民低保線作為貧困線的確定標(biāo)準(zhǔn)，2014年我國(guó)城市貧困線標(biāo)準(zhǔn)在3 657.24～8 520.00元/人/年之間，平均標(biāo)準(zhǔn)為4 932.00元/人/年。

以城市居民低保線作為城市貧困線標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)取最低生活保障金的城市居民人數(shù)變化可以反應(yīng)城市貧困人口規(guī)模的變化。歷年城市低保對(duì)象人數(shù)變化情況如圖2，1996～2002年是城市貧困人口快速增長(zhǎng)的時(shí)期，從1996年的84.9萬人增加到2002年的2 064.7萬人，增加了24倍，這一時(shí)期城市的貧困問題日益凸顯并吸引眾多學(xué)者展開研究。2002～2012年間城市貧困人口維持在2 050萬～2 350萬之間，在政府也開始采取一系列反貧困措施的治理下，城市貧困問題沒有進(jìn)一步惡化。黨的十八大以后城市貧困人口呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，城市貧困問題得到有效治理并逐漸好轉(zhuǎn)，據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示截至2015年底，全國(guó)城市低保對(duì)象減少到1 701.1萬人。

2.城市貧困發(fā)生率分析

城市貧困發(fā)生率是城市貧困人口占總?cè)丝诘谋壤?，能夠有效反?yīng)城市的貧困狀況，我國(guó)城市貧困發(fā)生率的變化情況如圖3。從圖3可以看出20世紀(jì)90年代以來我國(guó)城市貧困發(fā)生率一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，到2004年達(dá)到13.6%峰值，2004年以后隨著我國(guó)城市居民社會(huì)保障體系的不斷完善，城市貧困發(fā)生率逐漸下降。這與城市低保對(duì)象人數(shù)變化也比較符合，2004年以前低保人數(shù)一直在增加，使得城市貧困發(fā)生率逐漸上升，2004年以后城市低保人數(shù)維持穩(wěn)定，但城市人口還在繼續(xù)增加，因而城市貧困發(fā)生率開始下降。

使用人均收入作為貧困指標(biāo)計(jì)算得出的貧困發(fā)生率與使用人均支出作為貧困指標(biāo)計(jì)算的貧困發(fā)生率有較大差別，分別以人均收入和人均支出計(jì)算的部分地區(qū)1998年的城市貧困發(fā)生率如表2。可見，以人均收入作為貧困指標(biāo)計(jì)算的城市貧困發(fā)生率較低，而換成人均支出指標(biāo)后城市貧困人口有了大幅度增加。從全國(guó)來看，以人均支出計(jì)算的城市貧困人口是以人均收入計(jì)算的城市貧困人口的2.51倍，城市貧困發(fā)生率由4.73%增加到11.87%。說明我國(guó)的城市貧困發(fā)生率對(duì)貧困線的移動(dòng)具有相當(dāng)?shù)拿舾行?，較大部分的城市居民徘徊在貧困線附近，較小的收入降低或者支出增加都會(huì)使得該部分居民陷入貧困，抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限。綜合來看，沿海地區(qū)（如北上廣）城市貧困發(fā)生率均較低，居民抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)；中部地區(qū)（如湖北）和東北老工業(yè)區(qū)（如黑龍江）城市貧困發(fā)生率較低但居民抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，而西部地區(qū)（如寧夏）城市貧困發(fā)生率較高，居民抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力也較弱。

3.現(xiàn)階段城市貧困的特點(diǎn)分析

（1）地域分布差異顯著。李軍（2004）對(duì)中國(guó)城市貧困問題進(jìn)行過深入研究，將各省城市貧困發(fā)生率進(jìn)行比較分類，如表3。表3顯示各省城市貧困發(fā)生率具有較大差異，其中東部沿海地區(qū)城市貧困發(fā)生率較低，而中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)城市貧困發(fā)生率較高，全國(guó)城市貧困人口的地域分布呈現(xiàn)顯著差異。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)底子厚，發(fā)展機(jī)會(huì)多，貧困治理政策實(shí)施早，盡管城市居民人數(shù)最多，但是貧困人口卻最少，城市貧困發(fā)生率也較??；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)底子薄，國(guó)企和集體企業(yè)改革又形成了大量的下崗失業(yè)工人，使得城市貧困問題較為嚴(yán)重，特別是中部地區(qū)，城市貧困人口占到了貧困總?cè)丝诘?2.9%，貧困發(fā)生率高達(dá)8.4%，是城市貧困治理的重點(diǎn)地區(qū)。近年來城市貧困問題有所緩解，但是地域差異仍然嚴(yán)重，中西部地區(qū)仍然是城市貧困發(fā)生率較高的地區(qū)。

