訴訟與非訴訟銜接的糾紛調(diào)處機(jī)制

鄭鉛慧　孫嘯

摘 要 2008年中央提出“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制”改革部署，正式將訴調(diào)對(duì)接納入我國的司法改革進(jìn)程之中，積極發(fā)動(dòng)民間力量參與糾紛解決機(jī)制的架構(gòu)和運(yùn)作，更加注重于實(shí)現(xiàn)“定紛止?fàn)帯边@一兼顧實(shí)體正義和程序正義的目標(biāo)。安徽皖北，我國中部地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)型城市的典型代表，訴調(diào)對(duì)接制度在此地區(qū)的發(fā)展也受到了較高的重視，安徽省高院也根據(jù)亳州地區(qū)經(jīng)驗(yàn)提出了建設(shè)矛盾糾紛多元化解“亳州模式”的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 亳州模式 訴調(diào)對(duì)接 聯(lián)動(dòng)機(jī)制

作者簡介：鄭鉛慧，浙江工商大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：民事訴訟；孫嘯宇，浙江工商大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.053

一、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的發(fā)展

（一）民間基層調(diào)解組織的網(wǎng)絡(luò)狀建設(shè)

為建立健全覆蓋各審判領(lǐng)域的全程調(diào)解機(jī)制，地方法院則采用了調(diào)解和巡回辦案相結(jié)合的方式，并加大了對(duì)基層法院的投資和建設(shè)力度?，F(xiàn)有的基層調(diào)解組織建設(shè)多依托于各級(jí)政府和基層自治組織，以及派出法庭與司法所，乃至各企事業(yè)單位。在實(shí)踐中，多有司法所調(diào)解員與村調(diào)解委員會(huì)成員合作進(jìn)行糾紛調(diào)解的案例。

（二）建立調(diào)解協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制有利于促進(jìn)法律援助的多元化

在法律援助和人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，當(dāng)法律援助中心在工作中發(fā)現(xiàn)有關(guān)案件不屬于法援范圍的案件，在申請(qǐng)人有調(diào)解意愿的前提下，主動(dòng)為申請(qǐng)人聯(lián)系相關(guān)的人民調(diào)解組織介入調(diào)解，在節(jié)約訴訟成本的前提下消除糾紛。

（三）基層調(diào)解工作者生活保障的亳州模式為訴調(diào)對(duì)接工作的開展提供了物質(zhì)保障

為了改善調(diào)解人員生活條件，做到能者多勞，多勞者多得，亳州市司法局、亳州市中級(jí)人民法院和亳州市財(cái)政局便聯(lián)合出臺(tái)了一些剛性舉措強(qiáng)化相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障。這解決了矛盾糾紛多元化解有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問題、綜治考核納入問題，在安徽省高級(jí)人民法院對(duì)此做出的批復(fù)中明確提出了將其上升為亳州模式并予以推廣的構(gòu)想和建議。

二、創(chuàng)新性建設(shè)

（一）法律援助與調(diào)解協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

法律援助制度是我國為保障公民訴訟權(quán)利而設(shè)置的由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助的律師，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人無償提供法律服務(wù)的一項(xiàng)法律保障制度。根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定，法律援助工作包括法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)，由地方各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理，律師協(xié)會(huì)按照其章程對(duì)法律援助工作予以協(xié)助，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H需要，由司法行政部門確定相應(yīng)行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)。

法律援助所面向的群體大致分為三類：經(jīng)濟(jì)困難的公民；刑事訴訟中被告人為盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的；刑事訴訟中被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的。

在法律援助和人民調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，當(dāng)法律援助中心在工作中發(fā)現(xiàn)有關(guān)案件不屬于法援范圍的案件，在申請(qǐng)人有調(diào)解意愿的前提下，主動(dòng)為申請(qǐng)人聯(lián)系相關(guān)的人民調(diào)解組織介入調(diào)解，為當(dāng)事人節(jié)省不必要的訴訟費(fèi)用。此外，對(duì)于屬于法援范圍，但訴訟標(biāo)的過小的案件，如鄰里糾紛類案件，盲目運(yùn)用法律援助易造成訴訟成本相對(duì)過高。有違法律援助中心設(shè)立的初衷，法援律師便主動(dòng)規(guī)勸當(dāng)事人接受人民調(diào)解。在節(jié)約訴訟成本的前提下消除糾紛。

這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制由法律援助中心派出的法援律師啟動(dòng)，以申請(qǐng)人的意愿為是否啟動(dòng)調(diào)解程序的關(guān)鍵，目前法律援助中心經(jīng)費(fèi)來源為系屬民生工程的法援工作補(bǔ)助費(fèi)用，通過分流案件可以有效節(jié)約社會(huì)資源，據(jù)利辛縣法律援助中心官方數(shù)據(jù)，僅2016年1月至2016年7月中下旬，該中心就通過這一流程分流案件36件，節(jié)約訴訟成本4萬余元。