（2）貧困人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，年齡低齡化。轉(zhuǎn)型期之前我國(guó)城市的貧困人口主要是無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人的“三無”貧困人口，人數(shù)也較少。隨著轉(zhuǎn)型期間國(guó)企改革的深入，大量國(guó)企員工的鐵飯碗被打破，不得不加入下崗和失業(yè)的大軍，形成新的戶籍貧困人口；戶籍制度的放松吸引大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市工作和生活，形成了大批的流動(dòng)人口，與城市常住居民相比，流動(dòng)人口不穩(wěn)定的職業(yè)、薄弱的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)保障制度的缺失使得他們更容易陷入貧困，研究顯示流動(dòng)人口的貧困率要比城市戶籍人口的貧困率高出50%[17]。綜合來看，城市貧困人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜化，“三無”貧困人口比例下降，下崗、失業(yè)、離退休以及流動(dòng)貧困人口日益成為城市貧困人口的主體。近年來，留城大學(xué)生和新生代農(nóng)民工數(shù)量日益膨脹，由于能力、機(jī)遇等各種原因，其中有不少人在城市生活艱難，經(jīng)常徘徊在貧困的邊緣，有得甚至已經(jīng)陷入了貧困，這些年輕的貧困人口使城市貧困問題呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)。

（3）貧富差距的“馬太效應(yīng)”嚴(yán)重。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)城市居民收入差距巨大，貧困群體擁有較低的初始資源稟賦，很難提高謀生能力，生活水平長(zhǎng)期得不到改善，無力擺脫貧困狀態(tài)，而富裕階層擁有穩(wěn)定的高收入，資本經(jīng)營(yíng)收入更加突出，窮者越窮，富者越富的“馬太效應(yīng)”十分嚴(yán)重[18]。圖4反映了我國(guó)居民基尼系數(shù)的變化，2008年基尼系數(shù)高達(dá)0.491，盡管2008年以后開始逐漸下降，但下降速度非常緩慢，2015年基尼系數(shù)仍然高達(dá)0.462，非常接近0.5，0.5及以上的基尼系數(shù)表示該國(guó)居民收入差距相當(dāng)懸殊或出現(xiàn)兩極分化，會(huì)嚴(yán)重影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因而縮小城市居民收入差距是以后城市反貧困治理的重要方面。

（4）貧困群體空間聚居化，社會(huì)邊緣化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城市并沒有出現(xiàn)明顯的空間分異現(xiàn)象，空間分異趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)發(fā)生在轉(zhuǎn)型時(shí)期。轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于城市的高房?jī)r(jià)、高物價(jià)，貧困群體被逐漸隔離在“臟、亂、差”的城市邊緣地帶，形成像職工大院和城中村這樣較為普遍的城市貧困空間聚居區(qū)。以國(guó)企下崗、失業(yè)員工為主體的貧困人口往往有著相似的就職經(jīng)歷，本身就可能集中居住在職工大院內(nèi)，但是由于國(guó)企改革的推進(jìn)，他們失去了生活的來源，無法跟上城市發(fā)展的步伐，不得不繼續(xù)居住在原來的職工大院內(nèi)；流動(dòng)人口本身資源匱乏，往往卻步于城市的高房?jī)r(jià)，為了繼續(xù)在城市工作和生活，不得以聚居在城中村中。城中村難以治理，是形成城市“貧民窟”潛在壓力最大的地方。長(zhǎng)期的貧困使得城市的貧困人口越來越遠(yuǎn)離社會(huì)的主體結(jié)構(gòu)，缺乏有效的渠道爭(zhēng)取自己的權(quán)利，部分人甚至采用非法的手段對(duì)抗社會(huì)，加劇了社會(huì)對(duì)城市貧困人口的排斥，這種排斥使他們逐漸陷入孤立的境地，逐漸被邊緣化[19]。

三、城市貧困的成因及影響分析

造成城市貧困問題的成因是多方面的，城市貧困問題的凸顯也會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，城市貧困的成因及影響的分解見圖5。首先分析城市貧困問題的成因，城市貧困問題的成因包括社會(huì)結(jié)構(gòu)方面和個(gè)體行為方面：

在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，致貧主要因?yàn)榫用袷杖敕峙洳缓侠砗蜕鐣?huì)保障體系不健全。由于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展更側(cè)重于效率，對(duì)居民收入合理調(diào)控的相關(guān)政策不完善等原因，使得城市居民收入分配高度不合理，貧富差距的擴(kuò)大加重了城市貧困問題。城市居民的人均可支配收入有顯著提升，但其占人均GDP的比重卻呈下降趨勢(shì)，從1990年的91%下降到2015年的60%。盡管早在1993年上海就制定實(shí)施城市最低生活保障制度，1997年該制度推廣至全國(guó)，但是面對(duì)日益增加的城市貧困人口，這些社會(huì)保障和救濟(jì)制度往往存在救濟(jì)范圍有限、救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足的嚴(yán)重問題，不健全的社會(huì)保障體系惡化了城市貧困人口的處境。

在個(gè)體行為方面，致貧主要因?yàn)榫用竦拿撠氁庾R(shí)以及脫貧的主客觀行為?！胺鲐毾确鲋尽?，但是仍然存在部分城市貧困群體過渡依賴政府救濟(jì)，不愿努力奮斗擺脫貧困，只是消極等待國(guó)家安排，嚴(yán)重缺少脫貧意識(shí)，致使生活每況愈下。大部分貧困群體受教育水平較低，接受新知識(shí)的能力較差，不能快速提高自身謀生能力，不能很好的適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市改革的發(fā)展要求，是致貧的主觀原因。轉(zhuǎn)型時(shí)期城市物價(jià)水平逐年上漲，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的居民承擔(dān)的醫(yī)療、子女教育、住房、養(yǎng)老等家庭負(fù)擔(dān)日趨嚴(yán)重，嚴(yán)重惡化了城市貧困人口的生活水平，據(jù)社科院對(duì)上海、重慶等城市的調(diào)查結(jié)果顯示，城市貧困群體的收入只能夠糊口，80%的貧困群體食物消費(fèi)以蔬菜為主，這是致貧的客觀原因。

城市貧困問題對(duì)我國(guó)城市發(fā)展有嚴(yán)重影響，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治方面：

在經(jīng)濟(jì)方面，城市貧困主要影響人力資本開發(fā)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅包括GDP的提高，還包括居民生活水平的提升，貧困問題會(huì)嚴(yán)重影響城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，貧困問題會(huì)造成城市勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，無業(yè)、失業(yè)人員的大量產(chǎn)生會(huì)增加政府社會(huì)保障投入，降低城市人力資本投資的現(xiàn)實(shí)支付能力，影響人力資本開發(fā)的實(shí)際效果。另一方面，城市貧困問題的長(zhǎng)期存在會(huì)擴(kuò)大居民收入差距，降低社會(huì)消費(fèi)預(yù)期，制約內(nèi)需型增長(zhǎng)的發(fā)展，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。

在社會(huì)方面，城市貧困主要影響社會(huì)的公正和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。公正是社會(huì)獲得長(zhǎng)治久安的必要條件，轉(zhuǎn)型時(shí)期少數(shù)特權(quán)階層憑借資源優(yōu)勢(shì)獲得大量財(cái)富，而大量普通勞動(dòng)者卻由于被迫下崗、失業(yè)成為貧困群體，這嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公正性原則，降低了社會(huì)的凝聚力，阻礙了社會(huì)的長(zhǎng)治久安。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是要求以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)廣大流動(dòng)人口向城市市民轉(zhuǎn)變，城市貧困問題的嚴(yán)重性會(huì)大大降低流動(dòng)人口市民化的積極性，阻礙新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。