由于法律援助中心和人民調(diào)解委員會(huì)多由地方司法行政部門統(tǒng)一管轄，這一機(jī)制的設(shè)立在促進(jìn)法律援助多樣化的同時(shí)也使得人民調(diào)解機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用，在其司法行政職能上來看，有效的促進(jìn)了職能互補(bǔ)。而且機(jī)制的設(shè)立阻力較小，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)即可完成。

（二）調(diào)解協(xié)議的保障措施

調(diào)解協(xié)議具有一定的法律約束力，但是其履行時(shí)，如未經(jīng)法院審查并依法確認(rèn)有效的，就會(huì)因缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力保障而陷入一個(gè)矛盾并未得到實(shí)質(zhì)性解決的困境，對(duì)于調(diào)解機(jī)構(gòu)來說，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成并不是調(diào)解工作的真正結(jié)束，就像是商家的售后服務(wù)一樣，調(diào)解協(xié)議是否能夠落到實(shí)處是能夠衡量糾紛是否得到妥善解決的最終標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)調(diào)解協(xié)議的真正履行也是調(diào)解組織工作的重要組成。

1.在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，由負(fù)責(zé)的調(diào)解員對(duì)雙方進(jìn)行督促，督促的方式可以是多樣化的，諸如電話、短信、微信、下訪等方式均可有效的幫助調(diào)解員與當(dāng)事人進(jìn)行交流，以達(dá)成督促效果為最終目的而不拘泥于形式。

2.對(duì)調(diào)解雙方的及時(shí)回訪是防范協(xié)議履行不徹底、履行方式不妥當(dāng)?shù)惹闆r的重要保障，調(diào)解員通過聽取雙方當(dāng)事人的履行情況反饋，從而進(jìn)一步在協(xié)議的基礎(chǔ)上明確履行時(shí)間和方式，并根據(jù)具體情況對(duì)有的履行時(shí)間進(jìn)行細(xì)化，這一過程也可以通過當(dāng)事人所處的社區(qū)或行政村的基層調(diào)解員來協(xié)助進(jìn)行。

回訪工作的關(guān)鍵在于實(shí)效性、重點(diǎn)性、針對(duì)性三點(diǎn)的具體落實(shí)，實(shí)效性的關(guān)鍵在于調(diào)解員對(duì)待回訪工作的態(tài)度，只有抱著發(fā)現(xiàn)和解決問題的心態(tài)和目的，調(diào)解員才能對(duì)新出現(xiàn)的情況和問題做到及早發(fā)現(xiàn)和解決，有效的避免工作失誤的影響擴(kuò)大。重點(diǎn)性則是說針對(duì)疑難復(fù)雜糾紛、執(zhí)行工作復(fù)雜的糾紛，以及當(dāng)事人思想情緒不穩(wěn)易造成反復(fù)的糾紛進(jìn)行重點(diǎn)回訪。針對(duì)性則是在發(fā)現(xiàn)問題后要做到有針對(duì)的解決問題，著重對(duì)當(dāng)事人的思想工作，真正意義上的解決矛盾。

3.調(diào)解組織和法院保持有效的溝通渠道，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議調(diào)解組織及時(shí)協(xié)助當(dāng)事人向人民法院辦理司法確認(rèn)，尤其是標(biāo)的額較大的、分期支付的、群體性案件等復(fù)雜調(diào)解協(xié)議，通過司法確認(rèn)來保障執(zhí)行。

而對(duì)于執(zhí)行率的關(guān)注也使得我們研究小組的成員提出了一個(gè)重要的思路，即在評(píng)判一個(gè)地區(qū)訴調(diào)對(duì)接工作優(yōu)劣時(shí)我們應(yīng)該更多的去關(guān)注最終的調(diào)解執(zhí)行率而非調(diào)解率，調(diào)解的目的是化解糾紛，沒有足夠的執(zhí)行力度的調(diào)解協(xié)議對(duì)于矛盾的解決能起到的作用可謂寥寥。

4.基層調(diào)解工作者生活保障的亳州模式?；鶎诱{(diào)解工作者歷來有著工作強(qiáng)度大，工資福利少的特點(diǎn)，收入和回報(bào)難成正比，而很多一線工作者更是在基層工作超過十年而無變化，現(xiàn)狀也使得很多人對(duì)這個(gè)崗位望而卻步。為了建立改善調(diào)解人員生活條件，做到能者多勞，多勞者多得，亳州市司法局、亳州市中級(jí)人民法院和亳州市財(cái)政局便聯(lián)合出臺(tái)了一些剛性舉措強(qiáng)化相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障，目前的人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和案件補(bǔ)助辦法如下：“規(guī)定每年年初由兩級(jí)法院分別核算并申報(bào)，相應(yīng)財(cái)政部門將補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一列入本級(jí)年度財(cái)政預(yù)算。訴調(diào)對(duì)接中心每月逐案核查一次委派（委托）調(diào)解員的辦案情況，對(duì)于調(diào)解成功的案件，查看調(diào)解卷宗，根據(jù)案件難易程度、調(diào)解工作量和調(diào)解效果，每件酌情給予500元至1000元補(bǔ)助；調(diào)解不成的案件，查看委派或委托調(diào)解函、調(diào)解記錄、調(diào)解反饋函、交通等費(fèi)用支出票證等，每件給予100元補(bǔ)助。市中級(jí)法院將會(huì)同市財(cái)政局對(duì)調(diào)解組織和調(diào)解員調(diào)解矛盾糾紛情況進(jìn)行定期督查，防止調(diào)解工作弄虛作假、騙領(lǐng)補(bǔ)助?！边@一辦法解決了矛盾糾紛多元化解有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問題、綜治考核納入問題，在安徽省高級(jí)人民法院對(duì)此做出的批復(fù)中明確提出了將其上升為亳州模式并予以推廣的構(gòu)想和建議。

三、各級(jí)機(jī)構(gòu)組織在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制改革中發(fā)揮的作用

（一）各級(jí)人民法院

人民法院由于其較強(qiáng)的專業(yè)性以及在訴調(diào)對(duì)接體系中發(fā)揮的核心作用，在建設(shè)過程中往往發(fā)揮著領(lǐng)頭作用，如亳州市中院就在矛盾糾紛多元化解機(jī)制工作考評(píng)辦法和實(shí)施細(xì)則的制定工作中發(fā)揮著帶頭作用。同時(shí)也為調(diào)解協(xié)議提供司法確認(rèn)予以執(zhí)行保障。

（二）司法局及司法所

在訴調(diào)對(duì)接中，司法行政部門則是人民調(diào)解組織的核心和樞紐，指導(dǎo)基層人民調(diào)解委員會(huì)工作并為其提供保障，監(jiān)督并指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)和法律援助中心的對(duì)接工作，并對(duì)專業(yè)性的調(diào)解機(jī)構(gòu)起到支援、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的功能。

（三）政法委和綜治委

政法委員會(huì)作為黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，在訴調(diào)對(duì)接制度建設(shè)中多起到場外監(jiān)督和場內(nèi)協(xié)調(diào)的功能。綜治委，全稱為社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)，作為負(fù)責(zé)從根本上預(yù)防和治理違法犯罪，化解不安定因素，維護(hù)社會(huì)治安持續(xù)穩(wěn)定的重要機(jī)關(guān)，在訴調(diào)對(duì)接中主要負(fù)責(zé)對(duì)各地區(qū)訴調(diào)對(duì)接的成效進(jìn)行定期考評(píng)。

四、總結(jié)

皖北地區(qū)地處中部，是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，其發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，通過對(duì)此地訴調(diào)對(duì)接及相關(guān)政策制度的調(diào)研，得出結(jié)論如下：

一是訴調(diào)對(duì)接的重點(diǎn)是民商事案件，尤其在鄰里糾紛等人際矛盾中，調(diào)解機(jī)制發(fā)揮的作用更加明顯。

二是調(diào)解機(jī)構(gòu)的建設(shè)呈現(xiàn)出基層化和行業(yè)化兩大趨勢，一方面通過層層建設(shè)調(diào)解機(jī)制，在各縣區(qū)、鎮(zhèn)街、村居、社區(qū)建立了人民調(diào)解委員會(huì)，形成四級(jí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解組織，另一方面促進(jìn)行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)，在調(diào)解組織不斷延伸的同時(shí)不斷拓展調(diào)解領(lǐng)域。

三是矛盾糾紛解決呈現(xiàn)前置化的趨勢，把人民調(diào)解工作重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防和事先排查上。

四是多元化矛盾化解體系中的每一元并非是相互獨(dú)立存在的，各元之間的有效銜接和互相配合是整個(gè)體系得以靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

五是當(dāng)我們關(guān)注一個(gè)體系的運(yùn)行時(shí)，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注這個(gè)體系的每一位組成者，只有在每一位組成者都得到了合理且充分的保障后，體系才能穩(wěn)定和高效的運(yùn)作。

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