在政治方面，城市貧困主要影響民主政治建設(shè)。人權(quán)首先是人民的生存權(quán)，沒有生存權(quán)，其他一切權(quán)力都無從談起[20]。城市貧困群體長(zhǎng)期生活在物質(zhì)匱乏的環(huán)境中，飽受其他社會(huì)群體的歧視，首要意識(shí)是解決基本生存問題，很難產(chǎn)生主動(dòng)參與社會(huì)事務(wù)的意愿，就算有意愿，由于科學(xué)文化素質(zhì)的偏低，也使得他們很難有效參與社會(huì)事務(wù)，部分貧困者甚至?xí)捎陂L(zhǎng)期痛苦的生活走上違法犯罪的道路?？傊?，貧困會(huì)大大降低城市中這些群體的政治生活權(quán)利，嚴(yán)重影響城市的民主政治建設(shè)進(jìn)程。

四、城市貧困治理政策分析

1.貧困治理政策

（1）最低生活保障制度。在我國(guó)，城市貧困救濟(jì)的主要制度是城市居民最低生活保障制度，制定該制度的目的是為了保障城市居民的基本生活水平，政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)生活水平制定最低的生活保障標(biāo)準(zhǔn)線，并據(jù)此對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障線的居民給予差額補(bǔ)助[21]。1993年上海率先實(shí)施該制度，1997年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》，該制度開始在全國(guó)推廣，1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)城市貧困救濟(jì)制度進(jìn)入法制化階段。我國(guó)的城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)在2014年末已經(jīng)增加到411元/月，該制度的實(shí)施對(duì)于保障城市貧困群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

（2）城市居民社會(huì)保險(xiǎn)體系。我國(guó)城市的居民社會(huì)保險(xiǎn)體系包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)5個(gè)方面，隨著轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)國(guó)企改革的不斷深入和貧困職工的逐漸增加，政府對(duì)原有社會(huì)保險(xiǎn)體系不斷改革并完善。2014年參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到3.41億，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)1.70億，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)5.97億，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)2.06億，參加生育保險(xiǎn)人數(shù)1.70億，參保人數(shù)還呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，城市的居民社會(huì)保險(xiǎn)體系一定程度上緩解了城市的貧困問題。

（3）再就業(yè)工程。再就業(yè)工程的實(shí)施可以追溯到20世紀(jì)90年代，1994年原國(guó)家勞動(dòng)部在上海等30多個(gè)城市開始試點(diǎn)“再就業(yè)工程”，1995年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了原勞動(dòng)部提交的《關(guān)于實(shí)施再就業(yè)工程的報(bào)告》，1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)問題的補(bǔ)充通知》標(biāo)志著在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)再就業(yè)工程，2002年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》對(duì)再就業(yè)工程的政策扶持和優(yōu)惠、培訓(xùn)要求、勞動(dòng)力市場(chǎng)開發(fā)等做出了明確的規(guī)定，進(jìn)一步完善了再就業(yè)工程體系。再就業(yè)工程是城市貧困減緩最有效的途徑，自實(shí)施以來取得了顯著的減貧效果[13]。

2.存在的問題

（1）低保救助水平不能充分滿足受助者的最低層次的多種需求。2005～2015年我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)及占城市居民人均收入和消費(fèi)支出的比重如圖6所示，可見盡管我國(guó)城市低保標(biāo)準(zhǔn)在逐年上升，但是其占城市居民人均收入和消費(fèi)支出的比重卻沒有顯著變化。低保占城市居民人均收入的比重由2005年的17.8%下降到2015年的16.9%，期間維持在16%左右；低保占城市居民人均消費(fèi)支持的比重由2005年的23.6%增加到2015年的24.6%，增加幅度很小，期間維持在22%～24%之間。然而，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，城市貧困群體的需求也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，不僅僅包括最基本的食物消費(fèi)，還包括住房、子女教育、醫(yī)療等各種消費(fèi)，較低的低保水平顯然不能滿足城市貧困群體最低層次的多種需求，無法使接受救助的貧困群體過上有尊嚴(yán)的生活。

（2）貧困治理政策側(cè)重于事后救急，忽視對(duì)貧困群體能力的開發(fā)。城市貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要立足貧困發(fā)生的機(jī)理來采取不同的貧困治理策略，預(yù)防、減緩和應(yīng)對(duì)是涉及貧困治理的3種主要策略。盡管我國(guó)已經(jīng)建立了涵蓋上述3種策略的制度體系，但是在實(shí)際操作過程中，政府的貧困治理策略一般是“事后救急”的應(yīng)對(duì)策略，即在困難已經(jīng)發(fā)生的情況下給予貧困群體幫助，在事前預(yù)防和減緩方面的努力還不夠，忽視了對(duì)城市貧困群體能力的開發(fā)，如為貧困群體開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提供工作機(jī)會(huì)等。這樣的事后應(yīng)對(duì)策略使得城市貧困群體的可持續(xù)生計(jì)長(zhǎng)期得不到改善，貧困治理政策的效果也不顯著。

五、解決城市貧困的對(duì)策措施

到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)是黨中央確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)中的第一目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不僅要解決農(nóng)村的貧困問題，也要有效解決城市的貧困問題。當(dāng)前我國(guó)城市貧困群體不僅缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，還缺乏發(fā)展條件，要從根本上治理城市貧困問題，關(guān)鍵是要根據(jù)我國(guó)城市貧困的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、貧困的成因和影響以及當(dāng)前貧困治理政策存在的問題制定新時(shí)期的反貧困措施。

（一）完善社會(huì)保障體系，縮小居民收入差距

完善社會(huì)保障體系，需要加快建立包括社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)在內(nèi)的資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化、覆蓋范圍廣域化的社會(huì)保障體系，將最低生活保障制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、再就業(yè)工程等城市貧困治理政策整合，使各政策得到高效率的運(yùn)行。同時(shí)要繼續(xù)改善收入分配體系，不斷縮小居民收入差距，保證城市社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民生活質(zhì)量

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能夠增強(qiáng)城市的承載能力，還能為眾多的城市貧困群體提供更多的工作機(jī)會(huì)，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，要特別注重城市的道路、綠化、水電供應(yīng)等服務(wù)功能建設(shè)，使城市的貧困群體也能享受到城市發(fā)展的紅利，提高居民的生活質(zhì)量。

（三）廣泛開展職業(yè)教育培訓(xùn)，提升貧困群體謀生技能水平

培養(yǎng)貧困群體的職業(yè)技能對(duì)改善該群體的長(zhǎng)期生計(jì)具有重要作用，政府應(yīng)當(dāng)廣泛開展職業(yè)教育培訓(xùn)，通過資助各種社區(qū)學(xué)校、職業(yè)學(xué)校等為貧困群體提供免費(fèi)的文化教育和技能培訓(xùn)，提高他們接受新知識(shí)、新技術(shù)的能力，增強(qiáng)他們?cè)谛聲r(shí)期謀生的能力。

（四）開展救助的同時(shí)鼓勵(lì)有能力的貧困群體積極參加工作

部分貧困群體可能已經(jīng)習(xí)慣于政府的救助，這顯然不利于城市貧困的真正治理，在今后的救助工作中應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有能力的貧困群體參加工作，增強(qiáng)他們的脫貧意識(shí)，使其意識(shí)到通過工作才能真正的擺脫貧困。同時(shí)政府也應(yīng)制定與救助制度相關(guān)聯(lián)的、能夠?yàn)樨毨后w創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的方案。

[注 釋]

① 即使用家庭收入與支出比較的方法確定貧困線，20世紀(jì)90年代，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局給出的城市貧困線標(biāo)準(zhǔn)為1 700元至2 400元。但是由于家庭基本需求不同，滿足基本需求的手段也不相同，該貧困線的確定存在較大爭(zhēng)議。各城市多根據(jù)國(guó)務(wù)院1994年頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)居民基本生活必需品和服務(wù)價(jià)格監(jiān)審的通知》所羅列的20項(xiàng)“基本生活必需品的物品和服務(wù)”來確定貧困線，部分城市還會(huì)考慮本市的財(cái)政狀況等因素。一般貧困城市采用的貧困定義較為窄，而富裕的城市采用的貧困定義較寬。

② 個(gè)案訪談法面臨的問題是各省城市居民生活水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、物價(jià)的巨大差別。

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